关于提升财政补助资金使用效率的思考

2016-10-26纪志城

财会学习 2016年19期

文/纪志城

关于提升财政补助资金使用效率的思考

文/纪志城

财政补助资金属于财政对被补助对象所实施的一种专项补助，也是政府对国民经济进行宏观调控重要方式之一。本文首先对财政补助资金使用中存在的问题及其成因进行了分析，然后有针对性地提出了提升财政补助资金使用效率的具体措施建议，最后结合实际工作中的案例对本文进行了总结，以期希望提供一些有价值的建议与对策。

财政补助资金；使用效率；提升措施；对策与建议

财政补助支出属于财政专项资金的构成，能够积极推动社会事业的不断发展和经济建设相关工作顺利进行。在财政收入逐渐增加的影响下，财政补助支出也开始初具规模，但财政补助资金管理过程中存在较多的问题，尤其是财政资金使用效率相对较低、缺乏公共性、收益相对较差，这就诱发严重的资金浪费现象，损害公民和社会的利益［1］。这些问题背后直接反应资金在使用管理和监督上存在显著的缺陷，这种缺陷使得资金管理松散化，从根本上降低了其使用效率。为了最大程度发挥财政补助资金的使用效率，本文首先对影响财政补助资金使用效率的因素进行了分析，然后有针对性地提出了措施建议，最后结合实际工作中的案例对本文进行了总结。

一、财政补助资金使用中存在的问题及成因分析

（一）相关规定的贯彻和执行力度不够

政府需要结合改革和经济社会发展的需求在不同行业、不同时期、不同项目中安排财政补助资金，而且针对这些项目和资金核算的管理也要作出相应的要求和规定，包括中央预算内投资补助资金的实施需要和地方银行贷款、配套资金、其他资金同比例进行拨付，针对地方项目投资补助而言，可以通过中国财政补助安排地方财政部门将其拨付的具体的项目单位中，在实际拨付期间需要结合项目预算、项目建设进度、相关建设资金拨付进度等相关因素来对相应的补助政策制定管理方法［2］。但在实际工作过程中，受项目方案或计划制定及审批、财政补助资金使用人的核算管理水平及政策理解能力、政府部门利益与地方财政利益等各种因素的影响，导致政府所制定的财政补助资金相关规定往往无法得到贯彻和落实，进而严重影响了财政补助资金高效合理地运用。

（二）财政补助资金使用单位专项管理制度不健全

目前我国大多数财政补助资金的实际使用单位并没有对财政补助资金制定专项管理制度；有些相关部门只是做出了原则性要求和规定，并没有制定明确、具体、可操作的规定，也没有项目建设配套和补助资金相关的管理条例和方法。例如要求补助资单独建账核算，但是对怎样建账没有做出明确的规定；有些部门（单位）只是粗略地对补助资金用途进行说明，没有对具体的用途和范围进行明确，这就导致资金使用过程中存在较大的随意性［3］，这就造成个别的补助资金没有具体、明确的核算管理制度和操作规程办法。

（三）资金核算管理内容以及方法不够具体和明确

目前所实施的相关规定虽然对财政专项补助资金做出了一些规定，要求专户存储、单独建账核算、专款专用等等。但因财政专项资金来源具有多样化的特征，资金级次存在差异，资金使用人的性质也各不相同，目前的规定不够具体明确，特别是涉及到如何进行账户设置、核算、账户设置与核算如何进行匹配、衔接等问题还是不明确，导致补助资金使用的透明性和规范性受到影响。

（四）人民银行对财政补助资金的管理与监督功能弱化

财政补助资金大都是结合政府政策所拨付的资金，这些资金的调度权归财政部门所有，人民银行在拨付财政补助资金期间处在被动地位，难以对拨付结果抉择。财政补助资金大多是由财政部门来进行筹措和分配，各级人民银行现阶段所提供的大都为支付服务，这无法从根本上解决被服务主体财政部门在使用财政补助资金上面遇到的问题［4］。现阶段人民银行所推动和实施的国库直拨财政性补助资金的管理方式效果不够明显，主要体现：（1）国库直拨财政性补助资金在全面推广过程中存在较多的阻力。现阶段人民银行个别国库开始对财政性补助资金（主要是涉农类的资金）进行直接拨付，但要想将不同标准的所有财政补助性资金都纳入到其中，首先需要获得被服务主体各级财政部门的支持与理解。但在目前缺少较高层级的银财联动提供的统一、全面的操作平台状况下，其面临较大的推广阻力；（2）人民银行中个别国库所推动的关于经济开发区的“国库直拨财政性补助资金”的效果不明显［5］。现阶段个别国库所推行和经济开发区相关的财政性补助资金拨付流程主要为：对应的国库部门根据财政部门所提供的具体清单，连同盖有财政部门公章的电子文本和书面文本形式（包括身份证号、姓名、补贴资金种类、金额多个项目的）明细送给人民银行，并安排人民银行国库来将其发送给信用社和商业银行。这一过程则只是将信用社、商业银行对信息的采集录入过程转移到人民银行，并没有实质性减少整个工作流程而需要做的工作量。而基层政府、财政、商业银行、人民银行等单位也没有通过统筹、协作将“一折通”的管理、发放、操作工作进行固定化、集约化、通用化处理，导致无法实现加强资金管理、节约成本的效果。

（五）绩效评价指标体系有待完善

财政补助资金支出的绩效指标体系属于较大的工程，牵扯到技术操作和理论操作的内容相对复杂。但我国现阶段的相关研究还没有形成系统完善体系，财政补助资金绩效评价理论和应用体系目前还无法从根本上满足绩效评价工作开展的需求。另外，我国目前没有建立起合理、科学的财政补助资金支出的绩效指标体系。现阶段我国指标体系的评价在合理性、科学性上还有待完善。我国绩效评价的重点主要是通过技术、财务资料、工程指标等对支出的合理性进行评价，很少涉及到效益的评价［6］。理论上讲，不同的补助项目特征存在差异，与其相关的绩效评价指标也存在差异，例如针对该经济开发区企业财政补助进行研究，更多的则是关注资金的实际收益，针对公共事业的资金支出则是关注民众的体验，这就需要评价指标达到全面化、具体化的要求。但是，我国现有的绩效评价指标不够全面，各级财政部门在评价业绩时选择的指标随意性较大，没有对不同项目特征进行考虑。与此同时，我国现阶段的财政支出绩效评价方法中所使用的因素分析法、成本绩效发、目标比较法都难以对实际绩效进行评价，不同的方法研究成果存在较大的差异，难以在现有的经验数据基础上对财政补助支出进行准确、全面的绩效评价。

二、提升财政补助资金使用效率的建议和对策

（一）完善财政补助资金管理工作体系

首先，有关部门应该弘扬“大财政理念”，对统筹协调机制进行整合，并安排省政府主要领导人负责相关工作，协调相关部门负责人积极参与其中，安排领导小组协调不同成员单位来掌握时机的财政支农资金的具体投放，并将部门协作作为主要的纽带，将重大建设项目作为平台，发挥集中投放的优势，进一步提升资金的使用效率，搭建政府财政支农资金投入管理工作机制。在大财政的工作理念下，一切公共部门、职能部门都应该归为国库收入，也就是财政收入。任何单位所使用的财政资金都需要纳入到财政预算管理体系中，保证基层财政补助资金使用效率得到提升；其次，要能够进一步转变政府职能，对财政补助资金的使用范围进行界定，按照公平、公共、约束、有效和发展的特征对不同层级政府的支出范围和事权范围进行界定，立足于效率角度来对不同政府负担的公共服务责任进行明确，出现任何外部性问题之后，都需要由上级政府来负责，通过外部和内部协调的方法来引导下级政府提供、上级政府补助的方式加大对经济开发区、工业等基础设施建设投入力度，并对工业结构进行调整，对工业服务体系进行完善。

（二）建立健全财政补助资金科学投入机制

结合开发区实际情况，首先，要想从整体上提升财政支撑开发区的资金效率，在适当增加经济开发区补助资金投入时还要能够增加财政支持工业发展的总量，并兼顾到开发区其他民众群体的经济以及社会效益。要改革财政的投入方式，降低政府直接办理的项目，并且加大对社会办项目的补助和支持力度，制定更多的优惠政策来积极鼓励社会命中强化对基础性的投入；其次，要完善政策性转移支付。政策性转移支付是体现公共财政支出的重点所在，对党委政府的各种政策取向进行贯彻和落实，保证重大政策措施得到落实和诱导；激励性财政转移支付，结合不同县级经济社会发展状况、财力保障程度的不同来进行分类比较，结合主观能力程度、效果将一定比重的资金当成激励性的转移支付，并成为财政的可用财力，做好统筹安排使用，降低财政供养系数。从财政体制角度来分析，转移支付制度是能够从根本上解决基层政府财政困难和地区不均衡问题最有效的方法，也是提升财政补助资金效率的重点所在。

（三）强化人民银行对财政补助资金的管理与监督功能

为了能不断加强对补助资金的监督与管理，就要努力构建较高层级的银财联动机制，提供统一、全面的操作平台，让银政联动多进行有意义的尝试。强化人民银行补助资金拨付之后“一折通”的发放、管理、操作环节的监管力度，基层政府、财政、商业银行、人民银行等单位要加强协调，通过统筹、协作将“一折通”的管理、发放、操作工作进行固定化、集约化、通用化处理，从而实现强化资金管理、节约资金成本的目的。

（四）建立并完善财政补助资金绩效考评制度

首先要能够建立并健全财政补助资金绩效评价工作机制，包括制度、法律、信息管理、组织协作、评价监管等，明确公共财政的发展目标，通过可操作化、可量化的形式来促进其由管理粗放型向量化指标型的方向转变。要进一步提升财政补助资金的公开、科学以及民主性。要通过实施透明公开的管理机制来提高财政补助资金的使用效率；其次，注重社会效益的绩效评价。财政支农资金的使用大都体现在社会效益之上，社会效益往往无法用定量指标进行考评。对社会效益进行考评要综合考虑党和国家方针政策的需求、其是否满足促进地区社会发展、农业发展的方向及对居民满意程度和收益状况。

三、财政补助资金的具体案例分析

漳州招商局经济技术开发区社会发展局（以下简称社发局）是漳州开发区管委会职能局，主要职责是负责开发区社区综合管理，土地征用理赔与收购储备，并行使开发区的农业、林业、水利、畜牧、海洋与渔业、民政的行政管理职能。最近几年来，受到财政补助资金种类相对繁多、拨付渠道难以统一、补助政策呈现出多样化的趋势、标准差异较大等多种因素的影响，很多财政补助资金要经过多个行政级次才能够落实到补助对象群体中，这就导致整个财政补助资金使用效率相对较低，管理存在较大的难度。随着开发区征地步伐的不断进行，为解决散落在原征地范围内山上的坟墓，于2012年开发区管委会在靠近开发区边沿属于店地社区范围的集体山上先征一块地并建一个颇具规模的临时公墓园区，以备迁移在征地时遇到的坟墓。公墓园区在运行近1年多，也就是2014年7月份，店地社区两委向社发局反映了当地居民关于修整通往公墓园区道路的强烈愿望，原来通往公墓园区的道路是碎石土路，在经过暴雨冲刷后形成沟壑，路面凹凸不平，特别是一些陡坡段，路面弯又窄，给过往行人特别是摩托车行驶造成安全隐患。本案例涉及开发区财政局，社发局和店地社区三个主体。社发局派人通过现场勘察后，情况与店地两委反映的事实相符，于是社发局在2014年9月份向开发区管委会上报“根据管委会《关于漳州开发区山地开发概念规划深化方案专题会议纪要》（〔2014〕31号）要求，“开发区公墓位于田园渡假片区的中心部位，计划进行搬迁，需在规划方案考虑选址事宜”。开发区管委会基于公墓可能另行选址重建，同意以简易铺设石屑的方式进行道路修整，自2014年始每年补助店地社区养护费用8万元。时间到了2015年3月初，因下了几场大雨，通往公墓的几处陡坡路面被严重毁坏。考虑到临近清明节，为了大家的安全，有危险隐患的路面需马上修复，店地社区建议将2015年的补助款用来硬化几处陡坡路面，可以达到一劳永逸的效果。社发局领导也同意了该建议。店地社区以公开发包的形式将这一工程发包出去，并于2015年清明节前通过了工程验收，店地社区垫付了该笔工程款（施工单位提供建安发票）。后来在向开发区财政局申请该笔补助款时开发区财政局以路面硬化与路面铺设石屑不相符为由不予拨款。于是在社发局工作人员与开发区财政局负责同志进行充分互动之后，财政补助资金得以顺利发放。从本案例可得出：（1）要切实完善财政补助资金管理工作体系，本例中正是实现了财政部门、社发局、资金拨付部门（人民银行、各商业银行）、财政资金补助对象（本例中的店地社区）的统一协调与联动机制，形成完善的统一管理体系，强化财政补助资金的监督；从会计核算上讲，此财政补助资金也符合行政事业单位及农村集体经济组织会计核算的要求。另外要根据实际情况提高资金使用效率：本例中社区公开发包工程，以包干的形式将工程承包给施工单位经得起审计部门的审计；从以部分路面硬化替代路面铺设石屑，不用再花冤枉钱体现了管理的效益最大化。（2）建立健全财政补助资金科学投入机制。结合本例实际情况，财政补助资金要改革财政的投入方式，降低政府直接办理的项目，加大对社会办项目的补助和支持力度（本例中，店地社区以公开发包的形式将工程发包出去），制定更多的优惠政策来积极鼓励社会命中强化对基础性的投入；（3）财政补助资金绩效考评要注重社会效益评价。经协调后，开发区财政每年有8万元的补助款，如何让财政补助资金的投入一劳永逸，不用重复花钱，产生最大的社会价值及经济效益是开发区财政局、社发局所共同关心的问题。本例中，路面铺设石屑与路面硬化只是形式不一样，但得到当地老百姓一致叫好的口碑，说明部门工作产生显著效果；实际工作正是响应了习近平总书记提倡的“三严三实”，即谋事要实、创业要实、做人要实；该笔工程款如果不给予补助，会伤了社区干部群众干工作的积极性，这又与习总书记提倡的走群众路线相违背。这些都强烈地说明了财政补助资金要充分考虑经济效益的同时更要注重社会效益的考评。