化解渔业纠纷为何这么难

刘锋

过去多年，我国与周边国家的海洋渔业纠纷时有发生，因渔业捕捞而引发的海上摩擦事件不在少数，不仅给渔民生命财产造成重大损失，有时甚至升级成为外交、安全冲突。

平心而论，周边海域涉外渔业纠纷常态化的趋向，不仅牵涉了我国外交的大量资源和精力，也难免给当事国双边关系造成负面影响。而细究上述事件纠纷的根源，尽管渔民越界捕捞作业往往是绕不开的问题，但这也仅仅是表象，其根本症结在于一系列深层次矛盾。

一是我国庞大的渔民从业群体与近海渔业资源匮乏的结构性矛盾。我国作为世界渔业大国，渔船总数近100万艘，渔业从业人口高达3000多万人，其中绝大部分人从事海洋捕捞业。而过去多年我国近海渔业资源锐减，其中既有近海生态环境污染加剧、沿海围海造地活动加大等对鱼类生存、繁衍环境的严重影响，更与渔民“竭泽而渔”的高强度捕捞方式密切相关。特别是由于经济利益的驱使，一些渔民多好采用小网眼的拖网捕捞，一网撒下去，大鱼、小鱼甚至是鱼苗都被捕捞上来，由此对沿海渔业资源造成灭绝性影响。

早在上世纪80年代开始，我国近海渔业资源就出现因过度捕捞而导致传统优质鱼类资源衰退的现象，时至今日，我国近海已无渔汛，很多渔场也名存实亡。农业部实施多年的伏季休渔制度,只能缓慢恢复历史上过度捕捞的渔业资源。渔民之所以舍近求远，去外海甚至越界捕捞，盖因“僧多粥少”“僧存粥无”的现实困境所迫。

二是我国周边海域主张重叠多、划界难度大与界线不定易于引发管辖权纠纷的客观性矛盾。按说解决跨界渔业纠纷，最有效的方式就是尽快完成海上划界。但由于我国是大陆型海洋国家，主张管辖的大部分海域属于半闭海，与周边国家主张重叠多，实现海上划界不可能一蹴而就。迄今我国仅同越南在北部湾划定了唯一一条海上界线。而反过来，正是由于海上界线不定，才导致涉外渔业纠纷易发、频发。例如，我国黄海、东海最宽处均不足400海里，划界中必然出现200海里专属经济区重叠问题，加上主张分歧和认识对立，势必增加谈判的难度和周期。而海上划界止步不前又给跨界渔业管理埋下隐患，中韩黄海渔业纠纷多年不绝，就是其中的真实写照。

三是周边国家强化海上管辖执法与我国渔民耕海图存的现实性矛盾。某种意义上而言，渔权既是海权，又牵涉渔民的生存权、发展权。黄海、东海和南海的大部分海域自古以来就是我国渔民的传统渔场，关系到我国历史性权利主张问题。而与此同时，周边国家则纷纷强化海域管辖，以扩大海上执法的方式试图拓展声索空间，这一过程伴随的越界执法、过度执法、暴力执法等问题层出不穷，进而加剧了渔业纠纷和海上冲突。

综上所述，化解我国周边海域涉外渔业纠纷是一项系统工程。一方面，要切实恢复我国近海渔业生态系统，加大沿海环境保护力度，加强渔业资源“休养生息”，采取帮扶措施激励渔民上岸转产转业；另一方面，要加快推动我国海洋渔业转型升级，实现从捕捞渔业到养殖渔业、从生存渔业到休闲渔业的跨越发展；最后，也要加快周边海域划界，积极推进相关渔业协定升级谈判及后续磋商，为管控渔业纠纷和海上冲突做出长期妥善安排。▲

(作者是厦门大学南海研究院客座教授)