街道办事处在社区治理中的作用研究

刘美池

【摘 要】治理理论认为在现代社区发展过程中，国家、社会组织、居民都应发挥其主体作用，参与到社区治理的过程中。元治理理论作为治理理论的补充和完善，特别强调在发展中国家，政府应在社区治理中起主导作用。我国社区治理主要面临的问题是居委会行政色彩浓厚和社区社会组织发育水平较低。解决这两个问题都要发挥街道办事处的主导作用，因为只有街道办积极主动地理清与居委会的关系并向社会组织转移部分公共服务职能，社区治理才有可能实现。

【关键词】元治理；街道办；居委会；社会组织

一、元治理理论

治理是学界普遍认可的社区管理方式。它要求政府、社会组织及公民之间以合作、协商和对话而不是命令、控制的方式共同管理社区。虽然治理较统治更适用于现代社会，但治理也存在失效问题，因为它过高地估计了市场和公民社会的作用。福山曾指出：“国家建构也许比治理更重要，一个强有力的国家也许比自组织治理更重要，尤其对于广大的第三世界国家而言。”治理失效主要体现在目标设定、信任维系和体制协调困难等诸多方面。

鉴于治理存在失败的可能，学者提出了各种治理理论作为补充和发展，例如“健全的治理”、“善治”和“元治理”等。其中元治理特别强调政府在治理过程中的作用，是治理的治理。该理论最早由英国政治理论家杰普索提出，他认为元治理的目的是对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行宏观安排的组合治理机制。他指出，“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家（政府）还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力”。“然而元治理并非建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府，相反，他承担的是设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调。”

二、社区治理面临的问题

（一）居委会行政化色彩浓厚

社区居委会，按照《宪法》和《地市居民委员会组织法》的要求，是城市“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。社区居委会的法律地位从根本上规定了作为区政府派出机构的街道与自治组织的居委会，应是指导、支持与帮助的关系。而非命令、领导与执行、被领导的关系。然而现实的情况是社区居委会成为了街道办事处的下级，成为准行政机构。

（二）社区社会组织发育不完全。

我国社会组织的发展与西方相比，仍处于起始阶段，无论在数量上还是承担的职能上都还极为有限。社会组织的发展也受到制度环境及其自身的影响和制约。概括而言，社会组织在参与社区治理过程中主要面临的问题是数量少，承担的公共服务有限。导致社会组织数量较少不能满足公共服务需要的原因主要有两个：一是政策法规的限制；二是政府部门在制度、机制上对社会组织的支持度不够。

三、街道办事处的作用

（一）街道办在改革居委会过程中的作用

居委会改革的目标是功能复位——从街道办事处的“腿”变为真正的具有独立地位的治理主体。实现居委会功能复位，街道办应从以下几个方面着手：

1.支持社区成立居民代表大会

目前街道办包办社区居委会选举的情况不利于居委会自治权的实现，也不利于其发挥治理主体的积极性。另外当前鉴于我国居民参与程度较低，成立居民大会在许多地方还不现实。因此，街道办事处应支持社区成立居民代表大会，再由大会选举出居委会，选出的居委会不再受街道的控制，而是对居民代表大会负责，因而只对居民负责。

2.改变观念，财政拨付制度化

街道办事处需要转变的一个观念是居委会既然拿了街道办的经费就理所应当地接受街道办的领导。居委会接受的是纳税人的钱，应为纳税人服务。当然这个观念的转变还需要其他的制度支持。例如居委会经费拨付专门化，专款专用，不能随意截留、克扣。

3.理清街道办事处与居委会的职责

理清街道与居委会的职责首先需要将社区事务分类。社区事务一般分为行政事务、专业性服务事务及自治性事务。这三者分别由街道、社会组织和居委会来承担。

（二）街道办在培育社会组织过程中的作用

政府掌握了绝大部分公共服务的资源，社会组织的发展空间受到了极大限制。因此发展社会组织，政府（街道办）掌握着主动权。

针对社会组织成立困难，数量较少，承担的职能有限的问题，一些地方由街道主导，设立了社会组织服务中心。如上海长寿街道的民间组织服务中心和南京车站街道办社会组织中心。前者并非政府部门，而是政府主导建立的民间服务组织，它以服务社区组织为宗旨，发挥着培育、管理社会组织的功能。后者则完全是街道的下设部门，它的组成人员、经费来源均是政府。虽然两者的性质有所不同，但它们都为社会组织进驻社区提供了平台和渠道，以资金、政策等不同方式，为社会组织可以在更广泛的领域承担角色并逐渐成长为社会管理控制体系的有机组成部分提供了有力条件。

那些已经在运作但没有条件注册的社会组织，只要在服务中心登记备案，就可以获得街道在资金、场地方面的支持。通过街道与服务中心的授权和合作，街道开始向外转移服务，不仅减轻了自身的压力，而且引入市場竞争及社会组织的参与。随着这种合作机制的良性运转，政府购买公共服务逐渐步入常态化和制度化的轨道，社会组织也在与街道的合作中发展壮大起来。

由此可见，在街道办、居委会和社会组织三个社区治理主体中，街道办居于主导地位。它掌握着社区治理的大部分资源，无论在与居委会的关系中，还是与社会组织的关系中，它的强势地位都不言而喻。因此，确立居委会的自治主体地位、培育社会组织参与社区治理进程都需要街道办以开放、包容的态度发挥作用。

参考文献：

[1]郁建兴.“治理与国家建构的张力”，《马克思主义与现实》，2008年第1期.

[2]俞可平主编.：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第78页.

[3]丁冬汉.“从元治理理论视角构建服务型政府”，《海南大学学报（人文社会科学版）》，2010年第5期.