对外援助要有战略定力

许彩慧

摘 要：六十多年来，对外援助总规模达到4000多亿，仅2002到2015年，我国对外援助总资金就达800多亿。社会上有些人对对外援助工作不了解甚至不理解，因此，我们有必要说明对外援助的意义，对外援助能实现互惠互利。对外援助是一个从无到有、从弱小到成熟的过程：援助方式由“输血”与“造血”、“硬援助”与“软援助”相结合；援助主体包括政府、企业、银行，实现了援外资金来源多元化和援助方式的多样化；援助理念由“国际主义”到“平等互”转变。本文从对外援助的历史评述，说明对外援助的成就与经验；“和平崛起”、“走出去”、“一带一路”三大战略的实施要求保持对外援助战略定力；最后阐述怎样保持对外援助的定力。

关键词：对外援助；战略定力；平等互利

习近平总书记在2014年中央外事工作会议上指出，“要切实落实好正确义利观，做好对外援助工作，真正做到弘义融利。要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度。”六十多年的发展，对外援助已成为促进落后国家和地区重要的政策工具，也是我国实现外交战略、扩大国际影响力、加强对外贸易与投资的重要手段。在全球经济深度调整、国际金融危机不断深化、中国“和平崛起”战略实施的背景下，保持对外援助的战略定力显得尤为重要。本文试图厘清对外援助的历史经验、重要性，阐述如何保持对外援助的战略定力。

一、我国对外援助的历史评述

新中国建立不久，中国就开始对外援助，历程三个阶段，每个阶段都有鲜明的时代特征，即国内政治对世界局势的反映，在冷战期间表现极为突出。1我们改革开放与冷战结束后，对外援助逐渐淡化意识形态色彩，援助的方式和内容与时俱进，不断创新，成套项目和金融援助成为主角。任何新鲜事务，都有一个成长期，在六十多年的对外援助历史中，我们取得了举世瞩目的成就，同时，也有值得反思的地方。只有站在历史角度，才能把握现实问题，对未来有正确判断。

（一）时代特征鲜明。对同是社会主义国家朝鲜的援助开启了我国对外援助之门。朝鲜战争爆发后，我国对朝鲜的援助涉及各个方面，不仅是我国政府，连我国广大老百姓都参与援助。1955年万隆会议召开，随着中国地位提升，援助的对象扩大了，主要集中在非洲与周边国家。1971年阿尔巴尼亚和阿尔及利亚23国提出关于恢复中国在联合国合法权利的提案，同年10月26日联合国宣布中国恢复了联合国合法席位，这与对外援助工作息息相关。伴随中国经济起飞，在联合国倡议下积极参与维和、救灾等工作，在南南合作框架下不断深化对外援助。对外援助六十多年中，时代特征最显著时期是“反帝防修”期间。在“反帝防修”期间，支援的对象多是与美国、苏联关系紧张的国家，虽说不附加任何条件的援助，但也是有选择的援助。

（二）援助层次逐渐由低到高。我国对外援助工作经历了从简单到系统、层级逐渐升高的过程。在我国经济困难的时候，也坚持毫不附带任何条件的国际援助；在我国经济发展起飞发展到现在，对外援助工作越来越全面、细致而系统，形成了有中国特色的对外援助格局。对外援助以经济与技术援助为主。在经济援助方面，包括无息贷款、低息贷款、债务免除与物资赠与等内容。援助主体包括政府、企业、银行，实现了援外资金来源多元化和援助方式的多样化。以前我们不问贷款目的，现在我们对于贷款会进行项目考察，判断未来受益。在技术援助方面，以“成套项目”援助为主，“成套项目”体现了我国是系统性、整体性的援助，也反映我国对外援助的层次不断提升。同时，我方提供相关技术培训，甚至邀请受援国技术和管理人员到我国科研院校进行深造，做到由“输血”与“造血”、“硬援助”与“软援助”相结合。

（三）援助政策灵活性由弱转强。我们对外援助的理念经历过从“国际主义”到“平等互利”的过程。在“国际主义”理念指引下，对外援助政策的刚性十足，更多是长传下达的政治任务；改革开放后，“平等互利”思想主导对外援助政策，在“平等互利”理念下，政策的灵活性变大，在商言商，在政言政。政策有一定的灵活性，才不至于出现重大失误。

二、为什么要保持对外援助的战略定力

随着中国经济的强大，对外援助工作越来越重要，愈发彰显中国特色。我们从“和平崛起”、“走出去”、“一带一路”三大战略与对外援助关系进行论述，说明对外援助对于这三大战略的重要性，若不能保持对外援助的战略定力，三大战略实现将艰难无比。我们要算好账，算大账。

（一）“和平崛起”战略的需要。理性、客观了解中国对外援助与“和平崛起”战略关系，不仅是中国的事情，也是国际社会的关注焦点。中国作为世界大家庭重要成员，在经济不断发展的基础上逐步加大对外援助，主动与世界其他国家分享发展成果，为建设和谐世界而奋发努力。为此，我们可以从三方面加以认识。

（1）对外援助有助于向世界讲好“中国故事”。我国一定要坚持走自己的路，而且是和平发展的道路。从“和平共处”到“和谐世界”，我国的对外方针、政策和理念一直强调的是“和”字，并且也以实际行动贯彻着“和平”的信念。“和谐”不分远近强弱，对于发展中国家，我国更是充分发挥了负责任大国的作用。越来越多的人认识到，和平崛起中的我国对于世界是一个机遇，我国对世界的贡献程度随着崛起的过程一起在增长。我国的和平崛起不仅是一个经济事件，也是一个政治事件。从历史上看，几乎所有西方大国的崛起过程走的都是殖民扩张、夺取霸权的非和平之路，面对所谓的“修昔底德陷阱”，我国要保持清醒的头脑。在迎接国际挑战中实施和平崛起战略，和平崛起战略需要树立良好的国际形象，而良好国际形象的树立有赖于对外援助这一载体发挥作用，或许这正是对外援助与和平崛起两者辩证关系背后的普遍方法论。（2）对外援助为“和平崛起”铺路搭桥。对外援助是我国“和平崛起”战略中的重要组成部分。对外援助是深化我国同发展中国家友好关系、发挥我国负责任大国作用的重要方式，是促进我国和平发展、推动和谐世界建设的重要途径。《中国的对外援助（2011）》白皮书介绍说，我国对外援助政策的基本内容是：坚持帮助受援国提高自主发展能力，坚持不附带任何政治条件，坚持平等互利、共同发展，坚持量力而行、尽力而为，坚持与时俱进、改革创新。对外援助的进一步发展，维护我国发展的重要战略机遇期，把对外援助与实施和平崛起战略紧密结合起来，发挥对外援助铺路搭桥的作用，鼓励和支持我国企业在受援国开展高层次经济技术合作，带动更多更好的适合受援国产品，使我国的标准规范、成熟技术和管理经验走出国门。（3）对外援助有利于我国获得更大的国际话语权。我国要真正成为一个有世界影响的大国，就必须拥有在全世界实力相匹配的国际话语权。提升我国国际话语权需要对外援助这种更深入、更有效、更易操作性的这一策略和方法。新形势下，中国对外援助事业任重道远，要针对不同国家和不同地区，不同文明、文化、民族特点，采取不同的策略，要优化对外援助结构，提高对外援助质量，进一步增强受援国自主发展能力，提高援助的针对性和实效性。由于种种主观和客观的原因，我国在国际上的话语权是比较薄弱的，因此，对外援助应成为提升国家话语权的重要舞台。

（二）“走出去”战略的需要。“走出去”战略是党中央、国务院根据国民经济发展的内在需要和经济全球化新形势做出的重大决策，是发展开放型经济、全面提高对外开放水平的切实举措，是实现我国经济与社会长足发展、促进与世界各国共同发展的便捷途径。对外援助为中国企业走出去搭建良好平台，得到受援国认同，消除受援国顾虑。[2]

（1）对外援助为企业走出去搭设桥梁。先有国家对外援助，再有企业的跟进，企业执行国家的援助意图，这是改革开放之前和初期的企业走出去的主要路径。我国对外援助项目基本由企业承建，在一定程度上援外项目为国内企业搭设桥梁，为企业“走出去”提供机会、资金，得到了受援国政府和民众支持，如中国石油天然气总公司、吉林森工集团、东风汽车公司等都是借助对外援助走出国门，在受援国投资、立足、成长。在经济全球化不断深化过程中，未来企业的发展，应朝着国际化的趋势，在对外援助工作的推动下，国内企业会更好更快找到国际化的重要路径。2014年商务部公布了《对外援助管理办法（试行）》，对参与对外援助的企业带来重大利好，提出重点支持领域，加强引导与规范。（2）走出去企业更好地落实对外援助。当前，我们企业走出去在深度与广度上和过去有所不同。改革开放之前企业走出去主要是对受援国家进行基础投资与建设；而后我们随着我国经济飞速发展，逐渐以资源能源合作开发为主；当前不仅要在传统领域继续加大走出去力度，还要在非传统领域加大援助与投资力度，比如互联网企业等。“一带一路”上的众多国家有相应的巨大需求，我们企业有能力提供有效供给。在走出去的企业中，主力军是国企，国企社会责任感相对较强，这是国企的性质决定的。再如，我国的众多世界级的互联网企业，就要去“一带一路”上的受援国家，打通流通领域，降低交易成本，让受援国家得到切实利益，这也是更高层次的互通有无。

（三）“一带一路”战略的需要。随着“一带一路”建设，受援国响应号召向我国提出了一系列的援助要求，我国会根据实际能力和受援国状况考虑援助规模。60年的总援助规模4000多亿，2002到2015年，我国对外援助总资金达到800多亿，可以看出近年来援助规模大幅度提高。商务部表示，加大对“一带一路”沿线和周边重点受援国的援助力度，新增援助资金主要向“一带一路”沿线国家和周边国家倾斜。3“一带一路”战略面对的国家和地区明确，援助的项目包括基础建设、能源合作、通讯互联等。同时，对“一带一路”沿线和周边国家推进民生项目，如扶贫减灾、职业教育、农业发展等直接受益的领域，加强与受援国人力开发合作。可以说，对外援助是“一带一路”战略的重要内容之一。

三、从四方面保持对外援助的战略定力

当前世界经济深度调整，中国经济进入新常态发展阶段，保持对外援助的战略定力显得尤为重要。我们从与对外援助相关的政策、结构、规则以及安全等四个方面进行论述。

（一）保持对外援助政策的连续性和稳定性。制定政策之前需要研判形势，不能拍脑袋做决策。制定政策以后，就需要保持政策的连续性与稳定性，现代市场经济最可贵的就是对未来稳定的预期。同样，在对外援助上，保持政策的连续与稳定至关重要。对外援助政策不连续性，导致人力、物力以及财力的损耗和浪费，这不是因为个人原因造成的，而是政策的调整致使资源不合理配置。政策的不稳定性，也造成受援国质疑中国政府公信力，受援国与中国，是服务与被服务的关系，既然我国选择了受援国，要按照既定方针政策去做。假使政策不连续与不稳定，造成了坏影响比不援助还要大。当然，随着国际时局变化、受援国与我国经济发展阶段以及国内大政方针的调整，对外援助也需要调整，不能守旧因循。1978年改革开放、苏东剧变以及

1992年确定市场经济改革方向，我们的对外援助政策进行了相应调整。但这并不说明说我国对外援助政策的不连续与不稳定，对外援助政策要服务于本国战略与受援国具体情况，一般来讲，大政方针具有稳定性，服务于大政方针的对外援助政策也要保持稳定性。

（二）优化对外援助结构、创新援助方式。我国在向受援国提供贷款援助方面，将进一步优化援助结构和创新援助方式，提升资金整体使用效率，优化无偿援助、无息贷款和优惠贷款三者之间的比例与规模。我国从1995年起向受援国提供优惠贷款，对贷款项目审核管理，经银行评估其经济效益和还贷能力才能批准，优惠贷款给当地带来较好的社会和经济效益。我国在选择援助项目时要与受援国长远规划衔接，根据受援国的援助要求和轻重缓急程度，就援助项目和实施进度安排与受援国进行及时、密切的沟通。政策性金融，是中国对外援助的特色所在，作为政府的辅助之手，成为政府与市场相联接的纽带，在进一步促进对外援助工作和推动企业走出去发挥引领作用。同时，要充分发挥好“中国进出口银行”、“亚洲基础设施投资开发银行”和“丝路基金”的作用，创新对外援助思维；产业链式扶持，也是中国优势的体现，尤其对于资源丰富的欠发达国家，我国不仅是合作开采资源，同时还帮助受援国建立完整的工业体系以及相关技术与管理人员的培训，甚至还参与到受援国的社会事业建设上。这些都是我们对外援助的特色与优势，我们还要继续发扬这种传统。

（三）对外援助要体现我国全球治理观。十八届五中全会提出，“要发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。”这是我国首次对全球治理提出要求，参与全球治理也是我国走向强盛的必由之路。不可否认全球治理体系是主要大国主导的，否则治理效果大打折扣，我国应主动参与进来，承担起与政治、经济地位相符合的责任。在这层意义上，对外援助可以理解成是我国参与全球治理的排头兵，输出我们的援助理念，进而成为普遍共识。因此，对外援助工作要体现我国的全球治理观，符合受援国和我国的全面、整体、长远利益。将中国特色的全国治理观融入到对外援助工作的日常工作中，使之可操作化、可量化、具体化，逐渐鲜明化、普遍化、共识化。

（四）保障我国在海外人员、资产的安全。以中海油为例，截至2014年底，海外资产占比达39.0%，海外收入占比达50.5%，海外油气产量占比达42.3%。4我国走出去的企业在海外拥有大量资产，派出的工作人员很多，利比亚、叙利亚和索马里撤侨，体现我国对海外工作人员生命财产安全的重视。如何保障人员与资产安全成为当前我国对外援助工作的重大议题，具体要求如下：一是政府高度重视，外交部和商务部等相关部门向受援国政府以及民众讲好中国故事，取得他们的信任与理解；二是参与援助的企业要遵守当地法律风俗，尊重当地宗教文化，同时要积极参与到当地的社会活动中去，增加各方感情，不要以援助者姿态，要以朋友身份与心态对待受援国民众和政府；三是建立快速反应机制，对突发事件要有预判，一旦出现紧急情况，尽可能将危害降到最低；四是加大海外保险力度，新形势下，对保险公司也提出新要求，拓展传统风险和非传统风险业务，尤其是应对非传统安全问题。

参考文献：

[1] 李伟. 《新中国对外经济技术援助政策的演进以评析》.党史研究与教学.2010年第2期19-28.

[2] 2000年3月的全国人大九届三次会议期间，“走出去”战略正式提出；党的十五届五中全会上，“走出去”战略的最终明确。