中国城市新型智库建设的问题及对策

文/周璐瑶



中国城市新型智库建设的问题及对策

文/周璐瑶

自2015年1月20日《关于加强中国特色新型智库建设的意见》印发以来，我国新型智库建设与发展受到来自政府、高校、研究院等机构越来越广泛的关注。2016年5月17日，习近平主席在哲学社会科学工作座谈会上，进一步强调了加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度对党领导社会科学工作的重要性。当前的研究主要集中于对国内外智库发展现状与趋势、教育智库建设、国外智库发展经验等方面的探讨，但着眼于中国城市新型智库建设的相关研究并不多，而新型智库建设为城市治理现代化提供了坚实的理论基础和智力支持，在城市现代化过程中有着不可忽视的作用。因此，探讨新形势下中国城市新型智库建设的问题与对策具有非常深刻的理论意义和现实意义。

一、城市智库概念与现状

（一）概念

智库，也称思想库或智囊团，最早起源于二战，指作战时期美国军队和文职专家制定作战计划和其他军事战略部署的保密空间。二战后，由军工企业的研究发展部发展而来的兰德公司被认为是真正现代意义上的智库。到二十世纪七十年代，智库范围由军事、外交扩大到政治、经济、社会等各方面，从专业的政治领域扩大到社会生活的各方面，逐步受到社会各界的广泛关注。现代意义上的智库，指的是以决策咨询研究为核心，影响政府公共和私人部门决策的专业性机构。

关于城市智库的概念，可以认为，凡是服务于城市治理现代化，为城市发展提供决策咨询服务的专业性研究机构都可以视为城市智库。城市智库建设应着眼于其系统功能在城市治理现代化过程中的更好发挥，它是城市建设的重要组成部分，能够为城市治理现代化提供智力支持和辅助决策。此外，现代化城市又能够为城市新型智库建设提供良好环境和养分，两者互相促进、互相融合。城市智库要以城市治理现代化在国家发展中的定位为基点，以城市的繁荣发展和现代化治理为目标，为城市的公共政策建言献策，为城市的公共舆情提供正确合理的思想导向，为城市治理现代化过程中可能出现的各种隐患提供前瞻性咨询和建议。

（二）现状

国内外关于智库建设和城市治理现代化的研究寥寥无几，但城市治理的现代化程度与高水平的智库建设密切相关。在国内，中共青岛市委党校的李光全和浙江行政学院的汪玮在《新型特色城市法治人才智库建设方向与重点研究》一文中提到“城市法治人才智库建设的方向在于满足城市治理能力与治理体系现代化对高水平智库的需要，契合城市改革法治决策对法治智库的更加需要和更加依赖”。从理论上阐明了智库建设与城市治理现代化之间的密切关系，但只是对两者关系、发展方向和重点进行了初步论述，对我国城市新型智库建设的问题及解决对策没有深入分析与研究。

从城市新型智库的现状看，我国城市建设通常是以政府为主导，走的是自上而下的精英决策路线和管理模式，市场的资源配置作用有限，然而城市建设和现代化治理的主体多元化是必然发展趋势，对新型智库的需求也必然是多元化的。2016年我国常住人口城镇化率达到56.1％，大规模、增量式的城镇建设阶段已经过去，今后城市建设重点主要是存量化建设和城市管理，因此，这就需要新型智库提供更多的智力支持和辅助保证，同时政府需要保证决策的科学化和民主化，更好地为城市治理现代化发展服务。

二、我国城市新型智库建设存在的问题

（一）缺乏相对独立性

在城市治理现代化过程中，政府有不可替代的指导性作用，然而市场的资源配置作用也不可忽视。由于我国城市新型智库与政府部门之间存在着千丝万缕的复杂关系，城市治理过程的人、财、物对政府部门的依赖性非常高，导致公共决策的独立性不够，智库的决策咨询作用也未能得到有效发挥，因此，我国城市新型智库虽然正在经历着发展完善，但其目前形态主要是依附性，缺乏相对独立自主性。此外，我国综合型决策咨询机构大多设置在党政机关内部，采用行政管理方法，这必然导致行政干预严重，体制内的生存模式严重阻碍了城市公共决策的科学民主进程。然而，纵观全球智库，独立性是新型智库必须的恪守准则，其中享誉盛名的布鲁金斯学会就将独立性作为其决策咨询的三大准则之一。严格来说，城市新型智库应该是相对独立于政府决策机制的专业性决策咨询机构，其所提供的决策研究报告必须是真实无误的，西方发达国家已日趋成熟的智库大都属于独立核算的非营利机构。而我国城市新型智库与政府部门或决策中枢有着或多或少的联系，在资金来源、人员构成和行政体制上有着直接或间接的隶属关系。在这种情况下，城市新型智库必然会缺乏相对独立性并阻碍今后的自主发展。

（二）缺乏广泛影响力

目前，我国智库普遍面临着官方智库“大而不强”、高校智库“曲高和寡”、民间智库“弱而无力”的问题。宏观上看来，我国缺乏具有广泛影响力的高质量智库，与全球智库第一强国的美国相比还有很大差距。根据宾夕法尼亚大学发布的《2012全球智库年度报告》可知，我国仅有六家智库入榜世界前五十，智库数量和质量都亟待提高。西方发达国家智库通常将“影响力”纳入智库评价标准，并通过各种渠道如出版文章、著作等发布宣传其政策建议，旨在扩大自身影响力，将知识产品转化为公共政策决议。

智库影响力大小的评价标准主要是政策决策者是否考虑或采纳其政策建议，而我国城市新型智库的成果并不多，且没有真正成为城市治理现代化过程的决策来源。此外，城市新型智库对于城市化进程和社会大众的舆论影响力有限，智库成员缺乏适时地推销宣传自己，同时无法及时可靠地满足社会民众的咨询服务需求。除了官方智库这类体制内智库，高校智库、民间智库等对政府公共决策的影响力远远不够。其中，高校智库往往局限于学术圈的交流，没有做到积极主动地向社会公众宣传介绍自己的理念；民间智库的话语权就更弱了，无法通过一条规范合理的渠道引导公众思想，很难实现智库的舆论导向作用和社会服务功能。值得注意的是，智库成员在公众场合需要谨言慎行，否则会损害智库在社会民众中的公信力。长期以来，我国智库主要关注国内政治、经济、军事等社会问题，对国际问题关注不够，导致了我国智库在国际上的影响力和话语权很弱。随着“和谐世界”、“一带一路”等理念的提出，我国智库对具有国际影响力的问题关注不够这一状况有所改善，但总体而言，城市新型智库的国际化水平还有待提高。

（三）缺乏明确的发展定位

就目前城市新型智库的发展定位看来，制约智库发展的重要原因之一就是党政决策部门或调研机构对新型智库的建设发展和有效利用不够；其二，当前的城市新型智库缺乏一定的制度约束和规范，没有充分发挥新型智库在城市治理现代化过程中的决策咨询作用；其三，对城市新型智库的资源缺乏一定的规划引导，智库与决策部门之间缺乏可靠稳定的交流渠道，导致新型智库在城市治理等方面的政策需求了解不全面。诸如官方智库一类的体制内智库与体制外智库的沟通不足，导致出现体制内调研单位闭门造车和体制外专家学者“报国无门”等现象。由于信息不对称、行政干预等因素，新型智库对城市治理现代化过程中的工作缺乏全面深入了解，同时，参与城市治理现代化的决策渠道不明确不固定，决策评价体系不成熟，这都直接或间接地导致了新型智库资源被排斥在决策程序之外，无法完全发挥体制内、外智库的合力。

由于智库分类标准的不统一，我国智库还存在分类不清、价值取向不明的问题。官方智库通常按照行政隶属关系来分类，而民间智库则没有明确的分类标准，这就导致智库之间竞争无序，造成依附权势的隐患。分类不清必然带来定位不明，智库发展方向不明，无法形成高质量高水平的智库体系。当前各类智库均以国内社会热点问题为研究对象，缺乏在某一领域具有较强专业性的智库，追求效率和成果的智库造成了目标趋同的结果，各类智库差异性不断缩小，不同程度地出现了独立性和客观性的丧失，这样导致智库的观点和建议逐渐偏离公众意愿，陷入公信力不断下降的危险境地。

（四）缺乏合理的人才构成

智库作为决策咨询活动的参与者，其内部人才构成对智库活动的效率和成果有着非常重要的作用，合理的人才构成能够充分发挥其社会功能。智库成员不仅需要某一领域的专业性人才，更需要具备综合知识的复合型人才，包括经济、社会、政治、法律、历史、外交、军事、科技等各方面的高素质人才。此外，设置灵活多样的访问研究员模式和专业化的辅助人员聘任模式也能优化配置智库人员构成。在人员构成上，我国城市新型智库的主体主要是高校学者、专家教授，而这类人主要从事高校教学工作，难以担当政策研究和政策咨询工作。

目前我国城市新型智库的人员结构还存在不合理的现象，包括人才构成、内部分工。从城市治理现代化这一战略目标看来，人才组织的知识结构与研究方式仍不尽合理。在专业研究人员中，应用型决策研究科研人员较欠缺，大多数科研人员都是由学术研究型转到决策研究，而智库成员的专业大多是思想政治类、法律类等，经济类、社会类、科技类等应用决策型科研人员明显不足。城市智库人才资源有限，流动渠道不畅等问题使得智库参与决策的功能明显削弱。西方发达国家高质量智库的科研人员构成都十分看重跨界、跨学科和多方协同的综合研究，要求智库科研人员具备扎实的专业基础、跨学科的科研能力、较强的科研水平以及前瞻性和时效性的科研成果，对人才的专业素养和综合素养要求非常高，而且支持协同创新研究。除了各个领域专业性的智库外，综合性智库的人才构成也非常合理，自然科学人才和社会科学人才比例合理。美国高端智库兰德公司指出，一个专业性的团队建立主要是基于团队成员的合作精神以及其技术能力。同时，这些高端智库也非常重视科研人员和行政人员的比例，充分发挥各类人员在智库发展中的作用。然而，目前我国城市新型智库存在的问题是一味追求科研人员的数量和质量，忽视了辅助工作人员的作用，这样的人员结构必然使得智库科研人员花费过多的时间精力在日常行政事务、联络等辅助工作上，无法专心从事科研项目和技术研究，如此低效率的人员组织结构必定带来低效率的科研组织。

（五）缺乏高质量的智库成果

随着智库逐渐成为当今社会研究热点，城市智库的研究成果也越来越多，但仅仅只是数量的增加，质量并未提升，同时也存在着智库研究成果参差不齐的现象。这主要体现在智库决策应用研究创新不足，决策研究的主题有待创新，研究方向有待深化。很多研究问题重复单调、内容空洞、方法单一，从形式到内容再到结论都缺乏明显的创新。显然，这样的组织形式和研究方法必然导致研究结论的雷同和重复，无法为政府提供具有价值的政策建议。

我国大部分智库都呈现出政府全额拨款的“体制内”特点，这会导致智库活动偏向政府政策。虽然这类智库已经在积极转型，但是“经院式”科研模式仍然没有彻底改变，尤其是在既往的科研评价体系下，大部分智库科研人员的创新意识和创新能力都有所欠缺，焦点集中在学术论文和著作上，并没有结合基础理论深入调研实际情况，因此无法产出高质量的研究成果和报告建议，缺乏将智库成果转化为政策建议的能力。因此，导致了我国智库无法适时准确地提供决策者所需的具有前瞻性的政策建议。

三、推动我国城市新型智库建设的对策和建议

我国城市新型智库建设目前已经有了一定的发展，但要想取得长足的进步还需要更进一步的努力。我国的城市新型智库建设要以解决本国社会发展为主要目的，需要充分认识中国当前的国情，并且借鉴先进的国际经验，综合分析之下，我国城市新型智库建设可以在如下方面予以完善：

（一）科学公正、谋断分工保证智库建设的独立性

科学对待政策咨询价值，在确保正确政治方向的前提下，尽量提升智库研究成果的独立性。智库在承接项目以及建言献策中，秉持中立和科学客观的原则开展独立研究，首先应当避免为了利益而变成某一集团的代言人，特别需要杜绝附庸政府和迎合民意这两种错误倾向，务必维护智库在决策者和公众心目中的公信力和独立性；另一方面，不能仅仅作为政府决策的解读者，而应建言论证于政府文件出台前。只有各级决策者们充分意识到智库所提供的系统、科学、严谨的政策建议，是高质量决策的必要组成部分，是现代决策科学发展过程中“谋”与“断”分工的必然结果，才能更为主动地产生咨询需要。这意味着，各级政府官员要意识到接受智库咨询并非可有可无，而是弥补自身知识缺陷，提升决策科学化水平的必要环节。这也意味着智库要明确自身使命是通过提供具有科学性、严谨性的专业建议，从而满足专门性决策需要。政府与智库双方对决策咨询价值认识的转变，有利于二者展开良性互动，从而进一步扩大咨询需求。“内定”和“任务式”的项目分配需要进行压缩，采取项目招标、项目申报等方式鼓励智库形成良性竞争环境。另外，在项目选题、立项、结项和评估环节不断优化评议机制、第三方评估机制等来保证政策咨询产品的质量。

智库学者在实际问题的研究中通常会基于理想的状态思考，提出一些超越政府能力范围的政策方案。作为地方政府，要具有良好的鉴别能力，避免好高骛远的思想而做出错误决策。同时，在保证官方智库等体制内智库的独立性的同时，还要大力发展民间智库，优化智库主体结构，实现各类智库之间的公平良性竞争。

（二）市场导向、多种渠道提升智库影响力

改进产品推广策略，提升智库影响力需要以企业家思维发展城市新型智库，在产品推广领域以“顾客”为导向，积极、主动、多样化地实施产品推介战略。首先，在智库内部要设立专项资金、确定专门机构与人员来负责研究和实施产品推广。将智库产品推广设定为智库运行的核心业务之一，变被动输送产品为主动向政府推销。这包括利用学术期刊以及专业培训等方式反复宣传政策建议，形成连续性、全方位的沟通网络，从而引导政府接受建议。这就意味着智库不仅能够主动地回应政府的咨询需要，而且能够通过专业性方式制造需要。其次，智库应该注重对社会各界精英和人民群众的渗透，通过扩大出版物赠送范围和参加公共活动以及参与大众传媒等方式积极将智库的观点进行传播。这就有可能形成舆论氛围。最后，在国际化的条件下，智库需要尽可能地参与国际交流，与国际智库机构建立合作，积极主动地展示中国智库的形象，提升国际影响力。互联网的出现极大地改变了信息传播方式，智库应该善于运用互联网方式，通过网站、电子期刊、微博、微信等方式降低受众阅读成本，拓展受众人群。总之，智库应当利用多个层面的各种手段主动出击，谋求知识产品向现实转化和影响力拓展。

（三）与时俱进、内外结合明确智库的发展方向

城市新型智库发展要坚持开放性和全球化的视野，着眼于我国发展现状的同时加强与国际智库的合作交流。国外著名智库的发展经验值得我们借鉴和学习。首先我们要建构一个国际合作的平台，培养一支具有国际对话能力的智库人才队伍，积极开展二轨外交和公共外交，在双边和多边外交事务中发挥重要作用，成为幕后推动中国外交的助推器。改革管理模式，提升智库研究能力。首先，由于智库生产、运作的独特性质，其领导者应该由具备研究能力与研究管理能力的“两栖型”人才充任，专业业务能力是衡量是否能够胜任智库领导者的重要指标。

为城市新型智库建设培育完善的发展环境，明确其发展方向。首先，探索建立公正开放的政策决策体系。随着城市治理现代化决策科学性、专业性、系统性的增强，建立公开、透明、开放的公共决策体系迫在眉睫。其次，建立公平合理的决策竞争机制。一方面，改变政府拨款的形式，转而以项目支持的形式取而代之；另一方面，规范课题研究项目的招投标流程，确保课题研究项目是通过公平竞争依靠竞争者的真正实力获得的。第三，建立明确的智库评价体系，对智库成果进行独立性、权威性、全面性的专业评估与审核，充分实施政府监督、社会监督。第四，建立城市新型智库的互动合作机制。努力实现智库参与主体多元化，研究方法多样化，实现专业领域内部和跨领域的互动、交流与合作。

（四）官助民办、完善资源优化智库人才结构

最大限度的发挥智库政策咨询功能和更大的提升智库存量，这不仅需要像各级政府的政策研究部门、各级社科院、党校行政学院和高等院校等这些官方智库的全力保障，还需要有同样能申报课题资质的民间智库全面优化。官方智库在城市新型智库发展中占有重要地位。官方智库仰仗其在资源和渠道等方面的天然优势应当积极推动智库之间的资源整合以及业务交流，发挥组织平台的能力。民间智库的发展能有效优化智库主体结构。民间智库发展能推动智库主体布局的多元化，推动智库之间的良性竞争。从现状出发，推动民间智库发展，可以考虑采取从准官方智库向民间智库过渡的策略。时机成熟的时候使其开始与体制脱钩，成为真正的民间智库；在法律制度上明确智库的非营利组织地位，降低注册限制和免税地位；建立专项扶持智库的基金，在起步阶段给予民间智库大力的扶持；获得必要的资质认可之后，保证民间智库有着同官方智库一样申报课题资格。

外部条件的支撑是保证中国城市新型智库长期发展的条件与动力。首先，扩展智库资金渠道的多元化。不能单靠政府增加投入，借鉴国际智库的发展经验，智库的资金来源不单单是政府拨款，其中企业和基金会的资助以及个人的捐赠等也占了一步部分份额。此外，可以通过政策宣传和税收减免等方式吸引企业、基金和私人对智库研究予以捐助。其次，完善差异化激励机制。适度提高智库研究人员薪资福利，吸引人才。采用多样化、差异化的激励方式。最后，实施以促进人才流动为核心的人事管理改革。通过外聘、合作、淘汰等多种方式全力激发智库的活力和动力。

（五）鼓励创新、激发活力提高智库产品质量

创新智库活动的研究方式，对城市治理的热点问题和关键问题及时探讨并立项，对社会热点问题具有高度敏感性，快速做出反应，集中政府、高校、社会的优秀科研团队进行研究探讨。在智库活动的过程中，要注意激发成员思考活力，提高科研效率和思想产品质量，通过多方渠道宣传智库理念和成果，提高将科研成果转化为公共政策建议的能力。对于意义重大的智库成果，要进行进一步的深入研究，充分发挥其价值导向作用。同时，强化课题项目的纵向跟踪研究和横向比较研究，争取实现智库产品的多而精。加大工作力度，提高工作效率，确保智库成果的高质量，尤其是要将智库活动与学术研究、基层调研、学科建设、科研考核等方面结合起来，创新科研思路，提高城市智库的质量和水平。

城市新型智库既要保持一定的相对独立性，又要建立与党政机关的沟通联络机制，两者之间把握好度，完善智库成果的反馈机制。通过多种渠道和不同的方式将最新研究成果和政策建议报送到决策组织，为公共决策提供及时准确的咨询服务。与此同时，政府决策部门要加大对具有重大社会影响的高质量智库成果予以奖励力度，对具有重大经济效益、进入公共决策程序的智库产品予以重大奖励。不断完善智库成果评价体系，形成强有力的引导机制，鼓励并支持科研人员的创新项目，真正发挥新型智库在城市发展过程中的决策咨询作用。

（作者系广东科学技术职业学院投资与理财专业教师）