科学立法初探

2016-10-31张伟

人大研究 2016年10期

张伟

改革开放30多年来，中国特色社会主义法治建设取得了巨大成就，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活各个方面总体上实现了有法可依。当前，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律的问题，而是法律好不好、管不管用的问题。提高立法质量成为加强和改进立法工作的重中之重。面对立法工作的新形势新要求，党的十八大报告指出，要推进科学立法，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。十八届三中、四中全会对科学立法、民主立法作出了重要部署。科学立法、民主立法成为提高立法质量的根本途径。为了贯彻中央要求，提高科学立法水平，从而提高立法质量，需要理论界对科学立法这一课题进行深入研究和解读。本文尝试从科学立法的涵义、科学立法的标准、科学立法的实现等方面，对科学立法的理论问题进行初步探讨，以期对科学立法的理论研究有所裨益。

一、科学立法的涵义

科学立法这一命题，从语言学上来分析，包括两部分，一是科学，一是立法。立法是事物本身，科学是对立法的修饰和限定。研究科学立法，实质是研究如何科学地立法，既研究立法的方式方法是否科学，又研究立法的结果是否科学，重心在于科学一词。

（一）科学的涵义

科学一词最早出自拉丁语scientia，意思是普适知识。19世纪上半叶，science出现于英国，本意是知识、学问。19世纪下半叶，日本学者福泽瑜吉首次把science译为“科学”（分门别类加以研究的学问），康有为引进并使用“科学”二字，严复在《天演论》中也使用了这一译法。

近代以来，随着科学的迅猛发展，人们对科学涵义的理解出现了许多种，可谓众说纷纭，始终没有一种统一的解释。康德认为，“每一种学问，只要其任务是按照一定的原则建立一个完整的知识系统的话，皆可被称为科学。”[1]雅斯贝尔斯认为，“科学是方法上有意识的、无可辩驳的、普遍有效地对事物的认识；在认识的完成过程中科学摆脱了偏见和价值；但是在决心去认识时，在对其对象的每一次一定程度的接近过程中，科学又不是没有前提的。”[2]达尔文认为，“科学就是整理事实，从中发现规律，做出结论。”[3]《辞海》对科学的定义是，“运用范畴、定律等思维形式反映现实世界各种现象的本质和规律的知识体系。”[4]《现代汉语词典》对科学的解释是，“反映自然、社会、思维等的客观规律的分科的知识体系。”科学学的创始人贝尔纳（Bernal）曾感叹说：“科学在全部人类历史中确已如此地改变了它的性质，以致无法下一个合适的定义。”

笔者认为，从马克思主义认识论的角度来说，《现代汉语词典》的解释是比较恰当的。这种普遍意义上的科学定义，把规律与知识有机结合在一起，比较准确地反映出科学的主要特征就是实事求是，从实际出发，就是主观认识符合客观实际，就是认识客观事物之间存在的共性——规律性。

（二）科学立法的涵义

科学的涵义具有普遍性，可以适用于各种情况。科学立法指的就是将科学适用于立法的情况。有学者结合科学的涵义，对科学立法进行了界定。一种意见认为，立法的科学性，就是指为使待定法律规范本身反映社会发展规律、具有严谨的逻辑结构、体现统治秩序客观意志、被人民大众普遍接受，而在立法过程中不断接近和最大化反映客观规律和事实的良好状态[5]。另一种意见认为，所谓立法的科学性是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件[6]。

笔者认为，法律是一种社会规则系统，科学立法就是科学地制定社会规则系统，使制定出来的社会规则系统符合科学的要求。科学立法的核心是发现规律，研究规律，运用规律，遵循规律，符合规律，其实质就是按照法律这种社会规则系统的规律进行立法，采用符合立法规律的方式方法，制定出准确反映和体现所调整社会关系的客观规律的法律。具体而言，科学立法就是坚持以科学的理论为指导，从中国国情和当前实际出发，科学合理地设定和平衡公民、法人、其他组织的权利与义务，科学合理地划分和规范国家机关的权力与责任，使法律符合经济、政治、文化、社会、生态等领域的客观规律，符合经济社会发展要求，能有效发挥调整各种社会关系、规范各类社会主体的作用。

为了进一步细化科学立法的涵义，有学者采用否定方法对不属于科学立法的情况进行了排除。第一，科学立法的科学性是对经验立法的否定，第二，科学立法的科学性是对工程立法的否定，第三，科学立法的科学性是对政绩立法的否定，第四，科学立法的科学性是对封闭立法的否定，第五，科学立法的科学性是对主观立法的否定[7]。笔者认为，这五种情况可以作为科学立法涵义的补充，与科学立法的概念一起从正反两方面对科学立法的涵义进行明确界定。

（三）科学立法的特征

根据科学立法的涵义，科学立法具有三个特征。

一是客观性。科学立法虽然是一种主观活动，但是，这一主观活动是以客观世界为基础的，具有客观性。人的主观认识不能脱离客观世界，也不能违背客观规律。立法者在准备制定法律之初，首先要明确社会需要什么规则，需要什么法律。这是以社会的客观需要为根据的。立法者不能离开这种客观需要，拍脑门立法不是科学立法。在制定法律过程中，立法者要遵循自然、社会、思维等领域的客观规律拟定、修改法律草案。如果不遵循客观规律，违背客观规律，制定出的法律就没有生命力，就无法实施。这样的立法也不是科学立法。

二是规律性。规律是事物之间存在的本质的、内在的必然联系，是事物之间存在的共性。人们可以认识规律、运用规律，但不能改变规律。科学就是关于事物之间规律性的知识体系，就是知识化、系统化的规律。科学立法就是运用这些知识化、系统化的规律进行立法。如上所述，科学立法的核心是发现规律，研究规律，运用规律，遵循规律，符合规律。不能离开规律来谈科学立法。马克思说：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么人们就应该责备他极端任性。”[8]立法者面对社会的客观需要，从实际情况入手，研究需要调整和规范的社会关系，从中找出规律，进行研究，将这些规律运用到法律的起草、审议、修改等过程中，同时遵循立法方面的规律，使制定出的法律符合各方面的客观规律。这才是科学立法。

三是系统性。科学是关于规律的知识体系，是系统化的知识。法律是一种社会规则。科学立法的一个要求就是让制定出的法律系统化，成为系统化的社会规则。简言之，就是使法律具有科学的内容结构和表现形式。就某一部法律而言，全部内容围绕一个主题，在统一的原则指导下，按照统一的秩序框架展开，形成结构合理、层次分明、排列有序、符合逻辑的知识体系。因而，每一部法律都是一个完整的系统，所有的法律条文都是这个系统的有机组成部分。所有法律也构成一个完整的系统，每一部法律也是这个系统的有机组成部分。中国特色社会主义法律体系就是这样一个系统。

二、科学立法的标准

科学立法的涵义和特征概括性地界定了什么是科学立法，粗线条地描绘了科学立法的整体形象，为科学立法的理论研究提供了一个基本框架。这对于推动科学立法理论研究的进一步深入，是非常必要的。但是，衡量一部法律制定的是否科学，仅有这样一个基本框架是远远不够的。我们需要将这个基本框架进一步细化，树立起一个明确的标准。从立法全过程来看，科学立法包括三方面内容：一是立项科学；二是立法的方式方法科学；三是立法的内容科学。相应地，标准也应该是三方面的，而不是只有一个标准。准确地说，科学立法的标准应该是一个体系，是一系列标准的集合体。衡量立法是不是科学，要按照这一系列的标准进行比较、核对，符合这些标准的，就是科学立法，不符合这些标准的，就不是科学立法。

笔者总结科学立法的实践经验，根据科学立法的三方面内容，提出以下三个方面的科学立法标准。

（一）立项科学的标准。社会实践是法律的基础。社会是不断发展的，社会实践是不断变化的。变化了的实践，对法律这一社会规则不断提出立、改、废、释的要求。立法者需要根据社会实践的要求，作出是否立法和采用何种立法方案的选择。立项就是这一选择的结果。如何选择才是科学的，主要标准如下。

1.立法项目的选择要符合中国的国情和实际。第一，我国是世界上最大的发展中国家，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国社会的主要矛盾仍是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这是我国相当长的历史时期内最大的国情和实际。立法项目的选择必须符合这一基本国情和实际。第二，经过改革开放三十多年来的发展，中国特色社会主义建设取得巨大成就，我国进入了全面建成小康社会决定性阶段。我们面临着前所未有的发展机遇和风险挑战，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加定型，为全面建成小康社会做好准备。这是我国当前的国情和实际，立法项目的选择也要符合这一国情和实际。第三，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活各个方面总体上实现了有法可依。立法工作面临的形势发生了变化，立法的任务已经从追求法律数量、解决法律有没有的问题，转化为追求立法质量、解决法律好不好、管不管用的问题。这是我们面临的立法方面的国情和实际，立法项目的选择也要符合这一国情和实际。

2.立法项目的选择要符合中央精神。国内发展日新月异，国际局势风云变幻。党中央根据形势的变化，适时制定出台新的政策，引领当前和今后一个时期经济社会的发展方向。立法作为国家政治生活的重要组成部分，要围绕中央政策开展工作，要将中央政策贯彻落实下去，要体现中央政策的新精神。立法项目的选择是立法工作的第一步，理所当然要体现中央政策，贯彻中央精神。比如，党的十八大对全面建成小康社会作出了全面部署，党的十八届三中全会对全面深化改革开放作出了周密安排，党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重要决定。当前和今后一个时期，立法项目的选择必须符合中央的这些精神，为实现中央确定的目标任务服务。

3.立法项目的选择要符合社会需求。马克思指出，社会不是以法律为基础的，那是法学家的幻想。相反地，法律应当以社会为基础，法律应该是社会共同的、由一定的物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个人的恣意横行[9]。也就是说，法律应该是社会需求的表现，社会需求是立法的基础。实践中，社会需求是多层次、多方面的，有国家层次、社会层次、公民个人层次的需求，有经济方面、政治方面、文化方面、社会方面、生态方面的需求。同时，社会需求还具有阶段性特征，不同的社会阶段、不同的历史时期，社会需求也是不同的。选择立法项目，要综合考虑这些需求，按照需求的主次和轻重缓急，作出适当安排。立项的先后顺序要与社会需求的结构和对法律需求的轻重缓急相吻合，根据社会需求的不同程度进行统一协调，防止出现社会需求程度低的法律超前出台，需求程度高的法律却迟迟不能出台的现象。

4.立法项目的选择要符合立法体制。立法体制是关于国家立法机关设置和立法权限划分的制度，既包括中央和地方立法权限划分的制度，也包括中央国家机关之间及地方国家机关之间立法权限划分的制度。我国宪法和立法法等对立法体制作出了比较详细地规定，明确了法律（狭义）、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和地方政府规章的制定主体、规范事项等内容。总体上说，我国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制，其特征是，最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力[10]。比如，全国人民代表大会和全国人大常委会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。有11种事项只能制定法律。国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就两类事项作出规定：一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；二是宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

立法必须符合宪法、立法法等关于立法体制的相关规定。选择立法项目时，首先要对立法主体的权限、立法项目的等级、需要规范的事项等情况进行研究。符合立法体制规定的项目，可以开展进一步的工作，启动立法程序；不符合立法体制规定的项目，要停下来，或者移交符合立法体制要求的部门，或者放弃。不能越权越位，违反立法体制的规定去开展立法工作。

（二）立法方式方法科学的标准。立法是一项庄严的政治活动，不仅要求立项科学、立法结果科学，而且要求立法的方式方法科学。科学的方式方法是科学结果的重要保障，没有科学的方式方法，也就产生不了科学的结果。我们所说的科学立法，通俗地说就是用科学的方式方法来从事立法这一项庄严的政治活动，并使制定出来的法律符合科学的要求。就立法来说，科学的方式方法包括两部分，一是科学的立法程序，二是科学的立法技术。因此，立法方式方法科学的标准可以分为两类，一是立法程序科学的标准，二是立法技术科学的标准。

1.立法程序科学的标准。立法程序是指国家立法活动需要遵循的步骤、方法。立法程序是科学立法的主要保障，立法程序是不是科学，直接决定着立法是不是科学。要实现科学立法，法律的立法程序必须科学。如何判断一部法律制定时其立法程序是否科学，标准有二。

第一，立法的程序要合法。关于立法的合法性，学界有多种说法，比较有代表性的是经验主义的合法性、规范主义的合法性、重构主义的合法性。这些说法主要是从政治统治的角度来界定合法性的，我们这里所说的合法性是指法律上的合法性，即形式上是否符合实在法的规定。

我国立法法在总结长期立法实践经验的基础上，规定了全国人民代表大会立法程序和全国人大常委会立法程序，对法律案的提出、审议、表决、通过和法律的公布等立法环节进行了规范和细化。法律的制定、修改、废止和解释都要符合立法程序的规定。从形式上来说，如果立法活动符合立法法关于立法程序的规定，就可以说这一立法的程序是科学的。如果立法活动不符合立法法关于立法程序的规定，没有按照立法程序规定的步骤、方法进行，就可以认为这一立法的程序是不科学的。

行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的制定主体以立法法等法律为依据，结合工作实际，对这些法规、条例的制定程序作出了规范性规定。制定某一法规、条例，也要按照相应的制定程序进行。违反了相应的制定程序，不按照规定的步骤、方法进行，法规、条例的立法程序就是不科学的。

第二，立法的程序要合理。什么是合理？合理是指合乎理性，合乎情理。黑格尔认为，“合理性一般是普遍性和单一性相互渗透的统一。具体地说，这里合理性按其内容是客观自由（即普遍的实体性意志）与主观自由（即个人知识和他追求特殊目的的意志）两者的统一。因此，合理性按其形式就是根据被思考的即普遍的规律和原则而规定自己的行动。”[11]立法的程序科学不科学，不仅要看形式上合不合法，还要看实质上合不合理。合理的立法程序包括三方面内容。

首先，立法遵循的程序本身要正当。立法程序的正当性是指立法程序设计的合理化。在设计立法程序时，要根据正义、效率、秩序、民主、科学等价值，以实现公平结果为目标，对立法程序进行合理建构。通过合理化设计立法程序，可以有效规范立法权的合理运行，摒弃内幕交易、议而不决、效率低下等弊端，保证议员（代表）平等有效地参与立法活动，从而提高立法质量，使通过的法律立得住、行得通、切实管用。

其次，立法程序被社会普遍认可和接受。社会的普遍认可和接受，是判断一个事物合理不合理的重要标准之一。立法程序本身的设计非常周密，科学性很强，但如果得不到社会的普遍认可和接受，也很难说它是合理的。立法程序的适用也是如此。虽然按照立法程序的规定进行操作，一步一步地开展工作，社会各方面却不认可、不接受，这样的立法程序也称不上是合理的。

再次，立法程序被很好地遵守和执行。立法程序虽然制定得很好，既科学又合理，但是却没有得到很好地遵守和执行，有关方面没有严格按照立法程序的规定进行，或者偷工减料，或者消极应对，或者走过场等等。这样的立法程序，也是不合理的。

2.立法技术科学的标准。法学界对立法技术的概念理解不一。我们所说的立法技术是指如何表达规范性法律文件规定的知识、经验、规则、方法和技巧等，包括法律文件的内部结构、外部形式、概念、术语、语言、文体等方面的技术，其核心内容是立法结构技术和立法语言技术。制定出的法律科学不科学，立法技术是关键一环。运用的立法技术科学，立法的内容就会通过完整、概括、明确的法律结构和准确、严谨、简明的法律语言表达出来。运用的立法技术不科学，立法的表达就会结构混乱、逻辑不清、语言模糊、词不达意，法律的质量就难以保证。判断立法技术科学不科学的标准有两个。

第一，制定出的法律结构要完整，内容要明确，并符合逻辑。首先，法律整体结构要完整、规范、有序。每一部法律都是一个整体，应当包括名称、正文、附则、实施时间等内容，缺少任何一部分都不完整。各部分的布置要规范，排列要有序。法律的目录、定义条款、过渡性条款、法律适用关系条款等要符合统一的规范要求。不同法律的修改形式、废止形式也要符合规范统一。其次，法律内容要明确具体。法律规定的问题、情况、范围、规则等，能明确的尽量明确，能具体的尽量具体，不要太抽象、太原则，缺乏可操作性。法律规范表达的意思具有同一性，非此即彼，不能半真半假，模模糊糊。再次，法律结构与内容要符合逻辑。法律条文之间要前后保持一致、连贯，不自相矛盾。法律规范内部要结构合理，逻辑严密。本法不与宪法、上位法相抵触，不与其他法律相矛盾。新法与旧法、特别法与一般法、程序法与实体法、国际法与国内法等要相互协调，彼此衔接。

第二，制定出的法律语言要准确，表述要规范，并符合修辞要求。首先，法律使用的概念、术语、常用词语等要准确、统一。在中国特色社会主义法律体系内，各级各类法律法规、法律解释所使用的概念、术语、常用词语等要确定统一、前后一致、严谨规范、意思相通，避免出现某一用语在这部法律中是这个意思，放在另一部法律中成为另一个意思的情况。特别是同一部法律中使用的概念、术语、常用词语，前后意思一定要统一。其次，法律语言的表述要规范、简明扼要。法律是一种社会规则，要适用于全体社会成员。这就要求法律语言必须清晰易懂，简单明了，让社会成员能够理解和预测，不能让法律成为只有少数人能看得懂的东西。同时，法律条文在表述特定内容时要规范，如立法目的、立法依据的表述，引用法律名称的表述，适用法律的表述，部门的表述，标点符号的使用等。再次，法律语言的表述要符合修辞要求。汉语的表达方式非常丰富，修辞手法的运用多种多样。法律语言作为一种应用性的汉语言，要符合基本的修辞要求。虽然不能使用文学性的语言，但也不能违反语言的基本规则，出现用词不当等现象，更不能毫无文采，使法律变成干瘪的文学堆砌。

（三）立法内容科学的标准

立法内容指的是法律中规定的法律原则、规则、技术性措施、权利义务的设置等内容。通俗地讲，就是指法律规定了什么事，规定了哪些事。立法内容的表现形式是法律条文。科学立法，不仅指立法项目的选择要科学，立法的方式方法要科学，还要求立法的内容要科学。判断立法内容科学不科学的标准可分为两类。

1.立法内容要合法。这里所说的合法，是指法律上的合法性，即形式上是否符合实在法的规定，特别是制定法的规定。具体包括：

第一，立法内容要符合宪法的规定。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，规定了国家的性质和根本制度、根本任务、基本原则、方针政策、活动准则等，具有最高的法律效力。中国特色社会主义法律体系以宪法为核心，纵向分为三个层次。一切法律、行政法规、地方性法规，都不得同宪法相抵触。制定、修改、废止、解释法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，都要以宪法为根本依据，其内容要符合宪法的规定。宪法的规定主要表现形式是宪法序言和宪法条文。在判断立法内容是否符合宪法规定时，首要的是看是不是符合宪法序言和宪法条文的规定，但不能拘泥于宪法序言和宪法条文的具体规定，还要综合宪法全文的内容，根据宪法的原则和精神作出判断。如果立法内容违反了宪法的原则和精神，与宪法序言和条文相抵触，就可以认为立法是不科学的。

第二，立法内容要符合立法法的规定。立法法是一部具有宪法性质的基本法律，是立法领域的基本法，是规范所有立法行为的法律，不仅对法律法规规章的制定程序作出了规范，也对法律法规规章的适用范围、规范事项、效力等级、备案审查等作出了规定。所有的立法行为，包括法律法规规章的立、改、废、释都要以立法法为依据，按照立法法的规定进行。立法的内容不得违反立法法的相关规定。全面推进依法治国强调要依法办事，突出了法律的重要性，作为治国依据的法律自身的产生首先要依法办事，所依据的法律就是立法法。如果立法内容违反了立法法的规定，就谈不上科学立法。

第三，立法内容要符合上位法的规定。上位法与下位法是就法的效力位阶而言的。根据立法法的规定，下位法违反上位法规定的，有关立法主体可以依照立法权限予以改变或撤销。即使不进行改变或撤销，违反上位法规定的下位法也会因为效力低而不能适用。所以，立法时要注意研究所立法律的上位法，立法的内容不能违反上位法的规定。所立法律的上位法可能是一部，可能是多部，需要全面了解掌握，防止挂一漏万。如果立法内容违反上位法的规定，这样的立法也称不上是科学立法。

2.立法内容要合理。合理性是一种对事物的理性思考和判断选择，包涵着合规律性、可预测性、相对客观性。立法内容合理是指法律原则、规则、技术性措施和权利义务的设置适当，能够为社会所接受[12]。具体包括：

第一，立法内容要符合社会普遍的价值追求。社会普遍的价值追求是人们在社会发展过程中经过长期交往形成的共同的基本价值取向，代表着人类文明和社会进步的终极目标。人们普遍认可这些价值追求。法律制定出来，要适用于全体公民，如果立法内容不符合社会大部分成员的价值追求，所制定的法律就得不到社会的普遍认可，就不能得到很好地遵守和实行，法律的实施效果就无从谈起。所以，立法内容一定要符合并体现这些普遍的价值追求。“没有一位立法者可以不顾社会奉行的道德价值、传统、舆论乃至偏见等，来创设他所希望的法律来获得统治久远。”[13]当前，我国社会普遍的价值追求归结为三类，一是自由、平等、公正、法治，二是富强、民主、文明、和谐，三是爱国、敬业、诚信、友善。这些价值追求集中反映了社会的经济、政治、文化、社会生活的基本价值取向，是社会大部分成员在不同的价值活动中形成的价值认同。制定的法律要符合至少不能违背这些价值追求。

第二，立法内容要符合社会普遍认可的客观规律。人类社会经过几千年的发展，已经逐渐积累了许多关于自然界、人类社会和思维的正确认识，掌握了一些在这些领域起支配作用的客观规律。制定法律时，立法者要研究与立法相关的各种客观规律，加深对规律的认识，正确理解和运用规律。对规律认识得越清楚，把握得越准确，制定出的法律越有可行性。就某一具体领域而言，客观规律可能有多种，甚至可能存在有争议的情况。立法者要选择社会普遍认可的客观规律，以这些规律为依托，指导立法内容的制定，确保制定出的法律符合客观规律的要求。如果立法内容不符合社会普遍认可的客观规律，制定出的法律就难以做到科学合理，也就达不到应有的立法效果。

第三，权利义务、权力责任的设置要适当。权利义务、权力责任是法律规范的主要内容。立法从根本上说，就是对权利义务、权力责任作出设置，对权利义务关系、权力责任关系作出调整和规范。“法律的目的是平衡个人利益和社会利益，实现利己主义和利他主义的结合，从而建立起个人和社会的伙伴关系。”[14]因此，判断立法内容合理不合理的重要标准之一就是权利义务、权力责任的设置是否适当，利益是否平衡。具体包括三个方面。一是权利与义务、权力与责任之间是否平衡。法律既赋予社会成员各种权利，又要求社会成员承担各种义务。社会成员享有的权利与承担的义务要平衡，不能只享有权利，不承担义务，也不能只承担义务，不享有权利。权利太多，义务太少，不合适；权利太少，义务太多，也不合适。权力与责任的关系也是如此。法律赋予社会主体各种权力，也要求社会主体承担各种责任。社会主体享有的权力与承担的责任要平衡。二是权利与权力之间是否平衡。法律既赋予公民各种权利，也赋予国家机关各种权力。权力的边界是权利，权利的边界是权力。权力的设置要有限度，既不能过于膨胀，将公民的权利空间无限压缩，也不能无限延伸，把触角伸到公民权利空间的每一个角落。如果对公民的权利限制、干预过多，社会就会缺乏活力，陷于停滞甚至倒退。当然，公民权利的赋予也要有限度。法律赋予公民的权利不是绝对的，而是相对的。一个国家的公民有许多位，每一位公民都要求行使权利，法律既要保障这位公民的权利，也要保障其他公民的权利。为了达到保障每一位公民权利的目的，法律就要对公民的权利作出适当限制，并通过权力的设置实现对公民权利的管理。权力既管理公民的权利，也保障公民的权利。公民的权利要服从权力的管理，权利与权力之间要实现平衡。三是权利义务、权力责任的适用条件是否公平。判断权利义务、权力责任的设置是否适当，不仅要看权利义务、权力责任的内容，还要看权利义务、权力责任的适用条件。如果权利义务、权力责任的内容实现了平衡，却不能平等适用于每一位社会主体，这样的设置也是不适当的。权利义务、权力责任的适用条件要具有公平性，即在相同情况下，各个社会主体受到同等对待，所享有的权利、权力是相同的，所承担的义务、责任是一致的，这样的设置才是适当的，才能得到社会大多数成员的认可。

三、科学立法的实现

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，对科学立法提供了可靠的制度保障。当前和今后一个时期，立法工作的一个重要任务就是贯彻立法法的规定，向着科学立法的目标前进，不断提高立法的科学化水平。短期之内，立法法不可能再作修改。研究科学立法的实现，必须从这一实际出发，把重心放在贯彻实施立法法的规定上面。笔者立足现行立法法的规定，总结科学立法的实践经验，提出了科学立法的一系列标准，将科学立法这一总目标分解为若干具体的技术性指标，为科学立法的实现设定了具有可操作性的质量保障要求。笔者认为，立法工作是一个整体，按照时间先后顺序，可以分为立项、起草、审议、通过等环节。如果从立法工作第一个环节入手，一直到最后一个环节结束，建立健全一系列制度机制，始终围绕着各项技术性指标的要求开展工作，从而实现对立法工作全过程的质量控制，就会不断提高科学立法的水平，确保制定出来的每一部法律都能达到科学立法的目标。下面，笔者以我国法律的制定为例，从应然的角度对在现行立法体制和立法程序下如何实现科学立法进行初步探讨。

（一）立项环节

立项环节是立法全过程的开始，主要解决立什么法、什么时候立的问题。通常，立项环节包括立法项目征集、立法项目论证、拟订立法规划和立法计划等步骤。如果每个步骤能围绕着立项环节的四个主要技术性指标，形成一系列制度机制，通过这些制度机制的贯彻实施，保证技术性指标的实现，就会实现立项环节科学性的量化管理。

1.健全征集立法项目建议制度。每届全国人大及其常委会成立后，要向具有提案权的中央国家机构征集未来五年的立法项目建议。全国人大代表也可以依法向全国人民代表大会提出立法方面的议案和建议。在具体工作层面，是由常委会工作机构向全国人大各专门委员会、国务院法制办和各部门、中央军委法制局、“两高”征集立法项目建议。这已经形成制度。在此基础上，可以进一步健全已有的制度，如要求各单位提出立法项目建议时应符合中国的国情和实际、符合中央精神、符合社会需求、符合立法体制等四项指标。这些单位根据这些要求和工作需要，再分别提出自己的立法项目建议。这样，就可以从源头上保障立项的科学性。

2.健全立法项目论证制度。根据现在的立法项目论证制度，常委会工作机构收到立法项目建议后，要对所有立法项目的可行性进行研究。然后，召开由上述各单位参加的立法座谈会，就立法项目的可行性进行研究。遇到重大疑难的立法项目，还要召开立法论证会，对立法项目的可行性进行论证。根据座谈会和论证会的情况，初步确定具有可行性的立法项目范围。为了提高立项的科学性，建议完善立法项目论证制度，将四个技术性指标作为可行性的参考标准，对立法项目的可行性进行审核。判断这些立法项目是否符合中国的国情和实际、是否符合中央精神、是否符合社会需求、是否符合立法体制。经过了可行性审核和论证，可以进一步保障立项的科学性。

3.健全立法规划或者立法计划征求意见制度。立法项目经过论证后，由常委会工作机构结合全国人大代表提出的立法方面的议案、建议和常委会工作实际，进行通盘考虑，拟订出立法规划或者立法计划初稿。接下来是多层次征求意见。首先，召开由地方人大法制工作机构和部分全国人大代表参加的座谈会，听取意见。充分吸收这些意见，修改形成征求意见稿。其次，再次征求上述各单位的意见，有时也可以征求地方人大的意见。根据各方面意见作进一步修改后，形成送审稿，报常委会领导。再次，根据常委会领导的意见再次进行修改完善，最后报中央审批。这中间经过了多次的征求意见，已经比较完善。建议进一步健全征求意见制度，希望各方能够根据上述四项标准和本单位的工作实际，提出修改意见，立项的科学性会得到更加充分地保障。

（二）起草环节

起草环节是立法工作的重要阶段，主要解决对立法进度、指导思想、主要内容的总体把握问题。立法科学不科学，起草环节起着关键作用。为了实现起草环节的科学性，需要建立健全各项制度机制，用这些制度机制来保障立法内容科学、立法技术科学的各个标准的实现，实现起草过程的质量控制。同时，需要注意的是，立项环节的四项标准仍然可以适用于起草环节。

1.建立起草人员遴选制度。起草小组成员的选择应当围绕科学立法的各项技术性指标进行，从而为科学立法的实现提供组织保障。具体而言，应当选择法律基础扎实，政治立场坚定，有较好文字功底的人员组成起草小组。

2.健全立法调研制度。当前，法律草案起草单位普遍建立了立法调研制度。法律草案起草前，起草小组成员都要进行充分地调查研究。建议进一步完善立法调研制度，将调研范围、层次、内容等围绕着立项科学、立法内容科学、立法技术科学等标准展开，既要熟悉相关领域的中央文件、领导讲话，注意研究国际经验，又要了解社会各方面的需求，全面掌握各项理论研究成果。

3.建立起草法律草案实时审核制度。起草小组如何起草法律草案，我们不作具体研究。但是，为了保证法律草案的科学性，建议建立实时审核制度。即起草时要遵循科学立法的各项标准，边起草，边审核，出来一条，审核一条。具体来讲，就是审核草案的整体结构和具体条款是否符合下列要求：一是要符合中国的国情和实际、符合中央精神、符合社会需求、符合立法体制；二是草案的内容要合理，即要符合社会普遍的价值追求、社会普遍认可的客观规律，权利义务、权力责任的设置要适当；三是草案的内容要合法，即草案内容要符合宪法、立法法、上位法的规定；四是草案的立法技术要科学，即制定出的法律结构要完整，内容要明确，并符合逻辑。法律语言要准确，表述要规范，并符合修辞要求。这样一来，可以从起草者的角度，对法律草案的科学性把一道关。

4.健全法律草案征求意见制度。法律草案起草完成后，要在内部征求相关部门的意见。目前，各部门各单位都已普遍建立了法律草案征求意见制度。建议在现有制度基础上，增加有关部门根据上条所述标准对法律草案提出修改意见的内容。这样做，可以从相关部门的角度，对法律草案的科学性再把一道关。

（三）审议环节

审议环节是立法过程的关键阶段，主要解决法律草案规定什么内容、规定到什么程度的问题。法律草案提请审议后，立法程序就正式启动了。法律草案就由起草者手中，交到立法机关手中。法律草案的科学性，主要通过这一阶段进行保障。为此，也需要健全和完善各项制度机制，用比较成熟的制度机制进一步提高立法的科学性。

1.健全审议意见采纳标准机制。法律草案提请审议后，常委会组成人员按照议事规则等法律的规定，对法律草案进行审议，提出修改意见。由于常委会组成人员来自各个方面，提出的意见也各种各样，其中包括立法是否科学的意见。按照法律规定，常委会听取说明并初步审议后，交有关专门委员会和法律委员会统一审议。哪些意见采纳，哪些意见不采纳，由法律委员会在修改情况汇报和审议结果报告中进行反馈。建议相关部门完善意见采纳标准机制，在采纳标准上增加前文提出的立法内容科学、立法程序科学、立法技术科学等标准。对于常委会组成人员提出的立法存在哪些不科学问题的意见，应当予以关注，如果确实有道理，建议采纳，提高立法的科学性；同时，也要对常委会组成人员的其他意见进行分析，如果意见违反立法科学性标准，建议不予采纳。

2.健全法律草案公开征求意见制度。为提高立法质量，深入推进科学立法、民主立法，立法机关根据新修改的立法法第三十七条的规定，完善了法律草案公开征求意见制度。对于社会各界提出的意见，一方面要尽可能吸收，以提高立法的科学性，另一方面也要对这些意见进行把关，审核这些意见是否合适。这里就出现了审核标准的问题。如果审核没有客观标准，主观随意性太强，许多有价值的意见不采纳，会挫伤社会公众的积极性。建议进一步健全法律草案公开征求意见制度，将前文提出的立项科学、立法内容科学、立法程序科学、立法技术科学等标准作为审核的标准。对于符合这些标准的意见，加以研究吸收。对于不符合这些标准的意见，不予采纳，并作出说明。当然，采纳不采纳，还有其他的考虑，科学性标准只是应当考虑的主要因素之一。

3.健全法律草案内部征求意见制度。法律草案提请审议后，立法机关将按照内部征求意见制度的规定，以自己的名义征求各地方立法机关、中央有关部门、全国人大有关专门委员会等单位和全国人大代表的意见。意见征求上来了，采纳哪些，不采纳哪些，同样存在一个审核的问题。所以，与公开征求意见一样，也需要健全内部征求意见制度，完善审核标准，把立项科学、立法内容科学、立法程序科学、立法技术科学等标准增加为审核的标准。对于违背科学性标准的意见，不应采纳。对于符合科学性标准的意见，可以予以考虑。

4.健全法律出台前评估制度。十二届全国人大常委会成立以来，为加强立法工作、提高立法质量，建立了法律出台前评估制度。立法机关在法律出台前，要召开评估会议，邀请没有参加过法律起草、审议等工作的人员，对该法律主要制度规范的可行性、出台时机、立法可能产生的社会影响、实施中可能出现的问题等进行评估，以提高立法的科学性。对于评估会议提出的意见，也有一个采纳不采纳的问题。建议在法律出台前评估制度中增加采纳标准的内容，将立法科学性的各项标准纳入其中。通过这一设置，为立法的科学性再把一道关。

（四）表决环节

表决环节是立法过程的最后一个环节。一般而言，法律草案到了提请表决前，大部分内容都已确定。经过了多次征求意见，三次左右审议，草案的科学性应该不会存在什么问题。如果有的常委会组成人员认为法律草案仍然存在不科学的问题，可以在表决时投反对票或弃权票。当反对票或弃权票足够多时，法律草案就会通不过。因此，表决环节是立法科学性的最后一道“闸门”。投什么票是常委会组成人员的权力，前文提出的立法科学性的标准，可以作为考虑因素之一。

四、结语

本文提出了科学立法的一系列标准，从应然的角度探讨了如何达到这一系列标准，从而实现科学立法。我们不能说，符合这些标准，就是科学立法，就是实现了立法的科学化，但我们可以说，如果不符合这些标准，就不是科学立法，就没有实现立法的科学化。当然，这并不意味着科学立法的标准是完美的，是一成不变的。科学立法没有最好，只有更好。科学立法的标准没有最高，只有更高。随着社会的发展、科学的进步，人们对科学立法的要求会越来越高，科学立法的标准也会越来越高。如何达到这些标准，不断提高立法的科学化水平，是理论界与实务界需要共同思考的问题。让我们共同关注科学立法的理论与实践，跟踪科学立法的发展进步，为提高立法质量而努力。

注释：

[1]康德著：《自然科学的形而上学起源》，邓晓芒译，上海出版社2003年2月版。

[2]梦海著：《科学的概念、范围和界限》，载《自然辩证法通讯》2007年第3期，第4页。

[3]付敏著：《逻辑与科学方法论基础》，[DB/OL]（2010-12-09）http：//www.doc88.com/p-18360141979.html.

[4]辞海：第六版缩印本，上海辞书出版社2010年版，第1026页。

[5][12]冯玉军、王柏荣著：《科学立法的科学性标准探析》，载《中国人民大学学报》2014年第1期，第93、95页。

[6][7]关月英著：《科学立法科学性之解读》，载《社会科学》2007年第3期，第76、76～78页。

[8]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年版，第347页。

[9]《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第291、292页。

[10]周旺生著：《立法学》，法律出版社2009年第2版，第149页。

[11]【德】黑格尔著：《法哲学原理》，商务印书馆1979年版，第254页。

[13]【英】Enn is L loyd：《法律的理念》，张茂林译，台湾联经出版事业公司1984年版。