浅析PPP模式

胡百利

PPP模式，即公私合作，指在政府与社会资本之间，针对基础设施、公共服务领域项目的投资、建设、运营、维护等，采取以特许经营权为主要特征，优势互补、利益共享、风险共担的政府与社会资本合作模式。其实质是在公用事业领域引入社会资本，将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用。PPP有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含BOT、BOOT、BOO、BT、TOT等多种模式。

PPP模式不是简单的项目融资模式，更是一种管理模式。在管理模式下，PPP的风险分配原则是让最有能力承担风险的一方承担风险；PPP项目收益原则是盈利而不暴利；同时，监督管理是成功实施PPP的基础，而实现有效监督最好的办法是公开透明。

一、PPP模式的形成和发展

PPP，公私合作制并不是一个完全新的概念。早在19世纪，英国工程师查德威克就提出了在地方污水处理和卫生服务方面，可以采用特许经营权的方式改进效率，这是比较早的合同管理的思想，也是公私合作制的雏形。从那时起，各国在公用事业的经营过程中，制度变迁非常频繁，从“国有化”到“私有化”，再到目前的“公私合作制”，几经沉浮，不仅体现出人们对公用事业部门的产业特征的重新定义和理解，也深刻反映出政府和市场之间的关系变迁。

PPP模式最早产生于20世纪70年代的英美国家。当时为解决经济萧条下的财政短缺导致的公共部门投资不足，从而倡导私人部门的参与，并将PPP模式用于公共政策。1992年，英国最先应用了PPP模式。智利于1994年也引进了PPP模式用于提高基础设施的现代化程度。1997年，葡萄牙也引入该模式，应用于公路网、医院、铁路及地铁的建设。2004年12月，巴西引入PPP模式用于公路、铁路及港口和灌溉工程的建设。2005年2月，我国首次运用PPP模式进行北京地铁四号线的建设。PPP模式在各国的运用私人资本进行基础设施建设中的作用越来越显著。

二、PPP模式的优点

总的来讲，PPP模式的应用优点是比较多的，对于各个方面均体现出了较强的优势价值。从政府方面来看，其能够较好地降低政府的债务问题，对于政府职能的转变具备着较强的促进作用，如此也就能够更好发挥政府的积极作用；从企业方面来看，这种PPP模式的应用能够较好激发企业的活力，如此也就能够保障相关企业更好地发展，尤其是在私人部门的发展上意义重大；从社会方面来看，其同样能够体现出较强的宏观调控效果，对于资源配置具备着较强的积极作用。具体而言，这些优势又表现在以下几个方面：

第一，消除费用的超支。以往项目在建设过程中出现费用超支的现象是威胁性较大的一个方面，一旦建设项目出现了费用超支问题，其必然会影响到企业的受益，而费用超支问题又和相应的造价管理存在着密切的联系。PPP模式的应用能够较好地提升对于项目的分析和管理效果，如此也就能够确保其项目在经济性方面体现出较强的优化效果，最终提升其经济价值。

第二，有利于减轻财政负担。对于政府相关工作的开展来说，财政问题同样是需要引起重点关注的一个方面，政府财政方面出现较大的负担的话，必然也就会影响其相关职能的发挥，PPP模式的应用能够较好的促使政府在繁杂的财政事物中摆脱出来，转变成为专门的监督角色，如此也就能够更好发挥政府的相关职能。

第三，促进了投资主体的多元化。当前项目建设过程中体现出了较强的发展变化特色，从投资方面来看，多元化的投资主体发展是比较重要的一个发展趋势，PPP模式的应用能够从设计、施工以及设施管理等各个方面进行全方位的管控，对于资金的管理也能够具备较强的积极效果。

第四，政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

第五，使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。风险分配合理。与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

第六，应用范围广泛，PPP模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

BT作为PPP一种模式，公司已进行几次成功的尝试。2011年6月首次中标余姚市马渚镇污水管道工程、兴马大道及东一路道路工程，中标金额86322457元，建设期12个月，回购期36个月，目前已成功回购。10月中标绍兴市镜湖新区越西路北延伸工程BT（投资、建设、移交）项目，中标金额172658362元，建设期730天，回购期36个月，目前已进入回购期。2012年，我们又成功运作绍诸高速皋埠连接线工程BT（投资、建设、移交），中标金额53341863元。从前几只BT模式成功的尝试，对工程公司而言，运作经营BT项目是当前企业获取利润增长点比较好途径，同时有利于避免与各施工企业残酷竞争，又能锻炼、培养企业人才、发挥资金的综合优势。稳步推动BT项目工程施工经营模式，意义还体现在以下几个方面：一是从效益角度来看，运作经营BT项目是当前工程公司获取利润增长点比较好途径。二是从锻炼队伍角度来看，BT项目给职工创造了舞台，推进了市政道桥项目管理水平。三是从企业品牌角度来看，BT项目中标打响企业品牌，提升了企业市场竞争力，为公司争取更高级别的市政工程奖杯创造了条件。

三、PPP模式的发展机遇

PPP模式，对我们施工企业的影响既又当下，也有深远的，对我们既是发展机遇，也是挑战。一是国家大环境下助推PPP。当前，宏观经济步入新常态，工程建设行业转型升级更加迫切，已进入攻坚阶段，数万亿的PPP项目，为施工企业提供了巨大的市场空间和新的发展机遇，对施工企业优化经营结构，转变盈利模式，由原来单一的施工承包商，向投资商、承包商、运营维护服务商等多角色的转型，提供了可能的方向和途径。二是当前社会矛盾助推PPP基础设施需求快速增长与政府有限供给能力之间的矛盾，已经推动基础设施领域向社会资本的进一步开放，这为基础设施领域PPP的发展开辟了空间。无论是从城市化和老龄化社会发展趋势、经济转型升级（包括环境治理和保护）的角度看，我国基础设施供给都存在较大缺口，而我国政府特别是地方政府的基础设施投资能力明显不足。制度环境和金融市场发展正朝着有利于PPP的发展的方向演进。三是PPP模式助推施工企业转型升级和持续健康发展。PPP模式助推企业转型升级，施工企业要想使自己实现现代化企业转型，仅仅依靠传统承包工程施工项目是无法完成企业转型和升级这个历史重任的。通过从传统的承包模式向更高层次的PPP模式转变，进而通过并购和重组实现企业的重生，是施工企业的必然选择和必由之路。PPP投融资项目是工程承包企业产业链延伸，实现产业升级，转变盈利模式的一种重要手段，企业可以根据其资金、技术和管理水平，将传统承包方式向设计采购施工EPC方式转化，向“工程+融资”“工程+投资”方向发展。

（作者单位为绍兴市水联建设工程有限责任公司）