关于湖南省浏阳市专项工作评议的探索经验

郑文阳

2014年夏6月26日至冬11月23日，中国人民代表大会制度理论研究会有关同志，在副理事长兼秘书长张春生同志的带领下，三赴潇湘，学习湖南省浏阳市人大专项工作评议的探索经验。现将有关情况整理如下。

一、早期的评议探索

早在20世纪80年代初，工作评议和述职评议在个别地方便已出现。1982年，黑龙江省哈尔滨市南岗区人大常委会，探索性的组织委员和代表对“一府两院”及街道办事处、派出所的工作进行评议。1984年，重庆市南岸区人大常委会，以述职的形式对任命的干部进行政绩考核，此后，述职评议逐渐被效仿和传播。

进入90年代初期，全国各地乡镇人大如获至宝纷纷对“七所八站”开展评议活动。这一时期，乡镇人大工作开展得如火如荼，评议的外延逐步延伸至县级，而后进一步扩展到市、省。随着层级的提升，评议工作也逐步广泛化和规范化，相关的工作办法也不断出台。

监督法出台后，评议工作被纳入听取和审议专项工作报告。但由于监督法仅是程序法，规定较为笼统和原则，没有具体的法律责任及后果，在一定程度上满足不了人大尤其是基层人大的现实监督需要。因此，作为专项工作报告的延伸和探索形式的专项工作评议，依然在全国各地广泛存在，如湖南省浏阳市。

二、有关浏阳市专项工作评议测评阶段的内容及流程

（一）专项工作评议前的探索

1.述职评议与全面工作评议

20世纪90年代中期，浏阳市开始对政府及其职能部门进行评议，先后经历了个人述职评议和全面工作评议两个阶段。个人述职评议时，因直指领导业务，正反意见冲突很激烈，会上唇枪舌剑，评议夹带个人情感，有时还会产生个人恩怨。同时，在评议人与评议事之间、党管干部与人大监督之间、整改承诺和整改落实之间，都难以拿捏和把握。后转向全面工作评议，但亦存在不足，评议面面俱到却又难以兼顾重点，泛泛而评以致效果微弱，以偏概全以致有失客观。监督法出台后，述职评议停止，又转向见效较为直接而又“接地气”的专项工作评议活动，在党委、人大与政府间找到了一个良好的平衡点和契合点。

2.《工作评议试行办法》出台

评议到底评谁？评什么？如何议？围绕什么标准？为解决这个问题，浏阳市人大常委会于2010年12月7日通过《工作评议试行办法》，从评议对象、内容、流程、规则等方面作了相应的规定和解释。例如办法中第七条规定：“工作评议对象由市人大常委会主任会议提请市人大常委会确定，属于工作评议的对象原则上在一个届期内应当接受一次工作评议。”办法的出台，让专项工作评议有了法律上的依据。

（二）专项工作评议内容及流程

2014年，浏阳市人大常委会讨论决定，将市工商局、城乡规划局、人口和计生局、烟草局、司法局和水务局等六个单位列为被评部门，并设立了六个评议小组。评议活动以聚焦民生、涵盖全市代表及整改跟踪为特征，过程分评议动员、征求意见、集中评议、落实整改、视察测评五阶段，历时一年。

1.评议内容的确定

评议的内容由市人大常委会组成人员投票决定。《工作评议试行办法》第八条规定：“工作评议内容主要是被评议单位近三年来履行工作职责、依法行政、接受市人大及其常委会监督和办理市人大代表提出的议案和建议、服务基层、廉洁自律等方面的情况。”

在评议内容的确定上，选取群众反映强烈的社会热点问题。如，群众对城乡社会救助工作尤其是“低保”存在“关系保”“人情保”等问题不满，2013年，市民政局的“全市城乡社会救助工作”便被纳入专项工作评议对象。

或是影响全市大局的问题。如，2013年，市人大常委会将市国土局的“全市土地征收、出让、划拨和收购储备工作”纳入评议内容。

或是代表集中建议的问题。如，浏阳市有146万人口，计划生育历年积累了不少问题，特别是计划生育并发症的问题比较集中，每年在人代会期间都有不少代表提出这方面的建议。2014年专项工作评议，就将市人口和计划生育局的“依法管理全市计划生育优质服务工作”列入专项工作评议内容。

2.评议动员和征求意见

评议动员和征求意见从年初就开始了。除发放书面问卷、设立电子信箱和征求意见箱、开通举报电话外，浏阳市人大常委会还组织了专门座谈会。如针对市工商局“全市商标监督管理工作”专项工作评议，邀请了30多位企业家座谈。

浏阳市人大常委会规定每个市人大代表必须走访5～10名乡镇人大代表和所在选区的20～30个选民。2013年，浏阳市在对五个单位（市民政局、人社局、国土局、农业局、招商局）的专项工作评议中共收集了1000多条意见、批评和建议。2014年共收集到了1200多条。

这些内容具体琐碎，像一条绳子将百姓的批评和埋怨一个个串了起来，每条绳子又贴着标签，如工商局办事效率低，态度差，衙门作风严重。百姓埋怨道：

太平桥镇张瑞庭想办理合作社营业执照，从2014年3月开始办起，来回折腾办了四个多月，仍没结果；杨花乡一企业老板办军工硝厂的营业执照，反复问材料齐了没有，工作人员答复讲都齐了，下次一来又讲还少了什么资料，前后跑了五次，每每如此；城区一位老板办理商标申请，第一天想了10多个名字，工作人员讲都有人在使用，第二天换了一个人办理，同样的名字3个就有2个可用。

又如城乡规划局规划不合理，村民建房手续过于繁杂、费用高，村民意见强烈：

农村建房规划需两次到现场，一次放线，一次测量，建房户常常约不到规划工作人员，导致手续办理时间长；村民办理建房手续费用多，其中测图放线费620元、房屋竣工测绘费400元。因办证需要，还要请有资质的收费中介制作施工图，过去建房时没有这些要求，现在要求补齐，增加了农民负担。

3.被评部门汇报近三年工作情况

评议之初，被评议单位和评议内容在报纸、电视和人大网站上都予以了公布，对集中评议大会上提出的主要问题也在媒体上进行刊登。

集中评议前，被评单位要将近三年来专项工作情况，内容包括近三年来的主要工作、存在的主要问题及原因、今后的打算及措施三个部分，向参评代表进行书面汇报或口头汇报。

4.集中评议大会现场

2014年7月15日，集中评议大会在浏阳市国土局会议室召开。

与其他会议会前吵吵嚷嚷的现场不同的是，集中评议的会场坐满了256位参会者，包括市人大代表140多人，被评议的六部门领导班子50多人，市委副书记、市长、副市长6人及市人大常委会领导班子，会场气氛紧张而又庄严，代表们低声谈论，而被评议单位的六个领导班子则忐忑不安。

（1）评议小组代表宣读报告

集中评议会分三个阶段，第一阶段是各评议工作组推荐一名代表作评议发言，宣读评议报告，内容包括主要问题（4～5个）、原因分析、对策建议三部分。各评议工作组组长、人大分管副主任对材料分级把关，人大主要领导对材料最后把关。评议会前，市司法局和市水务局的评议材料先后退回修改了5次。调查小组在三千字的报告中，毫不客气地道出了被评单位存在的、百姓内心一直在呼喊的需要解决的问题。

如烟草局收购政策变数大，限制条款多：2014年收购烟叶实行产量限制，每亩烟叶产量不能超过250斤，超过部分不予收购，达浒镇2013年种植烤烟2000亩，平均亩产270斤以上，根据目前烟叶长势，2014年的生态烟产量估计每亩将达到300斤以上。大围山镇中岳村几个烟农种植大户说，我们是完全按照烟草部门的肥料配方和数量进行追肥的，超产部分烟叶怎么办，我们的损失谁来承担？

调查显示，计生局计生服务质量瑕疵问题导致计划生育手术后出现并发症的不在少数，绝大多数乡镇都存在结扎后出现并发症的情况，少的几例，多的20余例。有术后长期发炎流脓的，有经常腹痛难忍的，有因结扎引发精神病的，有身体严重受损常年要穿棉衣的，甚至还有的因此丧失劳动能力和生理能力而成了“废人”。蕉溪乡水源村吴光发落实男性结扎术后近20年来，丧失了劳动能力和生理能力，身心均受重创，靠每年的一点补贴，生活难以保障。淳口镇鹤源设区李正连术后出现并发症，原来每年都领几百元补助，2010年计生局要求其重新鉴定，但因病历丢失无法进行鉴定，期间计生部门未从实际出发，主动帮其排忧解难，却以没有鉴定为由，不予补助。从2010年至今，李正连再没有享受任何政策补助。

批评的力量源自于客观事实，既不遮丑护短，又不抓辫子、戴帽子、打棍子。调查小组代表的报告，严肃而又客观，掷地有声，会场庄严肃穆。

（2）被评部门表态

第二阶段是表态环节，六部门负责人面部凝重，都郑重承诺对报告所反映的问题照单全收，相应提出了整改思路，下来前向全体代表深深鞠了个躬。

（3）市委领导表态

最后，市委和市政府的领导表态道：市委高度支持人大的专项评议工作，但要防止评议逐渐演变成程序化，丧失生命力。各部门要从代表关注重点出发，研究本部门工作重点，举一反三，系统梳理，解决老百姓最为关心的问题。被评部门要有海纳百川的胸怀，要有有过就改的态度，要虚心接受整改意见，方案措施要得力，整改需标本兼治，要从整改中反思制度建设。

三、有关浏阳市专项工作评议整改阶段的内容及流程

（一）代表现场视察

整改阶段历时四个月。

2014年11月21日，整改视察活动开始了。浏阳市人大常委会组织全体组成人员和部分人大代表共80人，薄烟细雨中对关口街道升坪村社区矫正工作、甘棠水库除险加固工程、市计生服务站、永新村规划情况、生物企业商标品牌培育、烟叶收购视频监控等被评部门进行了集中现场视察。

（二）整改大会现场及整改成效

1.整改大会

视察结束后召开了整改测评大会。此次会议的会场设在市人大机关食堂二楼会议厅，共有129人出席，包括市委市政府领导班子、市人大常委会领导班子、市人大代表、六部门领导班子，此外，被评部门外的政府其他行政班子的负责同志也参加了会议。

2.整改成效

对于六个评议小组、人大代表及民众此前反映的问题，市人大常委会专门制作了《专项工作评议意见整改情况一览表》，对意见内容及整改情况一一进行解答。7月份评议会上代表小组所反映的工商局办证难、故意刁难等问题，在此次大会上也得到了详细回答。

评议大会后，工商局启动了大走访活动。11月上旬前对各乡镇、行业具有代表性的1320家企业和个体户逐一走访，上门提供工商服务，零距离沟通。优化登记注册服务，减少登记材料34个、文书材料29个，全面实行发号管理，杜绝插队现象，企业申领营业执照时间缩短至5个工作日内。整顿中介机构，召开中介机构负责人会议，严禁泄露企业登记信息，严禁中介人员在窗口拉业务。

至于个案问题，工商局讲述了事情的原委：

经查，张瑞庭于2014年4月17日在我局办理了浏阳市瑞庭种养专业合作社名称预先核准，并交由浏阳市助民代办服务部代办。在等级材料做好后，张瑞庭因事情忙，直到5月初才从代办机构拿回资料要社员签字，5月底将材料交我局注册窗口审核，窗口工作人员审查时发现提交的资料上社员签字不规范，该合作社共有20名社员，有的资料上只签了18个社员的名字，有的虽签了20个社员名字，但同一个社员重复签了两个同样的名字，为此，窗口工作人员将材料退回要求补正。补正的资料直到7月21日才送到我局注册登记窗口，7月23日经过审核已经办好了营业执照，并于14日上门交其本人手中。

7月份被评议的城乡规划局，同另外几个被评部门在提交的整改报告材料中都谈及一个问题，那就是评议大会之后，各部门都汇总梳理了代表们的批评和意见，制订了相应的整改方案、任务、时限和要求。城乡规划局提交的材料中显示：

截至10月底，城区审批村民建房113户，同比增长29%。制订《乡镇规划区个人已建房屋规划手续遗留问题处理办法》，对符合相关法律法规和条件的，一律作为遗留问题按现状免费补办规划手续，并组织专人在达浒镇等地现场办理。截至11月20日，已为327户补办相关手续。民生公益性项目规划设计、地形图测绘按核定标准的60%取费，测量进场时间提速30%，由15个工作日提速为10个工作日，测量后3天内提交成果资料。

烟农的担忧及节育并发症患者存在的生活困难等呼声，亦得到了烟草局和计生服务局的回应：

实际种植面积大于合同面积的问题，采取了丰产调节的办法，使烟农多出面积的烟叶能全部收购。对超出亩产限制量的烟叶，以丰产烟的形式进行收购。对于当年收购等级调整大，原有的十二个等级以下低等烟不予收购的问题，采取每亩补贴170元的办法，弥补烟农的损失。为烟农购买了每亩40元的种植补贴，投资对60多座烤房的设备进行更换维修。

筹措30万元资金购买质量优良的节育环免费发放给育龄妇女。提请市政府提高对计划生育手术后并发症患者的补偿标准，从2400元/年提高到4800元/年。8月下旬筹集12.8万元资金走访慰问了全市128位并发症患者。

3.投票颁牌

与评议大会不同的是，整改大会设置了投票测评环节。与会人员按照满意、基本满意、不满意进行无记名投票。评议结果由市人大常委会及时报告市委并通报有关部门和单位，并作为市委、市政府年度目标管理考核、评先评优等的参考依据。

无记名投票时，市人大常委会一位五十来岁的女同志说道：要不要放点音乐，调节下紧张气氛。

在统计票数的间隙，市委副书记吴震说道：人大对政府部门的专项工作评议是一种有益的创新和探索，是领导智慧的体现，评议惠及百姓，应不断反思不足，总结扩大评议成果。

“所有那些把评议初衷歪曲成借机给某个单位穿小鞋的言论和念想，都是狭隘和应被谴责的”，市人大常委会主任鲁建文说道。“既然整改，就不能隔靴搔痒，火药味要足够浓，攻击力要足够强，绝不允许轻描淡写、蒙混过关的现象存在。”张友根副主任补充道。

投票结果出来了。

票数最高的是市人口和计划生育局，满意率为95.35%，基本满意6票，不满意0票。票数最低的是市城乡规划局，满意率为82.17%，基本满意21票，不满意2票。其余四个部门的满意情况分别是：司法局，满意率93.80%，满意121票，基本满意8票；水务局，满意率92.24%，满意119票，基本满意8票，不满意2票；烟草局，满意率91.47%，满意118票，基本满意8票，不满意3票；工商局，满意率84.0%，满意109票，基本满意19票，不满意1票。

宣布结果后，大会对满意单位进行了现场表彰授牌。

四、经验总结

浏阳市人大的专项工作评议，前后历时一年，效果有目共睹，可圈可点。群众呼声得到了表达，人大在调节社会关系、规范行为、消除矛盾、弥合分歧、维护秩序、实现和谐等方面发挥了积极的作用。总结浏阳经验，有几个环节缺一不可。

（一）党委重视

评议犹如射弩。党是箭，政府是弓，人大是弩手。弓弱则箭射不远，弩手强威力方大，但若无箭，弓弩只是唬人的摆设。党委重视是专项工作评议顺利开展的必要前提，否则，评议只会是一幕走过场的戏。在专项工作评议大会及整改测评大会上，市委都作出了高度重视的表态。

（二）走进乡户

细节决定成效。评议活动在多大程度上征得老百姓的想法和意见，就能在某种程度上直接决定专项工作评议的整改广度和深度。坐办公室想当然的设计出几个老百姓可能碰到的难题，并非真正为民办实事。只有走入百姓家的家门，与百姓促膝交谈，将百姓的困难和大量的意见汇集、分类、编册，整改工作才有的放矢，测评也才可量化和有据可依。

（三）奖惩制度

客观公正有效的测评，有赖于一套完整严格的制度。浏阳市《工作评议试行办法》第十九条规定：市人大常委会向市委报告评议结果并通报被评议单位的上级主管部门。对评为满意单位的，建议市委、市人民政府和上级主管部门给予表彰奖励；对被评为基本满意的，建议市委、市人民政府对该单位及其有关负责人本年度考核不得评先评优；对被评为不满意的，建议市委、市人民政府对该单位主要负责人进行诫勉谈话或采取相关组织措施。正是这种严厉的惩罚机制，确保了专项工作评议的严肃性和成效。

宇宙浩瀚，历史泱泱，浏阳二十年来的探索步伐不大，但浏阳市人大监督“一府两院”、解决地区民生问题的做法，已足够值得学习和效仿。

（作者单位：全国人大常委会中国人大制度理论研究会）