农民工子女教育政策的评估

罗依

摘 要：随着农民工问题的出现，农民工子女教育的问题也随之被关注。本文首先简单回顾了农民工子女的教育政策演变，从教育公平的角度对农民工子女教育政策进行评估，并提出了相应的政策建议。

关键词：农民工子女 教育公平 政策

一、问题的提出与相关概念范围的界定

高速的城市化进程，是产生农民工及其子女教育问题的重要原因[1][2]。从80年代以来，大量的农民从农村迁移到城市工作或居住，在这些大量的农民身后，有着数量众多的未成年子女，他们是一批特殊的群体，他们的教育问题不容忽视。随着农民工问题的凸显，其子女的问题也逐渐为人们所关注，尤其是他们的教育问题，已成为一个严重的社会问题亟待解决。

在农民工子女的教育问题中，教育公平是核心。教育公平是教育和教育工作者所追求的目标，也是社会公平的重要组成部分，是社会公平价值观在教育领域中的体现[3][4]。解决农民工子女的教育问题，就是要保障所有的孩子都有接受教育的权利，能够享有相对公平的教育机会和资源。本文所要评估的主要是针对农民工子女中流动儿童的义务教育所制定的政策，因此，本文所说的农民工子女是根据1998年3 月2日国家教委、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》的规定，指的是“6至14周岁（或7至15周岁），随父母或其它监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年”。

二、农民工子女教育政策的简单回顾

在1996年4月原国家教委印发的《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》在京、沪等地试点的基础上，1998年3月原国家教委、公安部联合颁布了《流动人口儿童少年就学暂行办法》，这是一部专门针对流动儿童少年的办法，规定了流入地区政府应承担起农民工子女教育的责任，但还是强调流出政府应严格控制适龄儿童外流。允许全日制公办中小学依国家规定收取借读费来招收农民工子女，但政府還是倾向于鼓励社会办学来解决问题，允许社会组织或个人开办农民工子女学校或简易学校。

进入21世纪以后，随着社会对农民工问题认识的深入，政府对农民工子女的教育问题的态度也开始明朗化，对其高度重视[5]。2001年颁布的《国务院关于基础教育改革于发展的决定》强调了农民工子女教育的重要性，流入地政府要承担主要责任，以全日制公立中小学为主，保障农民工子女接受义务教育的权利。2003年1月和9月，国务院办公厅分别印发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作通知》及《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，规定了在义务教育中对待农民工子女与当地的学生要“一视同仁”，包括入学条件及评优等方面，并要求政府规范农民工子女学校或简易学校的标准，统一监管，以提高其教学质量。2006年国务院发布的《关于解决农民工若干问题的意见》以及新修订的《教育法》的出台，都强调了促进农民工子女义务教育的公平。

三、从教育公平的角度对农民工子女教育政策的评估

1.入学机会的不平等

从政策制定的内容上看，1998年颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》规定了流动儿童能以借读的形式在流入地全日制公办中小学上学，但是要经过相关部门的批准，并且允许学校收取相关的借读费。户籍制度的限制，使得流动儿童的入学成为了问题[6]。而政府允许学校收取借读费，导致了很多流动儿童没有与当地学生享有平等的入学机会。

与1998年的《流动儿童少年就学暂行办法》相比，进入新世纪以来的政策在保障农民工子女的入学机会平等方面有了进一步的更加具体的规定，尤其是2003年颁布的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作通知》及《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，规定了以流入地政府和全日制公立学校管理为主，在入学条件等方面要“一视同仁”，尤其在收费方面，要减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。这一政策的出台，保障了农民工子女相对公平的入学机会。但是，在政策的实施过程中还存在很多不足。此政策的实施，虽然从一定程度上解决了农民工子女进入公立学校接受教育的问题，但是，由于个地方政府自己制定具体政策的标准不同，以及相关部门的监管不力，导致一部分农民工子女仍然无法进入公立学校学习。

从上世纪90年代昂贵的借读费把农民工子女排斥在公立学校门外，到2003年的取消借读费，并保障农民工子女享有与当地学生同样的入学机会。从总体上说，政策的变化使农民工子女的入学机会平等的状况得到改善，但是，仍然还有很多农民工子女没能享有平等入学的机会，被排斥于义务教育之外。

2.受教育过程的不公平

教育过程的公平是教育公平的重要内容。1998年《流动儿童少年就学暂行办法》规定了允许社会组织及个人开办农民工子女学校或简易学校，但是对开办学校的资金和标准并没有给予支持和规范。办学经费由办学者自己筹集，这就使得有些简易学校的资金不够充足，办学不够规范，办学和卫生条件低下，学校设施如校舍、教室非常简陋，存在很大的安全隐患。学校和政府部门缺乏监督机制，教师的管理也存在很大问题，很多教师没有经过正规的培训，没有合格的教师资格证。在2003年出台的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作通知》及《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中，虽然规定了政府部门应给与简易学校相关的扶持，规范其办学的标准和统一管理，提高其办学条件和质量，但是，仍然没有有效的监督机制和激励机制，这就导致政府很难介入到简易学校的办学中去，无法从实质上提高简易学校的办学质量。

农民工子女即使能够进入公立学校读书，也会受到不同程度的歧视和不公平对待（赖艳，2005）。外来身份使农民工子女无法融入城市的生活，这种“边缘地位”加剧了他们的不适应性[7]。进入公立小学的那些农民工子女与城市学生一起学习，对教材、教学方式、教学进度等方面的适应性都与当地学生有差距，在这种情况下，农民工子女的教育质量将得不到改善。一些学校还把农民工子女分到同一个班，在教师和教育资源的分配上并没有与本地学生同等，使得农民工子女在教育过程中没有得到公平的对待。

四、相关政策建议

1.促进教育机会平等的政策建议

（1）加强政策制定

很多政策虽然都规定了农民工子女应该享有平等的受教育的机会，并从一定程度上促进了农民工子女教育机会平等的状况，但是还是有很多不够完善的地方，政府应该根据农民工子对女教育的要求，做出更具体更具操作性的政策。在制定政策的时候，应考虑到农民工子女的现实情况，各地方政府要根据当地实际情况，通过不同的渠道和方式来满足农民工子女教育的需求。

（2）加强政府及相关部门的监督和管理作用

政府在制定政策中，对保障农民工子女接受公平教育也作出相应规定，但是，在实际的实施中，出现了不少问题。因此，政府应该要加大监督和管理，保证政策的实施。尤其在公立学校收费问题和简易学校的管理和监督上，政府更应该加大力度，严格控制学校对农民工子女的乱收费现象，保障所有农民工子女都有平等的入学机会。

2.促进教育过程平等的政策建议

（1）强调流入地政府的责任，加大对农民工子女教育经费的投入

针对农民工子女教育的政策，已经强调以流入地政府为主来解决问题，流入地政府应该承担起责任，把农民工子女的教育問题纳入到城市规划的一部分加以管理。教育资源的紧缺，是导致教育分配不公的一个原因。因此，无论是中央政府还是地方政府，应该要加大对农民工子女的经费投入，以保障他们在接受教育的过程中得到相对公平的对待，享有相对公平的教育资源。

（2）加强社会力量所办学校的扶持

很多农民工子女都就读于农民工子女学校，而这些学校的设施和卫生条件，以及办学的质量都不尽人意，达不到真正的教学目的。社会力量办学是解决农民工子女教育问题的有效途径，因此，政府应该在资金以及管理监督上提供支持，规范其办学条件和内容，提高这些学校的办学质量，让学生享受到相对公平的教育资源。

（3）加深对农民工子女的认识，建立平等意识

农民工子女教育成为问题以及在学校受到不公平的对待，这与人们对他们的认识不够深入关系，因此，要加强对他们的认识，减少社会排斥，使他们能够得到公平的对待。当然，农民工子女本身的平等意识也很重要。

参考文献

[1] 戴国立，《农民工子女教育问题产生原因探索》，《中国青年研究》2008（6）

[2] 冯虹、张艺，《北京农民工子女教育公平问题探析》，《民族教育研究》2008（4）

[3] 王瑞珍，《从教育公平原则看义务教育城乡差距》，《中共福建省委党校学报》2008（5）

[4] 冯虹、张艺，《北京农民工子女教育公平问题探析》，《民族教育研究》2008（4）

[5] 吴新慧、刘成斌，《出路与保障——农民工子女教育的国家政策》，《中国青年研究》2007（7）

[6] 王海全、王文科，《农民工子女义务教育制度改革探析》，《重庆三峡学院学报》2008（4）

[7] 陈成文、曾永强，2009，《农民工子女教育边缘化：一个资本分析的视角》，《学习与探索》2009（6）