伟大改革的精髓——论军委管总、战区主战、军种主建

胡光正　许今朝

伟大改革的精髓
——论军委管总、战区主战、军种主建

胡光正许今朝

权不集中，就打不了仗，更无言打胜仗。军权必须高度集中统一，尤其是最高军事领导指挥权必须集中于统帅。“统帅掌兵”可谓是军事领导指挥艺术的基本原理，古今中外概莫能外。拿破仑曾说：“在战争中没有比统一指挥更重要者。”毛泽东亦强调，军队指挥的决定权要高度集中到“最少数人乃至一个人的手里”。统帅机关因统帅而生。战争机器的进步、战争规模的扩大、战场空间的拓展，为统帅机关的出现、壮大、发展和成熟提供了条件。没有统帅机关的辅佐，统帅将孤掌难鸣，统率“三军”更难以实现。

军事领导体制的演进同样揭示了统帅机关是统帅集权的凭借，统帅集权必先予统帅机关统管之责，唯统帅机关集中的管，统帅集权才名实相符，统帅掌兵才有依托，才具权威。第二次世界大战后，美国等西方国家陆续筹组国防部作为统帅机关，目的即是实现军事领导指挥权的统一，为统帅有效执掌武装力量打牢组织根基。在美国，宪法规定国防最高权力与责任属于总统，总统是国家元首、三军统帅，国防部由国防部长领导，国防部长是总统处理一切与国防部有关事务的主要助手，并对军事部门拥有法定的领导、指挥与控制权。

从我国看，中央军委是武装力量的统帅机构，是军委主席借以统率全国武装力量的最高军事领导机构。落实“军委管总”，就是要强化军委对武装力量的集中统管，使最高领导权指挥权更好地集于军委掌于主席。

（二）“军委管总”是贯彻落实军委主席负责制，确保党对军队绝对领导的必然要求

执政必先执军。我军建设发展的历史就是一部政治建军史，是一部坚定不移坚持党对军队绝对领导的军队发展史。克劳塞维茨讲“军事是政治的继续”；毛泽东说“枪杆子里面出政权”。“枪杆子”是为政治服务的。我军这支“枪杆子”，是专门为党的事业——解放民族、解放人民、实现人民当家做主服务的。从“三湾改编”创立“支部建在连上”开始党对军队的政治掌握，到“古田会议”确立党的政治建军原则；从“遵义会议”确立党在军事领导上的正确路线，到党中央、中央军委率领全军赢得革命胜利的伟大实践；从《共同纲领》对统一军事领导制度的初步探索，到“八二宪法”军事领导制度的巨大进步，不仅实现了中央军委在党和国家层面的一体化设计，还科学性预见性地创设了“军委主席负责制”这一党对军队绝对领导的最高实现形式。可以说，我国革命、建设、改革的各个历史时期，我党我军都高度重视从政治上牢牢掌握军队，确保党对军队绝对领导的根本原则和制度始终得到落实，高度重视党对军队最高领导权指挥权的掌控，确保最高军事领导权指挥权始终属于党中央、中央军委。

新的历史时期，确保“枪杆子”始终听党话，确保实现党在新形势下的强军目标，关键是必须坚决贯彻落实“军委主席负责制”，而要做到这一点，就必须首先建强军委，落实“军委管总”，从顶层上强化军委对全军的政治统领和高度集中统一指挥，实现军委“领导掌握部队和高效指挥部队的有机统一”。

（三）“军委管总”是固强中枢确保打赢的战略选择

能打仗、打胜仗是强军之要。现代战争正由机械化战争形态加速向信息化战争形态演变。海湾战争以来的几场局部战争表明，信息化战争已然披挂上阵。要想打赢，就必先跟得上战争形态的跃变，熟知战争制胜机理。信息化一体化联合作战，对手间精兵利器的体系对抗，拼的是系统间要素间的整体联动。“系统集成”是发起攻击的轴心线。谁“最能详实掌握战场情况、最能有效地在自身各要素间传递信息，并能更快、更准、更远地使用武力”，谁就将获胜。

“胜负的关键取决于职能互动与协同的能力。”这就要求，打赢现代战争必须有强大的统帅机构和指挥中枢来统领，既有足够的权威和权力，对人力物力财力以及情报信息等必要的战争资源统筹调动、运用，又有高超的战略规划、管理、决策和指挥能力，确保能看得远、指得准、联得快、控得实。

现代战争是联合战争，没有强大的统帅机构，“没有战略集权，就不可能实施联合作战。”邓小平曾向全军发出的“两个不够”的诘问，若究其源，恐与

目前，俄罗斯战略方向作战的指挥重心在联合战略司令部，总参谋部保留职能领域的作战指挥。

我军单靠陆军打近战、打地面战的国土防御时代早已过去，未来可能面临的战争一定是外向的、联合的、高度信息化的，没有哪个军种可以包打天下。落实“战区主战”就是顺应联合作战指挥方式发展要求，适度下放指挥权，将战略方向联合作战指挥重心下移至战区，在战区层面真正使诸军兵种作战力量统起来、联起来、用起来。

（二）“战区主战”是战略方向实现作战指挥权横向集权的重要保证

实现战略方向上诸军兵种指挥权的集中统一，是打赢现代联合作战的首要条件，也是“战区主战”的逻辑前提。但现代军事史的发展表明，“联合”的战略需求并不必然带来军种的自觉联合。军种指挥权是军种利益攸关的重大关切，同时也是使联合受挫的最大根由。

第二次世界大战后，美国、俄罗斯军队历次改革的一条主线，几乎无一例外围绕“统一指挥”——剥离军种指挥权而展开。然而，作为回应，军种对指挥权的偏爱，也几乎无一例外令每次改革都留下遗憾。美军史上被称为“二战以来最为重要的国防立法”的《戈德华特—尼科尔斯法案》，即《1986年国防改组法》，虽从法律层面彻底结束了军种对作战指挥的干预，建立了相对成熟的联合作战指挥体制，但经过较长时期才逐步削弱军种对作战指挥链的不利影响。俄军则经过多次反复，才在最近的“新面貌”改革中真正剥离了军种指挥权。

从我军情况看，传统大军区体制下，军区联合作战指挥效率不高的主要原因在于，军种部队指挥权仍事实上掌握在各自军种手中，军区虽负责组织战略方向联合作战，但有责无权，而且军区本身大量的“非战”职能，也注定军区不是理想的主战实体。因此，落实“战区主战”，必须突出战区在战略方向上作战指挥的主体地位，剥离军种作战指挥权，使其横向集中于战区，真正实现作战指挥链上各军种、各作战力量的融合指挥与使用，确保形成强有力的综合作战力量集群。

当然，落实“战区主战”，并不是说战区不能有作战指挥以外的其他职能，战区的其他职能如何，还要视具体国情军情而定。比如俄军，战区系由军区体制改造而来，因国土防御的战略基点没有变，所以战区仍保留了兵役、动员、地区防卫，以及其他相应陆军管理业务等原属军区的部分职能。可以说，俄军的战区是既具作战指挥又具行政管理职能的集合体。但即便如此，从战区整体机构设置看，仍主要是确保履行作战指挥核心职能，其他行政管理和保障机构则大大压缩。

（三）“战区主战”是军委（联指）战略指挥线的延伸

“战区主战”并非横空出世，独树一帜。“主”相对“统”而言，似目与纲的关系，“主”源于“总”。作为作战指挥链条中的一环，“战区主战”受命于统帅机构的战略领导，受制于统帅机构的战略决策和战略指挥。作战指挥线的源头在统帅机构。没有统帅机构的政治控制和战略统领，“战区主战”便会失去引领，变得名不符实。

此外，现代战争是高资源利用率、高消耗战争，没有统帅机构对战争资源的战略统筹，“战区主战”就无法实现。实际上，现代各大国普遍建立起了国家和战区两级作战指挥格局。比如美军，国家级联合作战指挥机构即由总统和国防部长（经由参谋长联席会议主席、联合参谋部）构成的国家指挥当局，位于作战指挥链的顶端，9个联合作战司令部（6个战区司令部和3个职能司令部）属战区级作战指挥机构，负责地理或职能区域作战指挥。俄军国家级联合作战指挥机构则由总统和国防部长、总参谋长及总参谋部构成，总统在国防部长协助下依托总参指挥国家层级的联合作战，5个战区级联合战略司令部主要负责指挥辖区内各军种联合作战。

对我军而言，落实“战区主战”即意味着“军委（联指）—战区”两级作战指挥格局已然形成。除军委直接组织指挥和军种单独组织指挥的战略性战役外，战区的仗怎么打则主要靠战区具体筹划、组织实

量结构变化的主要因素之一。

统一军种指挥职能是大势所趋。信息时代，联合作战方式的推陈出新要求军种必须重塑职能，即军种不能继续主抓作战指挥线。落实“军种主建”，就是要让军种从集管理、指挥一身的“全能”型向专职“管理”型转变，变军种管理指挥一体为军种主建。

（二）“军种主建”是深入推进我军军事力量体系建设的战略抉择

拳头硬不硬，靠的是军事力量强不强。军事力量体系建设的水平反映国家军事实力的强弱。第二次世界大战以来，各军事大国军事力量体系建设的规律表明，军种既是军队作战力量组成的基石，也是推进军事力量体系建设发展的重要依靠和关键角色。这得益于军种“主建”。在这个意义上，军种职能向“主建”聚焦转轨，尽管是实现联合作战“统一指挥”的必然要求，但不容忽视的是，军种“主建”也为军种乃至整个军事力量体系的大发展创造了条件。

专于“主建”，使军种所具有的战略预置性、专业性、系统性、平台性特点，在建设管理上的优势愈发明显。特别是在机械化向信息化转型过程中，战争形态和技术形态快速演变下，各种军事力量建立、分化、组合越来越快，军事力量技术含量越来越高，内部分工越来越细，组织结构日趋复杂，涉及领域越来越多，军种的专业性也越来越强。即便信息化快速发展的今天，脱胎于机械化时代的军种依旧是军事力量体系建设的主要载体。机械化和信息化是自动化发展的两个阶段，它们是密不可分的。缺席机械化的信息化是不存在的；没有充分的机械化作奠基，欲登信息化之巅，也是空谈。

军事力量体系建设更是一样。充分的机械化是军事力量腾飞的“翅膀”，而军种则是抚育“雄鹰”振翅的“鸟巢”。对于曾经是“小米加步枪”的我军，机械化水平起点较低，发展较慢，军事力量体系建设更需要依托军种来发展。新的历史时期，我军整体建设水平有了快速提升，各军兵种建设进步喜人。但仍须清醒看到，与美国、俄罗斯等军事大国相比，我军事力量体系总体建设质量仍相对落后，特别是在具有抢占新军事领域制高点意义的新型作战力量建设方面，还有较大差距，到2020年“基本实现机械化，信息化取得重大进展，构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系”，目标坚定任务艰巨。这就要求我们必须用好军种这个平台，以“军种主建”拉动军事力量体系建设快速健康发展。

（三）“军种主建”是建强军委统揽下建设管理形态的重要举措

军队建设，兹事体大。在传统的大总部大陆军大军区及政令合一体制下，军队建设管理结构性矛盾突出，管理多头、政出多门、职权交错、效率低下等现象普遍存在：大总部体制下，四总部事实上的领导层级，不仅阻隔并严重弱化了军委的战略统筹功能，也使军种建设失去了自我规划、经略发展的主导权；大陆军体制下，不仅“非陆”军兵种建设因“陆军独大”体制，缺少平等战略关照而使发展受限，陆军自身也因缺乏独立的军种领导机构而“形巨体虚”，陆军建设的整体性系统性严重不足；大军区体制下，虽军区身兼军区陆军领导机关，负军区陆军管建之责，但因缺少陆军建设总体明确的发展战略，“军区化”建设、“碎片化”结果，反而影响陆军整体建设效果。

同时，军区因兼负联合作战指挥、兵役动员、地区防卫等多项职能，也客观影响了其在军种建设上的聚焦用力；“政令合一”体制下，军种既求建设又谋作战，尤其在军种战略要素明显短缺的情况下，军政军令之间更易形成相互干扰和掣肘，致使军种建设总体水平低位运行。落实“军种主建”，明确“建”的主体在军种，由军种领衔军队建设管理，不仅解除了军队建设管理上的种种障碍，使建设管理链路更加清晰简洁精干，也因军种发展更加均衡，责权更加明确，使军队建设管理更具战略性、系统性、全局性。

当然，“军种主建”不是军种“独”建，而是在“军委管总”，在军委政治统领，战略统筹、规划、指导下，充分发挥军种建设管理上的优越性、主动性、能动性来主抓建设。