刑事案件陪审员制度实证研究———基于J 省、C 市部分基层法院的考察和分析
2016-10-20孙长永,周媛
孙 长 永,周 媛
刑事案件陪审员制度实证研究———基于J 省、C 市部分基层法院的考察和分析
孙 长 永,周 媛
在新一轮司法改革的背景下，人民陪审员制度再度被推上风口浪尖。实证考察表明，自《人民陪审员制度改革试点方案》实施以来，人民陪审员队伍结构渐趋合理，试点法院在参审机制与参审职权改革方面也作出了积极探索。但是，试点单位的陪审员参审仍然面临诸多困难。根据陪审员制度的价值取向以及提高司法信力的总体改革要求，应当适当限定陪审员参与刑事审判的案件范围，完善陪审员参与刑事案件的程序和相关机制，如进一步放宽对陪审员的资格限制，积极推行大合议庭参审模式，构建需要陪审员回答的问题清单列表制度等，以全面推进我国人民陪审员制度的改革和完善。
人民陪审员；实证调研；选任机制；参审机制；改革方向
作者孙长永，男，汉族，安徽寿县人，法学博士，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授，博士生导师，中国刑事诉讼法学研究会副会长，西南政法大学副校长(重庆 401120)；周媛，西南政法大学2013级诉讼法专业硕士研究生(重庆 401120)。
近年来，随着冤案的频发，如张高平叔侄案(2013)、呼格吉勒图案(2014)、钱仁凤案(2015)等，司法公信力受到了前所未有的考验。为了保证公正司法，提高司法公信力，2014年10月，执政党的十八届四中全会决定提出“保障人民群众参与司法”，要求“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审员制度公信度。”据此，第十二届全国人大常委会于2015年4月24日第十四次会议决定：授权最高人民法院在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西十个省(区、市)各选择五个法院(含基层人民法院及中级人民法院)开展人民陪审员制度改革试点工作，对人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等进行改革。2015年5月，最高人民法院与司法部共同颁布了《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)及《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)，针对过去人民陪审员制度的诸多问题，从参审范围、选任机制、参审职权、参审机制、惩戒机制等方面进行了全面规范，为改革试点提供了基本依据。
《试点方案》实施半年以来，取得了哪些积极效果？哪些试点经验值得推广？还有哪些问题需要进一步解决？最高院此次大刀阔斧地推进改革试点，能否达到立法者的预期？本文根据实证考察所获得的第一手资料，对目前人民陪审员制度的改革现状作了较为详尽的考察与分析,希冀能起到以小见大、见微知著之功效，对今后全面推进人民陪审员制度改革有所裨益。
一、样本情况及研究方法
由于试点法院数量多、地域分布广，笔者能力有限，仅选择对东、西部地区两个改革试点省(市)的四个试点基层法院及两个非试点基层法院的陪审员制度运行现状进行了考察。
西部地区C市作为首批陪审制改革的试点省(直辖市)之一，共有四个基层法院、一个中级法院被列为全国试点法院，笔者选取了C市两个试点法院(Y区法院和L县法院)以及一个非试点法院(Z区法院)作为考察对象。C市L县位于C市东北部，辖2个街道、31个乡、镇，2013年地区生产总值达到182.66亿元，基本上实现了现代化目标。Y区法院作为C市主城九区中唯一一个被列为陪审制改革试点的法院，所在辖区位于C市主城区西部，人口密度大，经济较为发达。非试点法院C市Z区法院作为对比样本，其所在辖区Z区的人文、经济发展整体状况与Y区具有类似性，因而具有参照对比研究价值。
东部地区J省共有三个基层法院、两个中级法院被列为全国试点法院。笔者选取了J省两个试点法院(N市G区法院和W市A区法院)以及一个非试点法院(W市B区法院)作为考察对象。G区法院所在辖区为J省省会城市N市的中心城区，人口密度大，地区生产总值居N市主城四区之首。A区法院所在辖区位于沿海城市W市的主城区东南部，区域面积小，人口密度低，经济较为发达。同处W市主城区的B区法院(非试点法院)作为参照样本，其在地域、人口、经济、文化方面与A区极为相似，因而对比得出的结论具有一定的客观性。
此次调研，笔者采用了实地考察、问卷调查、电话采访、面对面访谈、查阅案卷、数据统计等研究方法，调研对象涉及法官、检察官、律师、人民陪审员、社会公众，以保证客观、全面、真实地反映样本地区人民陪审员制度的运行现状。针对不同群体，共计发放四类问卷(法官问卷、法律人士问卷、人民陪审员问卷、社会公众问卷)554份，有效回收513份；共对31人进行了访谈，其中面对面采访了6位政治处负责人、9名刑庭法官、2名检察官、7名陪审员、5名律师；电话采访了1位人民陪审员、1位法官。本文部分数据由调研法院政治处提供，部分数据来源于法院内部办案系统的综合查询统计，部分数据来源于对中国裁判文书网的抽样调查。通过半年的跟踪观察，笔者对所得资料、数据进行了整理分析，形成本文。
二、人民陪审员制度改革试点的实证考察
(一)参审范围
为充分发扬司法民主，《试点方案》明确规定可以扩大人民陪审员参审案件范围，除法律规定由法官独任审理或者由法官组成合议庭审理的以外，均可以适用人民陪审制审理。从实践来看，陪审员参审范围对刑事案件基本没有约束力，无论是试点法院还是非试点法院、改革前还是改革后，刑事案件陪审率*如无特别说明，本文所称“陪审率”，均指有陪审员参与审理的一审刑事案件与样本法院组成合议庭审结的一审刑事案件总数之比，统计的“刑事案件”也仅指“一审刑事案件”，不含再审刑事案件。均高达95%以上(参见下表1)。
以东部地区J省W市A区法院和B区法院为例，W市A区法院2013年件刑事案件总数为362件，组成合议庭审理的案件有166件，其中人民陪审员参与审理165件，陪审率为99.4%；2014年刑事案件总数为214件，陪审率达100%；2015年1月至6月刑事案件陪审率达100%(104件/104件)，试点改革后从7月至12月，陪审率约99.2%(126件/127件)。B区法院从2013～2015年的陪审率均达100%。
西部地区Y区法院2013年组成合议庭审理的刑事案件有340件，其中人民陪审员参与审理335件，陪审率达98.5%；2014年的刑事案件陪审率为97.6%(360件/369件)；2015年1月到5月，刑事案件陪审率为98%(95件/97件)；《试点方案》颁布后，从2015年6月至12月，刑事案件陪审率为94.1%(271件/288件)。Z区法院从2013年至2015年5月，刑事案件陪审率分别为98.1%、96.3%、95%。值得一提的是，刑事案件的高陪审率实属普遍现象，而绝非特殊情况，据不完全统计资料显示，C市基层法院2014年刑事一审案件陪审率的平均值已高达97%，其中有八个基层法院的陪审率达到100%。*此数据来源于法院内部办案系统对C市25个区县(共38个行政区县)基层法院刑事审判业务条线的综合统计。
表1 样本地区2013年～2015年刑事案件陪审率统计表
(二)选任机制
陪审员的遴选标准一直是学界讨论较多的热点问题。为了强化人民陪审员的多元性及代表性，体现人民群众参与审判的广泛性，此次改革试点在陪审员的选任机制上有较大突破。以笔者调研的四个试点法院为例，与非试点法院相比，改革后人民陪审员人数大幅增加、选任资格大众化、选任程序随机化，使得陪审员队伍结构渐趋合理，改革成效如下：
1. 人员数量大幅增加
在人数上，《试点方案》明确要求人民陪审员数量“不低于当地法院法官员额数3～5倍”。虽然早在2013年落实“倍增计划”后，全国人民陪审员数量已达到20.95万人，增加了12.5万人，增幅达到146.5%，[1]但距“法官员额数3～5倍”这一要求仍相差甚远，显而易见，人民陪审员队伍仍需大量扩充。据最高人民法院统计，截止到2015年11月，各试点法院的人民陪审员选任工作已陆续完成，共新增人民陪审员7800余人，人民陪审员总数已增至法官员额数的4倍左右，广泛性、代表性进一步增强。[2]
从调研情况来看，笔者基本认同上述统计结果，至于具体“选多少”，试点法院根据自身的法官员额数，3倍至5倍的标准不一(具体参见下图1)。西部地区C市Y区法院和L县法院均按照法官员额数的4倍来确定人民陪审员人数。C市Y区法院的法官员额暂定为88名(按中央政法专项编制的39%计算)，在原有人民陪审员74人(法官员额数的0.8倍)的基础上增选了278人，现有人民陪审员共计352人；C市L县法院在原有人民陪审员136人(法官员额的2.7倍)的基础上增选了64人，现有人民陪审员200人。东部地区J省N市G区法院则按照法官员额数83名的5倍标准，在原有314名陪审员的基础上(法官员额的3.8倍)补选了100名陪审员，现有人民陪审员414人。同样作为J省的试点法院，W市A区法院的选任工作相对逊色，截至2015年12月，尚未按《实施办法》进一步开展增选工作，目前共计81名陪审员，其人数仅为法官员额数(50人)的1.6倍，并不符合《试点方案》的要求。为了使改革成效更直观鲜明，笔者对W市、C市两家非试点基层法院也进行了相应考察，据统计，W市B区法院现有人民陪审员110人，约占法官人数(56人)的2倍；C市Z区法院有人民陪审员102人，约占法官人数(68人)的1.5倍。
图1 2015年样本地区人民陪审员人数统计图
2. 选任资格大众化
依据《试点方案》第一条的规定，陪审员的选任资格实现了“一升一降”，即人民陪审员的任职年龄从23周岁提高到28周岁，学历要求从“大专以上”降低到“高中以上”。从实践来看，试点法院陪审员的学历下降趋势明显，陪审员队伍更“接地气”。据笔者统计(参见下表2)：(1)G区法院、A区法院、Y区法院三个试点法院人民陪审员的学历为高中/中专的人数占比分别为34%、14.9%、13.7%，学历为大学/大专的占比分别为53%、72.8%、74.8%，陪审员趋于“大众化”；而B区法院、Z区法院两个非试点法院高达90%、98%的陪审员具有大学/大专学历，“精英化”趋势明显；(2)G区法院、A区法院、Y区法院新增选的人民陪审员，年龄均在28周岁以上，社会阅历相对丰富，但整体上看，试点法院增选的陪审员年龄趋向年轻化，28—40岁区间的中青年比例增大。据G区法院政治处负责人介绍：“改革前，人民陪审员年龄结构偏大，不少陪审员都是退休后才加入陪审工作。而此次摇号抽选的陪审员，年龄结构更为合理，出现了年轻化趋势。”
表2 2015年样本地区人民陪审员年龄、学历统计表
3.选任程序随机化
根据《实施办法》第5条至第10条及第16条的规定，人民陪审员的选任程序由以往的“自荐+推荐”方式向“随机抽选”转变。从调研情况来看，各试点法院的通行做法是按照年龄和学历条件，先从常住人口数据库中初步筛选出适格人员，随机抽选出一批候选人，再对候选人进行资格审查并征求意见，最终随机摇选确定具体名单。
改革试点之所以要求改变陪审员的选任程序，其目的在于打破由“单位推荐”导致的陪审员队伍“公职化”局面，增加陪审员的广泛性、代表性。从调研结果来看(参见下表3)，试点单位陪审员选任方式的改变，吸收了一批普通群众进入陪审员队伍，如私企职工、个体户、医生、教师等群体。例如，G区法院新增的100名陪审员中，企事业单位人员和个体户占总人数的55%，政治面貌为群众的比例达24%；Y区法院新增的278名陪审员中，企事业单位人员及个体户占总人数的36.4%，政治面貌为群众的比例达37.1%。与之形成鲜明对比的是，非试点法院陪审员队伍结构单一，基本上都是党政机关、社区街道的工作人员。例如，J省W市B区法院的人民陪审员是党政机关、社区街道工作人员的比例高达92.8%，而且政治面貌为中共党员的人民陪审员高达94.5%，普通群众的占比仅为5.5%。笔者翻阅陪审员信息档案发现，这些陪审员大都有“书记”、“主任”、“科长”等头衔。此次改革试点，陪审员选任方式从“单位推荐”到“随机抽选”的转变，使得陪审员队伍不再为党政机关干部、社区工作者“垄断”，人民陪审员队伍的组成结构渐趋合理，更贴近普通群众。
表3 2015年样本法院人民陪审员民族、职业分布、政治面貌统计表
综上，陪审员的选任机制上的一系列改革举措(从选任资格的“一升一降”、选任数量的“法官员额3-5倍”到选任程序的“随机抽选”)无疑是对过去十年(2005～2015)陪审员选任精英化、官员化的有效应对。从实践运行来看，试点单位的改革效果良好，陪审员队伍逐渐向大众性、广泛性、社会性靠拢，试点单位在选任方面的工作经验与模式值得总结与推广。
(三)参审机制
1. “驻庭陪审”现象逐渐消失
改革前的人民陪审员制度之所以一直为学界所诟病，一大原因是“陪审专业户”现象严重。对此，笔者专门考察了两个非试点法院加以验证，结果表明，东西部地区J省W市B区法院、C市Z区法院目前均存在这一问题。笔者检索Z区法院办案管理系统发现，从2013年截至2015年6月，C市Z区法院刑庭的陪审员参审案件共计695件，合议庭的人民陪审员均由该名“驻庭陪审”担任，参与率达100%；同样，J省W市B区法院刑庭的1名专职陪审员亦包揽了所有刑事陪审案件。此次试点工作的一大目标就是落实庭前“随机抽选”，让更多的普通群众能够真正地参与司法。笔者通过调研惊喜地发现，“驻庭陪审”、“编外法官”在试点法院的一系列创新措施中逐渐消失，进步明显。概括而言，以下三种创新措施值得推广：
一是设置参审权重，均衡参审。所谓“参审权重”，指在陪审员信息库中根据各陪审员的工作性质、退休情况设定的年度参审工作量，因人而异。对于工作繁忙的陪审员，降低参审系数，时间宽裕的则提高参审系数，但每人的参审数量不得超过最高上限。例如C市Y区法院根据该院人民陪审员参审案件数量(2012年2581件，2013年1838件，2014年1774件)，规定每个人民陪审员每年参审案件不超过30件；C市L县法院则规定每个人民陪审员当年度参审案件不得超过8件；J省N市G区法院规定，有本职工作的陪审员每个季度的参审案件不少于1件，退休人员每年可参审20～30次；W市A区法院限定每位人民陪审员全年参审案件量不超过30件。笔者抽样调查了W市A区法院改革后人民陪审员的刑事案件参审数量(参见下表4)，从统计结果来看，陪审员参与人数确实大幅增加，参审次数均衡合理。
表4 2015年10～12月W市A区法院人民陪审员刑事案件参审数量统计表
二是建立屏蔽功能，铲除了“陪审专业户”的生长基础。J省N市G区法院、C市L县法院利用人民陪审员信息化管理平台，将已经完成参审工作量的陪审员自动屏蔽在摇号系统之外，防止出现陪审专业户。J省W市A区法院虽然没有人民陪审员信息化管理平台，但政治处负责人会根据各陪审员的参审权重及完成情况，在摇号箱里放入陪审员编号时人为的有所选择与侧重，保证均衡参审。C市Y区法院目前也正在进行相应的技术系统开发，以保证将来能落实随机抽选。
三是建立错时参审机制，缓解陪审员本职工作与陪审案件的时间冲突。“没有时间”一度成为最为常见的参审障碍，为了打破时间瓶颈，J省G区法院创新建立了符合工作实际的时间档案，标注每个陪审员每月适宜的参审时间，利用人民陪审员信息化管理平台，升级摇号系统，把困难时间段不能参审的陪审员屏蔽在系统外，不参与摇号，这样就提高了参审成功率，也缓减了陪审员本职工作与陪审工作的冲突。
由此可见，试点法院针对“专职陪审员”、“拒不参审”等问题设计的“随机摇号”、“均衡参审”、“错时参审”等改革措施取得了一定成效，“驻庭陪审”现象得到有效改善。诚然，落实“随机抽选”的时间成本、人力成本、经济成本相较于非试点法院确实要高很多，但在现有的司法环境之下，为了尽可能提升司法的公信力，保障人民陪审员的参审效果应更为重要。
2. 逐步探索“大合议庭”参审模式
此次试点改革的一大亮点是试水“大合议庭”参审模式。《试点方案》明确要求“探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制。”从调研情况来看，截至目前，J省W市A区法院、C市L县法院已率先采用“3+4”的大合议庭模式审理了一起故意伤害案、一起民事纠纷案件。另外，为量化任务、积极实践，A区法院还明确规定，全院2015年下半年适用5人以上大合议庭案件不少于20件。
J省W市A区法院采用大合议庭审理的故意伤害案情况如下：因妻子被同租邻居骚扰，被告人至被害人处责问，当被害人否认时，被告人揪住其衣领掌掴被害人，并用手指点其额头进行教训、指责，期间造成被害人眼睛被戳伤。针对被告人是否存在故意戳伤被害人眼睛的行为这一事实争议焦点，4名陪审员根据庭审查明的情况，结合各自的日常生活经验，一致认为被告人并非故意戳伤被害人眼睛，而是在点戳被害人额头给予警告时因被害人挣脱而导致了伤害结果，最终合议庭采纳了这一意见，认定被告人不构成故意伤害罪，以过失致人重伤罪判处被告人有期徒刑一年，缓刑一年半。从庭审过程来看，4名陪审员积极发表看法，法官们亦十分尊重陪审员意见，被告人也未提出上诉，法律效果和社会效果良好。
总体而论，各试点基层法院在大合议庭的探索和适用方面积极迈出了第一步。不过，从目前的情况来看，法院对大合议庭审理总体上持谨慎的态度，加之基层法院的重大刑事案件本身就不多，因此基层法院的大合议庭适用率偏低。
3. “事实审”与“法律审”相分离
《试点方案》表明，人民陪审员只参与审理事实认定问题，不再审理法律适用问题，要求充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，提高人民法院裁判的社会认可度。笔者调研的C市L县法院首创推行了事实认定清单制，要求人民陪审员在参审案件过程中填制《参审案件事实认定清单》(参见下图2)，作为事实认定意见的重要依据。同时，为保证人民陪审员完成《参审案件事实认定清单》，对合议庭的承办法官也要求填制《案件审理清单》(内容同图2)，不仅为案件审理提供思维方向、提高案件质量，也为指导人民陪审员提供参考和指导依据。
(正面) (反面)图2 C市L县法院参审案件事实认定清单(刑事类)
笔者调研的另外3家试点法院也均开始试点实行事实认定与适用法律相分离的陪审模式，虽然这3家试点法院未创建问题清单机制，法官们表示关于具体如何划分职权范围的问题在实务中不好把握，但是，这一改革动向仍深受实务界好评，从下列访谈1—访谈3中可以有所感受：
访谈1：W市A区法院人民陪审员杨某：“对我来说最重要的改变，就是陪审员对事实认定部分有了异议权。我之前参与陪审了一起刑事案件，真真切切地体会到改革带来的变化。被告人王某因多次在小卖部贩假烟而被起诉，法官认为应对王某判处实刑，而我建议判缓刑。我仔细查阅了卷宗，觉得涉案金额计算标准过高了。王某以低价买进了‘中华烟’，然后以30元左右一包的价格出售，而涉案金额却是以真烟70元左右一包的价格进行计算，这样不妥。并且王某的小卖部因贩假烟，已经被烟草局处罚28万元。一旦对王某判处实刑，一个家庭便会失去支撑，对于社会来说也是一个不稳定因素。该案因争议较大提交审判委员会讨论，最终审委会形成的意见与我一致。审理结果出来后，我感到十分欣慰，从法庭上的‘摆设’到能够影响案件结果的‘百姓法官’，我感到由衷自豪。”
访谈2：C市Y区法院人民陪审员徐某：“我是支持职权分离的。我们不用考虑法律怎么规定，只需要结合生活常识，大胆地讲讲自己对事实的真实感受就行。以前觉得法官毕竟比我们专业，我们有异议也不敢‘班门弄斧’。现在我们只要对事实进行认定，我都68岁了，对自己的生活经验还是很自信的。我陪审过一起故意伤害案件，50多岁的老头和40多岁的摩的司机打架，50多岁的老头肯定打不过小伙子，被推下坡滚了几圈，倒是没受大伤，但40多岁的摩的司机手指骨折了，这样就要给那老头判刑，我坚决不同意，认为应当无罪，这种纠纷都不应该刑事立案。后来合议庭建议他俩庭外和解，最终没给老头判实刑。”
访谈3：C市Y区法院刑庭副庭长：“承办法官在事实认定基础上提出法律适用意见，仅征求人民陪审员意见，不进行表决，更加符合人民陪审员的实际情况和审判规律。”
(四)管理机制
截至目前，调研的2个非试点法院的人民陪审员管理工作主要由法院政治处负责；4个试点法院中，J省N市G区法院、C市Y区法院的人民陪审员管理亦由法院政治处兼职处理，而C市L县法院、J省W市A区法院则设立了专门的人民陪审员工作室，由2名专人负责陪审员的选任、随机抽选、经费管理、培训、考核评估等工作。C市Y区政治处人员表示：“接下来试点工作将面临很多新挑战、新问题。亟需设立专门机构，抽调人员做好人力保障，按照人民陪审员的比例配备专职人员。建议由专门管理机构负责随机抽选人民陪审员的落实工作，切实减轻一线审判人员的工作压力。”撇开是否需要建立专门机构这一问题，调研的试点法院的经费、培训、考核等管理工作正日渐规范化。
1. 经费保障充足
《实施办法》第29条规定，人民陪审员制度实施所需经费列入人民法院、司法行政机关业务费预算予以保障。6个调研法院虽然所处地区的经济发达程度有差异，但调研法院的办公室、政治处人员均表示不存在陪审员专项经费短缺的问题，有政府财政拨款予以保障，例如L县财政每年拨款给L县法院的人民陪审员专项工作经费就约有60万元。
不过笔者在调研中也发现，各地补助的标准各不相同，补助金额也存在较大差异。有以参审案件为核算单位的，如J省N市G区法院的补助标准是80元/案件；J省W市A区法院的补助标准是100元/案件；C市L县法院的补助标准是70元/案件。有按开庭次数为核算单位的，如J省W市B区法院的标准是开庭一次50元，开庭两次补助100元，以此类推；C市Y区法院在成为改革试点单位以后，补助标准由50元/件提升为首次开庭100元，开庭两次，增补50元，若同一个案件开庭三次，则在100元基础上增补50元+50元，以此类推。也有法院是按天发放补助的，由于一些非试点单位“驻庭陪审”现象严重，补助金额按驻庭陪审员的轮值天数来确定，如C市Z区法院的补助标准为50元/天。Z区法院刑庭唯一的一位驻庭陪审员告诉笔者：“按普通程序审理的案子，开庭日期一般会集中安排在一周的同一天或两天，我的补助按天计算，往往一天要审理好几个合议庭案件。一个月的补助金额一般不会超过1 000元。”
2. 培训内容简化
为了发挥人民陪审员的作用，让人民陪审员具有一定的审判知识是必要的。从笔者的调研情况来看，4家试点法院对人民陪审员的培训工作均比较重视，每年至少会组织1-2次培训，主要形式有座谈会、资深法官讲解实务案例、观摩庭审等，C市Y区法院每年还花费约10万余元为人民陪审员征订《人民法院报》，便于人民陪审员自主学习。此外，由于陪审员不再决定法律适用问题，因此调研法院对人民陪审员的培训内容均作出了相应调整，不再进行“全盘式”的法学教育。改革后的岗前培训一般只进行基础的陪审制理念、陪审员的权利义务、庭审流程、纪律礼仪、管理办法等内容介绍，涉及法律知识的培训主要侧重于证据认定规则这一块。例如，C市L县法院展开的3天岗前培训，法律学习资料只包括民事诉讼、行政诉讼法证据的若干规定及刑事案件排除非法证据若干问题的规定；C市Y区法院开展的7天轮岗培训，涉及的法律知识也仅涉及合议庭规则、民事证据认定规则、商事案件和劳动争议的相关事实认定规则。改革后培训内容的简化，得到了陪审员们的支持，从访谈4、访谈5中可以有所反映：
访谈4：W市A区资深人民陪审员徐某：“以前培训，一共3天，什么都要学，民法、刑法、行政法、程序法，听得云里雾里的，靠3天就想把法律学一遍，怎么可能嘛？培训其实就是个形式，主要还是要靠自己回去多钻研。以前要审理法律适用问题，心里没底，现在只审理事实问题了，我只要根据生活经验作出判断就行，那就更不需要培训法律知识了。”
访谈5：C市Y区资深人民陪审员周某：“我感觉培训听了没多大意义，我认为在上岗前把陪审员是什么、要干什么讲清楚就可以了。我都是靠兴趣，回去通过看报纸看书自己研究法律知识。具体碰到什么问题可以再和法官交流嘛。”
3. 考核评估客观
按照《试点方案》要求，《实施办法》第26条、第27条规定了人民陪审员的退出和惩戒机制，这就意味着必须规范人民陪审员的考核办法、完善评估标准。试点法院自此开始重视评估工作，摸索出了诸多创新举措，使得考核评估、奖励惩戒有理有据。例如，C市L县法院以信息化为重点树立了“互联网+人民陪审”的工作思维，依托“人民陪审员业绩评估系统”，推行人民陪审员与法官“双向互动评估”的业绩评估模式，法官、人民陪审员在系统上据实填写《人民陪审员履职评价表》、《法官履职评价表》，坚持“每案一评”，以此来量化、外化陪审行为，作为重要依据归入各自的业绩归档。J省W市A区也自创形成了一套材料信息化管理系统，即一人一表、一人一档、一年一评的“三个一”制度，每位陪审员都有陪审档案，档案中包括每个参审案件的陪审流程表、人民陪审员履职情况反馈表，法院年终会根据陪审员档案中参与庭前阅卷、庭审表现、法官评价等书面信息，给予人民陪审员优秀或良好的评定，对优秀者进行表彰，对违反纪律或拒绝陪审3次以上的陪审员予以退出惩戒。
三、人民陪审员制度运行中的问题与反思
正如拉德布鲁赫所言：“在法律历史领域中，我们常常遇到‘目的转换’现象：一种法律设置伊始的目的早已迷失，不可追寻，但它却向着截然相反的方向发展出公理的效果，以此作为其继续存在且言之成理的目的。”[3]P113试点中的人民陪审员制度在实践中仍面临着诸多问题与困境，陪审员裁判权处境依旧尴尬。
(一)主要问题与困境
1. 参审范围：启用职权化致使陪审功能异化
《试点方案》对陪审员的参审范围做了原则性规定，就刑事案件而，可以概括为三类：一是原则上必须适用陪审制的案件，即“可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑”的刑事案件和“涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注或者其他社会影响较大”的刑事案件；二是法院依职权自主决定陪审员参与审理的刑事案件；三是被告人自行申请人民陪审员参审的刑事案件。
图3-1 2015年C市Y区法院未采用陪审制的刑事案件统计图
从调研情况来看，针对第一类原则上适用陪审制的案件，什么是“群众广泛关注”、“社会影响较大”的案件？完全取决于法院的自由裁量。虽然《实施方案》也赋予了被告人选择权，但笔者在调研过程中未发现一例被告人主动申请或拒绝陪审员参审的案件。一些法官表示，“敏感复杂案件”反而不希望陪审员参与，比如非法集资、诈骗、职务犯罪案件，因为陪审员带有主观偏见且对这些重大案件的事实不易把握，法官的解释说明任务非常重，所以对于这类重大案件由专业法官组成合议庭审理更为省事省力。这就导致一些复杂疑难案件或群众关心的案件反而没有适用人民陪审员制度。笔者通过案件检索发现，C市Y区法院2015年共有19件刑事案件未采用陪审制，C市Z区法院从2013年至2015年上半年，共16件刑事案件未采用陪审制，其中便包含非法吸收公众存款罪，生产、销售有毒、有害食品罪，受贿罪以及破坏计算机信息系统罪等社会影响较大的案件(具体参见下图3—1、3—2)。
图3-2：2013～2015年C市Z区法院未采用陪审制的刑事案件统计图
令人吊诡的是，国外陪审制的适用范围大都只适用于极少部分的重罪刑事案件，而我国实践中恰恰相反，除去上述敏感重大案件屏蔽陪审制之外，余下的案件是“能用则用”。自2012年新《刑事诉讼法》修改了简易程序的适用条件后，基层法院为了缓解办案压力，让人民陪审员大量参与无事实争议的简易案件。4个调研法院2013年人民陪审员参与审理的案件中，适用简易程序审理的占比分别为12%、13%、18%、35%；2014年的占比分别为25%、30%、24%、31%；2015年的占比分别为32%、36%、30%、28%，比重越来越大(具体参见下表5)。在笔者采访的10名法官中，所有法官均认为陪审员在认罪案件中并无实质作用，主要是为了缓解法官人手短缺的问题。
表5 人民陪审员参与审理的刑事案件适用程序统计表
然而，诚如有学者早已提醒的那样，“民众参与司法裁判的案件范围过大，我们也可能出现因公民参与司法裁判的热情不高而导致无法找到人民陪审员参与司法裁判的局面。”[4]笔者通过调研，切实感受到参审范围过大对人民陪审员积极性、参审效果的负面影响，从下列访谈6、访谈7中我们也许可以感受一二：
访谈6：J省W市A区法院人民陪审员徐某：“许多文章总是批评我们陪审员陪而不审、审而不议，说我们庭上不发言。我们冤枉的很呐！基层法院大多数案件没有争议，我们在庭上发什么言？被告人都认罪了，事实很清楚，法官的意见我们都同意，还要怎么合议？其实真正和法官产生分歧的案件很少，我们陪审员的作用是不大的。”
访谈7：C市Y区法院人民陪审员周某：“我参加过刑庭的一个盗窃案子，被告人认罪态度很好，没有任何争议，一共庭审了10分钟，我除了坐在那里听，真的没什么好审的。为了这10分钟，我还向单位请了半天假，来回公交车程两小时，发现自己坐在那里10分钟也没多大用处，感觉挺无聊的。”
可见，我国实践中的人民陪审员已异化为审理简单案件的司法辅助者，而真正需要陪审员参与的案件却反而被法院规避了。笔者认为，一些法院大范围主动适用陪审程序，事实上是将人民陪审员作为低成本的人力补充，并不能发挥人民陪审员的民主价值与审判功能，反而挫伤了认真履职的陪审员的参与热情，久而久之也就造成了陪审员积极性不高的局面。一言以蔽之，要想真正发挥陪审员的实质作用，如何设立合理的陪审制适用范围，是一个必须认真对待的问题。
2. 选任方式：“随机抽选”阻力重重
第一，群众参与积极性不高。在征求候选人意见时，不少人以工作繁忙、路途遥远、参审不方便为由，放弃陪审员资格，如J省N市G区法院500名陪审员候选人中仅有134人同意，同意率26.8%。相反，对于一些陪审积极性高、渴望参与司法的群众而言，却因不能进入随机抽选范围而落选。N市G区法院政治处主任也表示了遗憾：“有不少市民很愿意参与，特地到法院来打听，但随机抽取没有被摇上。特别是第一次被抽中而且参与热情很高的选民，第二次抽取时无缘最终入围，这的确是特别遗憾。”
第二，实践中候选人难以联系，部分候选人甚至“查无此人”。例如，N市G区法院根据随机抽选的名单信息，在“寻人”走访过程中发现，部分人员因住址、电话号码变更无法联系；C市Y区法院工作人员也表示，走访时甚至出现整个小区都消失不见、查无此人的情形(笔者猜测可能是因为拆迁)；C市L县法院位于非主城区L县，地势复杂，许多候选人居住在山区，走访难度颇大，成本较高，也有不少候选人长期在外务工，无法参加。另外，在实地走访过程中，部分社区工作人员对于透露居民联系方式、工作信息时也会有所迟疑。
第三，陪审员选任工作给法院带来了很大的工作压力。试点法院工作人员普遍反映，从几十万常住户口中“随机抽选”几百名候选人，进行各项资格审查后再走访确认，工作量非常繁重。N市G区法院共296人次(司法所人员、行政人员、各业务庭法官、人民陪审员)投入审核确认工作，组织走访231次，电话确认1 373次，由于时间紧、任务重，工作人员只能放弃双休日和中午、晚上休息时间。C市Y区法院政治处人员也向笔者反映，选任工作预计在2015年7月底完成，但截至8月初，仅凭政治处的3名行政人员，只完成了30%的查找任务，进度缓慢，效果不理想，为了确保改革按期推进，只能强制要求各庭室法官配合完成剩余70%的补充查找候选人任务。Y区法院部分法官对此颇有微词：“那一阶段各个业务庭、执行局的法官、法警都在外面跑，我们本身的审判压力就大，还得到各个社区找人，真是忙里添乱。”
第四，群众“代表性”仍然不足。笔者发现，由于上述随机抽选方式的现实困境，导致在实践中存在随机抽选“变异”情形。J省W市A区法院截至目前，75%的陪审员仍是由组织推荐产生。C市Y区法院虽然按改革方案采用了随机抽选的选任方式，但278名陪审员中约60%的陪审员职业仍是社区居委会或街道办的干部、工作人员。虽然相较于非试点法院，试点法院确实吸收了一部分非公职人员，稀释了干部陪审员比例，但笔者发现，非公职人员中基本是企业经理、高校教师、医院医生等大众认知中较为光鲜体面的职业，普通工人、公司员工、农民、个体户等几乎没有。为何实践中随机抽选出来的陪审员仍然属于高职、高知群体？除去学历这个门槛，据Y区法院工作人员透露：“由于随机摇号的名单中很多人不愿当陪审员，最后我们选择了社区走访的形式，让社区工作人员进行推荐，他们一般会推荐收入、社会地位、文化水平较高的所谓‘拿得出手’的居民，我们再去对这些居民进行思想工作，他们对我们的工作很配合。”笔者认为这种“变异”做法与试点改革前的单位推荐方式大同小异，违背了改革初衷，需要警惕。
3. 参审职权：陪审员的裁判权处境依旧尴尬
(1)合议庭架构混乱，陪审员人数不占优势
合议庭中陪审员的人数、比例是一个至关重要而又长期被忽视的问题。陪审员作为法律的“外行”，在心理上天然地处于弱势，若人数上再处于劣势，自然会产生趋从法官的心理。尽管《试点方案》明确要求重大案件由3名以上人民陪审员参与审理，但从实践来看，大合议庭参审模式的实践探索进展缓慢，不排除有的试点单位存在“作秀”的倾向。如W市A区法院从改革试点至今，大合议庭共审理了1件故意伤害案，而多起诈骗案件、非法吸收公众存款的案件，被告人达10人以上，受害者人数众多，法院却反而未采用大合议庭进行审理；C市L县法院至今也只采用大合议庭审理过1起案件，并且其中的4名人民陪审员都是经过“精挑细选”的人大代表!
出于诉讼经济和效率方面的考量，调研法院仍普遍采用3人制的合议庭参审模式，即便如此，合议庭的组成结构也不够统一。例如，J省N市G区法院、C市Y区法院、C市L县法院采用的合议庭结构模式为“1名法官+2名陪审员”，而J省W市A区法院、J省W市B区法院、C市Z区法院采用的合议庭结构模式则为“2名法官+1名陪审员”,个别法院在不同案件中实行不同的合议庭结构模式(具体参见下表6)。笔者认为，在我国合议庭评议“多数决”原则下，3人制合议庭极易导致陪审员的意见边缘化。理想状态下重大案件应当由陪审员人数多于法官人数的大合议庭进行审理，但实践中法院对于大合议庭的试点并不积极，由于陪审员人数在合议庭中不占优势，现有的合议庭结构模式难以打破陪审员话语权微弱的尴尬局面。
表6 调研法院陪审员参审的刑事案件合议庭组成方式统计表
(2)“事实审”与“法律审”职权不易划分
在国际范围内，公众参与审判的典型模式可以分为三种：陪审制、参审制以及观审制。我国试点法院实行的人民陪审员制度，陪审员和法官共同认定事实部分，陪审员享有表决权，法律适用部分由法官单独决定，陪审员意见仅作参考。这种职权划分既不属于典型的参审制，也不属于陪审制，亦不属于观审制。确立这样的职权配置主要考虑到人民陪审员并非法律专业人士，很难对法律适用问题作出评价，正如最高人民法院司改办主任胡夏冰所言：“与其让法官个人对案件法律适用的意见代表合议庭全体成员的意见，不如把法律适用问题的决定权完全交给法官，让法官对法律适用问题负责。”[5]故由职业法官负责法律适用更为妥当。
然则，在定罪与量刑程序不分、且缺乏诉因制度的我国司法条件下，司法实践中的事实审与法律审往往同时进行，难以区分，陪审员面临复杂的要件事实、量刑事实以及不够明晰的证据规则和裁判规则，往往面临许多困惑。笔者采访的10名法官主要反映了三个问题：其一，事实和法律存在交叉，陪审员对一个事实进行判定时，势必要运用到法律知识，比如抢劫和抢夺、盗窃转化为抢劫等概念，陪审员往往搞不清楚；其二，改革后的陪审员系随机抽选，审判知识良莠不齐，基本上每个案件的事实都需要法官单独向陪审员进行个案梳理、解释，比如有的陪审员连最简单的盗窃案的犯罪金额认定都完全不懂，工作量太大，影响诉讼效率；其三，陪审员职权改革导致合议时无法明确区分评议范围。有1名法官举例表示：“我们办理一起受贿案，受贿金额约15万，系自首，我们合议庭法官的量刑建议是判处五年六个月有期徒刑。陪审员认为量刑过重，因为他以前陪审过类似案件，受贿金额有30多万，也有自首情节，但法院只判处了五年。陪审员认为我们判重了。陪审员根据类似案件的对比，得出的这个观点是属于法律审还是事实审？但我们觉得挺有道理，后来认同了他的观点，最终判处了被告人五年有期徒刑。所以说，职权区分在现实中不好掌握，还是希望最高院能制定细则给予指导。”
(3)陪审员“异议权”在评议过程中被架空
图4-1 法官：合议时是否与陪审员发生意见分歧？有分歧时如何处理
图4-2 陪审员：在合议庭评议阶段，您与法官的意见产生分歧时，如何处理
根据《实施办法》的规定，如果陪审员和法官的意见发生分歧，应当按多数人意见对案件事实作出认定。如果法官与人民陪审员多数意见存在重大分歧，且认为人民陪审员多数意见对事实的认定可能导致适用法律错误或者造成错案的，可将案件提交审判委员会讨论。笔者调研发现，实践中基层法院合议庭产生分歧的案件本来就少，为数不多的存有分歧的案件，陪审员的异议权没有得到保障。在笔者发放的26份法官问卷和36份人民陪审员问卷中(参见下图4-1、4-2)，如若陪审员与法官意见产生分歧，11名的法官选择说服陪审员；没有一位法官选择采纳陪审员意见；13名法官选择提交审委会。人民陪审员的问卷统计结果也印证了法官的做法，16名陪审员选择了提交审委会。这就意味着陪审员并没有实质性决定作用，最终还是由审委会决定，“议而不决”现象仍然突出。部分受访陪审员还表示，很多时候庭审结束或开完审委会后，就不了了之，陪审员对最终的判决结果并不知情。
(二)原因分析与反思
1. 参审范围过大
随着社会急剧转型，案件纠纷数量也空前增长，基层法院的业务法官数量严重不足。据笔者考察，基层法院刑庭5-10名的法官一年要办理1000件左右的案件。因此在“案多人少”的窘境下，基层法院为了降低法官的时间成本，将目光转向了庞大的人民陪审员队伍，甚至将“陪审率指标”直接与法官业绩考核挂钩，形成了对人民陪审员制度不必要的滥用，使得陪审制功能异化，削弱了陪审效果。
在任何国家，陪审制都是一项“昂贵的事业”。为何我国却反其道而行之？究其缘由，无外乎我国的陪审成本低廉，导致人民陪审员沦为法院的廉价劳动力。一是由于我国对陪审员制度的设计粗糙，使得人民陪审员制度带有先天性的廉价特质。比如，《实施办法》没有采纳国外当事人双方挑选陪审员的无因回避制度，而是实行严苛的有因回避原则，也未明确规定庭前陪审员候补制度，加之合议庭中陪审员人数较少等因素，诸多设计缺陷使得陪审案件的成本极低；二是因为在制度设计上的不周密，导致实践中陪审制的运行被“偷工减料”。由于办案压力和法官的抵触心理，法官为了降低陪审成本，在落实人民陪审员联系、案件审前交流、合议庭评议等环节时大打折扣，从而制约了人民陪审员作用的发挥。
2. 公众对陪审制认知不足
尽管我国目前对人民陪审员制度改革进行的如火如荼，调研法院均表示通过举办新闻发布会、发放宣传手册、网络媒体报导等方式进行了宣传，但从调研获取的信息来看，群众对陪审员制度还缺乏全面了解，对人民陪审员的认知存在严重缺失。据Y区法院工作人员反映，由于宣传范围窄、方式单一，在电话联系过程中，许多候选人电话没听完就挂了；甚至有些人认为是诈骗电话，不予理睬。根据笔者在4个调研地区随机发放的400份公众问卷(有效回收373份)调查结果(参见下表7-1、7-2)，试点法院所在辖区W市A区、C市Y区高达52.2%、46.4%的公民“从来没有听说过人民陪审员”；只有37%、43.3%的公众正确认识到了陪审员的职责，即陪审员和法官一起审理案件，30.4%、38.1%的公众错误认为陪审员只是监督法官办案，并不实际参与案件的审理，而25%、12.4%的公众依旧认为陪审员只是陪衬摆设，还有7.6%、6.2%的公众完全不知道陪审员的职能。相比于非试点法院，并无明显改观。可见，不管是陪审制改革试点区亦或是非试点区，目前普遍存在公民对陪审制认识不足的问题，这一现象难免会导致陪审制改革面临曲高和寡的局面。笔者认为，一项旨在让公民参与司法、提升司法公信力的制度，在实践中却难以获得民众的普遍认识与理解，改革效果势必会“事倍功半”。
表7-1 公众——您听说过人民陪审员吗
表7-2 公众——您觉得我国人民陪审员具体是干什么的
此外，实践中普遍反映，“随机抽选”阻力较大的另外一个原因是户籍信息登记滞后，候选人信息不完善给资格审查工作带来了很大困难，例如在当地公安登记的户籍信息中，许多人已外出务工，常住人口中许多人的户籍信息不健全，而且人口流动性较大。正如汪习根教授所担忧的：“在尚未建立起完善的流动人口管理制度特别是二元户籍结构未能有效解决的今天，随机抽选陪审员所可能遭遇的问题值得进一步研究。”[6]
3. 立法和操作规则不健全
首先，关于人民陪审员人数比例问题，《实施办法》规定重大刑事案件的合议庭，人民陪审员的人数原则上应当在2人以上，但什么案件属于“重大刑事案件”？法院又应该如何构建2人以上的大合议庭参审模式？合议庭中应有几名法官、几名陪审员最为恰当？缺乏具体的规则指引。在“3名人民陪审员+2名法官”组成的合议庭中，如果2名法官无法就法律适用问题达成一致意见，评议结论如何形成？在“2名人民陪审员+1名法官”、“4名人民陪审员+1名法官”的合议庭中，法律适用问题实质上只有1名法官独任审判，法官如何把握？在“2名人民陪审员+3名法官”的合议庭中，陪审员人数又处于劣势，如何发挥民智？“4名人民陪审员+3名法官”或“6名人民陪审员+3名法官”的大合议庭，如何兼顾诉讼效率？表决权如何分配？诸如此类的问题，目前都没有明确的答案。由于立法规定模糊，实践中的合议庭组成架构极其混乱，如J省W市A法院、C市L县法院以及试点法院北京市门头沟法院、厦门市海沧区法院等试点采取了“3名法官+4名陪审员”的架构，广东珠海香洲区法院试行的则是“5人制”大合议庭，包括“1名法官+4名陪审员”和“2名法官+3名陪审员”两种模式；而河南省郑州市中原区法院试行的则是“1名法官+4名陪审员”、“2名法官+5名陪审员”的合议庭模式。调研法院的法官们表示，由于缺乏经验和理论支撑，又没有细则规定予以指导，法院在探索过程中只能“摸着石头过河”。
其次，陪审员的“事实审”职权缺乏相应的细则、制度保障。其一，陪审员的庭前阅卷权缺乏具体可行的制度保障，以致于陪审员在庭审时完全不知道要审理的案件事实是什么。据笔者回收的34份有效问卷(人民陪审员卷)，高达16名(47%)陪审员对“您在庭审时发言少的原因”的提问选择了“对案件事实不清楚”。其二，陪审员即使完成了庭前阅卷工作，也仍有可能理不清案件事实和争议焦点。事实问题与法律问题本来就并非泾渭分明，人民陪审员不可避免地面临专业壁垒，毫无疑问，陪审员的“事实审”离不开法官的指导，但实践中基层法官办案压力大，往往没有时间详细对人民陪审员释法析理，由此就导致了陪审员对事实把握不准确。
最后，陪审员在合议中的表决机制、追责机制等规定相当粗糙。在法官与陪审员具体分工尚不明确的情况下，陪审员的表决权范围模糊，合议程序无章可循，极易造成陪审员权力的悬置或滥用。《实施办法》起草过程中，就有人担心人民陪审员数量占优时，会导致人民陪审员的多数意见推翻法官的专业意见，而最高人民法院法官认为“人民陪审员根据自己的社会阅历和认知能力，在案件事实认定问题上推翻职业法官意见，正是司法民主的体现。”[7]然则，这一司法民主的理想化预设在实践中并不容易实现。笔者采访的10名法官均表示，现在对法官启动了错案追责制度，改革后“随机抽选”的人民陪审员素质良莠不齐，审案和议案能力偏低，一些重大疑难案件法律后果比较严重，不敢轻易采纳人民陪审员的意见，如果分歧较大，倾向于上报审委会。笔者对于法官们的担忧表示理解。目前合议庭负责制、案件质量终身负责制和责任倒查机制对人民陪审员是否适用，并不明确，倘若错误判定了事实部分，承办法官是否要替陪审员承担责任？这些问题还值得深思。
四、全面推进人民陪审员制度改革的方向
行文至此，笔者已将《试点方案》实施半年以来的人民陪审制改革成效大致呈现出来，同时也根据调研结果指出了试点改革存在的问题。根据陪审员制度的价值取向以及提高司法信力的总体改革要求，全面推进人民陪审员制度改革，需要在以下几方面做出努力。
(一)适当限定参审范围
考虑到陪审效果及陪审成本，并非所有的刑事案件均需要人民陪审员参与审理。如果控辩双方对于定罪量刑都不存在争议，人民陪审员无事实问题可审，那么他们的价值判断就没有用武之地。因此，舍弃“陪审率”考核项目，扭转基层法院把陪审员当成缓解人手不足的错误观念，放弃对于数量的单纯追求，转向对于效果的高度注重，这也许才是我国陪审员制度未来的出路。同时，必需强调的是，舍弃“陪审率”并不意味着法院可以滥用自由裁量权走向另一个极端，对社会关注的、有重大影响的刑事案件必须坚决适用陪审制，以期通过公众参与审理，使司法审判结果获得公众的理解和支持，从而提升司法公信力。根据陪审员不同的价值功能，陪审员对刑事案件的参审范围应当进行区别对待：(1)对被告人拒不认罪的疑难案件应当适用“参审制”，以陪审员为主对案件的争议事实作出认定，并保证陪审员在合议庭中的表决权与话语权，发挥陪审员基于生活经验和民情世故在案件处理中的特殊优势；(2)对被告人认罪的案件，原则上不实行“参审制”，但对于其中可能判处五年有期徒刑以上刑罚的重罪案件或媒体、社会广泛关注的敏感案件，可以借鉴台湾、韩国，实行“观审制”，由观审团提供量刑的意见，供由职业法官组成的合议庭参考，发挥陪审员的司法民主价值与监督功能；在试点阶段，也可以实行参审制和观审制并行，即双轨制，以便比较观察其社会效果。其实早在2013年,河南省便已开展过类似于观审制的“人民观审团”工作，学界对此褒贬不一，有人从中得到了启发[8],有人批评此改革“非驴非马”[9]、“花拳绣腿”[10]P530。笔者认为，在被告人认罪的前提下，重大案件、关注度高的敏感案件，陪审员参审对事实认定本身并无实质性作用，但是，为了提升司法透明度，增进民众对司法的理解和信赖，通过公众参与司法的形式保障公众的知情权，推进司法制度的民主化，具有重要的现实意义。因此，客观来讲，观审制是实现敏感案件审判中法律效果与社会效果统一的理想选择之一。
(二)完善人民陪审员选任程序
1.增进法律职业人员和普通公众对陪审员制度的充分理解和认同
从实践来看，无论是基层法官、陪审员亦或普通公众，对陪审员的重要性认识普遍薄弱。不得不说，日本在这方面积累的经验值得借鉴。日本政府自2004年《关于裁判员参与刑事审判的法律》颁布开始，在全国范围内开展了铺天盖地的裁判员制度宣传。截止2007年底，仅裁判员制度的广告费用，日本最高法院就花费了大约3 600万美元，法务省花费了大约970万美元；截止2008年底，与裁判员制度有关的设施费用已支出2亿3千1百万美元，其他额外的预计支出也超出了5 500万美元。[11]除此之外，律师协会、大学也为该制度的实施进行积极准备，如律师协会进行“模拟裁判员选任程序”，早稻田大学为“裁判员模拟裁判”向社会公开招募人选，希望引导国民能够逐步接受并积极参与其中。[12]日本政府实施裁判员制度的决心和所作出的各种努力，对于我国改革陪审制无疑是有启示意义的。
人民陪审员来自人民，只有让广大人民群众了解人民陪审员制度，增进对陪审员制度的认同感，陪审员制度才会获得生命力。为此，相关部门应当加大宣传力度，不仅要通过广播电视、报刊杂志、社区宣讲等传统媒介和渠道进行宣传，还应当创新形式，拓宽宣传平台，充分借助微博、微信、微电影、宣传片和公益广告等新媒体、新渠道，以人民群众喜闻乐见的方式进行宣传，将对人民陪审员制度的宣传深入到广大农村、社区、工厂、基层单位、学校等地方，真正让人民陪审员制度的基本内容和重要意义深入人心，让人民陪审员制度的改革面向群众、贴近群众，以便获得群众的理解和支持。笔者调研的J省N市G区法院拍摄了人民陪审员的宣传视频，在人流量较大的地铁站循环播放，取得了很好的社会效果，这个方法值得推广。此外，律师协会、高校等社会组织和社团也应当积极参与人民陪审员制度改革的宣传和研究，例如召开研讨会、举办讲座、模拟陪审法庭等，增进法律职业人对陪审员制度的认同感以及普通公众对陪审员制度的信任。只有这样，陪审员遴选以及陪审员制度的运作才会有良好的社会基础，人民陪审员参与司法审判的作用才能得到有效的发挥。
2. 进一步放宽陪审员选任资格
根据我国2010年人口普查数据统计，我国大陆地区31个省、自治区、直辖市和现役军人总人口约13.4亿，其中具有大学(指大专以上)文化程度的人口约为1.2亿，具有高中(含中专)文化程度的人口约为1.9亿，具有初中文化程度的人口为5.2亿。[13]可见，其中高中以上文化程度的人口仅占我国大陆地区总人口的23%。按照《试点方案》规定，参考人民陪审员不仅要有高中以上文化程度，而且必须年满28周岁。如果把年龄因素考虑进去，那么，有资格参选人民陪审员的人口占比将会远远低于23%；即使符合基本资格的人员，还有相当一部分由于各种客观原因实际上无法担任陪审员职务。就此而言，人民陪审员制度的改革试点只是在一定程度上淡化了“精英陪审”的色彩，尚未真正实现向“人民陪审”的根本转变。从人民陪审员制度的民主参与性、广泛代表性等固有属性以及提高司法公信力的现实需要来看，进一步放宽人民陪审员的资格条件，实现执政党所期望的“依靠人民推进公正司法”的政策目标，具有无可争议的现实必要性。为此，可以从文化程度和年龄两个方面着手，在这一方面，比较法上的经验可资借鉴。例如，在法国，年满23周岁、能用法语阅读和书写、享有政治权利的公民即可担任陪审员；日本对裁判员的任职资格要求是，必须年满25周岁、具有众议院议员选举权，但初中未毕业(不包括同等学历者)不能担任裁判员；而在韩国，只要是年满20岁的韩国公民均有资格被选为陪审员。考虑我国大陆地区人口的年龄结构和文化程度结构，以及陪审员履行职责所必要的理解能力和判断能力对文化程度和社会阅历的要求，结合公正审判的实际需要，下一步全面推进人民陪审员制度改革时，宜将陪审员的任职资格放宽到“年满23周岁、具有初中以上学历”。
3. 随机抽选与“自荐”模式相结合
诚如前文所述，随机抽选方式在试点过程中遭遇到了信息、技术落后及人力消耗大等现实困境，实践中诸多积极性高的群众又难以进入候选名单。倘若这一抽选方式今后进行全国性推广，可以预料，在文化不发达、经济落后地区的法院的遴选工作阻力会更大，以至于陪审员的选任方式很可能再次向“单位(社区)推荐”变异(事实上也确实已出现类似现象，前文已述)。
笔者认为，随机抽选作为陪审制和参审制的成功经验之一，值得继续坚持，但与此同时，也不妨考虑增加“自荐”方式，即符合条件的人员在随机抽选没有进入陪审员候选人库时，可以经过严格的审查程序以后，直接补充进陪审员库。这样做的好处有两个方面：一是可以拓展实际候任的人民陪审员来源，吸引那些对审判工作有热情的群众加入陪审员队伍，缓解基层法院对人民陪审员“请而不来”时面临的工作压力；二是提供了专家陪审员的参选渠道，例如医疗、金融、建筑等方面的专业人才可以通过自荐方式参与案件的审理，促进审判质量和效率的提升。
(三)完善陪审员参审机制
1. 积极推进“大合议庭”参审模式，提高陪审员在合议庭人员构成上的比例
长期以来，我国人民陪审员制度流于形式、陪审员成为“摆设”的一个重要原因就是合议庭中陪审员的人数太少，缺乏话语权。为了避免陪审员形式化，笔者认为最有效、最直接的做法就是确立陪审员在合议庭结构中的人数优势，积极推进“大合议庭”参审模式。也许在目前基层法院刑事案件陪审率接近100%的现实语境下，全面推行“大合议庭”可能因为影响审判效率而受到部分法官的抑制，但是，如果按照笔者在上文提出的参审范围，适当限制陪审员参与审判的案件范围和总量，在由陪审员参与审判的刑事案件中推行大合议庭参审模式，则对审判的整体效率不会有什么明显的影响。相反，可以大大强化人民陪审员制度的民主参与功能，保障更广泛的民意进入司法过程，并且实质性地影响裁判结果。
从比较法的角度看，除了德国采用“2+3合议庭”之外，大部分国家刑事案件合议庭中陪审员的数量都多于法官的数量，只不过在具体的人员构成及表决权比例上各具特色(参见下表9)。日本著名学者田口守一教授认为：“为了确保评议的实际效果，使每一位裁判员具有责任感，能够集中注意力，能够主体性、实质性参与裁判，就要对合议庭的规模做一定限制，不超过10人比较恰当。”[14]另有日本学者通过实证研究发现，在“1∶3”、“1∶6”、“1∶11”、“2∶6”、“2∶10”、“3∶3”、“3∶6”、“3∶9”的合议庭结构模式中，普通民众对“3∶9”的支持率最高，“3∶6”次之。[15]P106-165英美陪审制下，通常要求陪审员成员为12人，而且原则上要求意见一致才能作出裁决，英国1967年以后允许在经过较长时间的评议后以10∶2作出裁决；*这项规则最先1967年《刑事审判法》导入，目前被规定在《陪审团法》第17条。美国联邦最高法院判例认为，由6人组成的陪审团作出的判决并不违反联邦宪法，[16]由12人组织的陪审团也并不要求必须意见完全一致才能作出有罪判决；[17]但实际上由12人组成陪审团仍然是通例，而且除个别州以外，联邦和州司法系统仍然只接受陪审团的“一致裁决”。*只有路易斯安纳和俄勒冈两个州在不适用死刑的重罪案件审判允许陪审团以10：2作出有罪判决。参见Dana Mackenzie, What's the Best Jury Size, http://www.slate.com/articles/health_and_science/science/2013/04/the_mathematics_of_juries_the_jury_size_and_voting_margins_necessary_for.single.html.最后访问日期：2016-03-06.
表8 部分国家陪审员与法官在合议庭中的人数及表决机制
借鉴以上国家的相关经验，我国学界也就如何构建大合议庭参审模式进行了积极讨论，只是具体构成上有不同意见。例如，何家弘教授提出了“1+6”或“2+5”合议庭构成模式建议，[18]但最高人民法院贺小荣等法官持不同意见，她认为：“如果2名法官无法就法律适用问题达成一致意见，评议结论将很难形成。如果合议庭中只有一名法官，法律适用问题实质上只有1名法官决定，适用这类组成形式必须慎重。”[19]后一种意见在改革试点中得到了一些法院的采纳。*例如安阳中级人民法院在改革试点中采用了“3+4”的合议庭构成模式，其现实依据主要是两个方面：一是考虑到人民陪审员不再对法律问题进行表决；二是中院一审案件一般影响较大或者案情重大。参见《河南日报》2016年1月28日第12版的报道：“群众陪审让司法融入更多民意——安阳市中级人民法院陪审员制度改革试点纪实”。综合考虑审判效率和审判质量两方面的需求，笔者建议对不同类型的案件采取不同的大合议庭构成模式：对于社会关注度高、涉及的利益冲突大但不属于疑难复杂的案件，可以优先适用1名法官和4名人民陪审员的构成模式；对于社会关注度高、涉及的利益冲突大而且案件事实疑难复杂的重大案件，可优先适用“3名法官+4陪审员”的模式，——这也是目前实践中试点法院适用较多的模式；对社会关注度特别高、涉及的利益冲突特别大而且案件事实、证据特别疑难复杂的极少数案件，可以由3名法官和6名人民陪审员组成大合议庭进行审判。
2. 构建问题列表制度，规范评议程序
在司法实践中，一般来说，诉讼程序、证据能力、法律适用、法条解释、罪名选择和量刑确定等属于法律问题，应当由法官决定，陪审员主要负责定罪事实与量刑事实的认定。然而，定罪事实与量刑事实的认定涉及大量的法律规则，例如，在罪与非罪方面，如何认定“情节显著轻微危害不大”？如何认定情节犯的“情节严重”？在故意犯罪与过失犯罪的区分方面，如何判断被告人是否具有“普通人”的注意能力？[20]在量刑事实中，是否存在自首、累犯、犯罪中止等情节？等等。这些事实判断中都需要融入一定的价值判断，但陪审员因缺少法律知识往往难以准确理解和把握。笔者在前文中介绍了C市L县法院创建事实认定清单的做法，但调研后发现，其实践效果并不理想，因为其中有大量的法律术语，陪审员不完全能够理解，实践中陪审员对清单表格的填写任务实际上大都由法官代劳。笔者建议引入欧陆国家参审制中的问题列表制度，由审判长依法律规定将案件事实进行细化分解，制作一定数量的问题，要求陪审员作出“是”或“否”的回答，以决定被告人行为是否构成犯罪，是否有从轻、减刑等情节。例如，《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第339条第8款规定：“问题的提出应该使用陪审员能够理解的措辞。”第343条第7款规定：“对向陪审员提出的问题的回答应该使用肯定词或否定词，同时必须附带确切说明回答含义的词组(‘是，有罪’、‘不，无罪’，等等)。”当然，问题列表制度也是对法官归纳证据能力、审判能力的一种考验。
除此以外，应当建立配套的中间评议制度、表决机制，同时细化评议规则，例如禁止弃权规则、发言顺序规则、票数顺次递加规则等。笔者认为，为便于评议工作的开展和落实少数服从多数的原则，在评议制度中确立一系列具有可操作性的技术规则，对于人民陪审员制度的有效运行是必不可少的。
3.加强对陪审员的权利保障和对被告人陪审权利的保障
从保障陪审员权利的角度来讲，应当尽快细化人民陪审员参与诉讼的具体权利义务，通过精细的程序设计保障人民陪审员的各项权利不受侵害，比如庭前阅卷、获取司法文书、提出异议、独立评议等权利保障机制；同时，需要明确陪审员的审判责任问题，处理好审判委员会讨论定案制与合议庭审判之间的关系，从而真正实现人民陪审员制度的立法目标。从保障被告人的角度讲，应当完善申请陪审员参审的权利告知规则，并赋予当事人对陪审员的无因回避权利，以增强当事人对陪审员的信赖。
总而言之，陪审制作为一项民主制度与司法监督制约机制，其理念的实现、功能的发挥，必须以系统化的制度设计为保障。日本2004年通过的《关于裁判员参与刑事审判的法律》共有84个正文条文、8个附录条文，之后又于2007年7月通过了《裁判员参加刑事裁判的规则》，进一步增加了可操作性。《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第十二章专章规定陪审法庭审理刑事案件的特点，对于陪审员参与案件审理的程序包括陪审员的通知、抽选、宣誓、法庭审理过程中陪审员的角色、审理后的评议程序设计特别是表决程序，作了全面的规定，具有较强的可操作性。《法国刑事诉讼法典》也就重罪法庭实行陪审团参审制度的有关问题作了详尽的操作性规定。笔者建议，我国今后应制定《人民陪审员法》，实现陪审程序的规则化、精细化，保障人民陪审员实质参与审判。
(四)创建信息化管理体系
人民陪审员制度改革试点工作启动后，人民陪审员队伍人数倍增，《实施办法》又明确了七类惩戒事由，法院的管理工作面临新的压力。为了使管理考核有理有据，笔者认为，有必要加强管理，完善考核制度和表彰制度，促进人民陪审员工作的规范化。首先，在管理机构上，应当成立专门的人民陪审员管理办公室，由专人负责人民陪审员的选任、培训、庭前随机抽选、经费管理及日常管理工作。其次，应当改变人民陪审员考核表彰主观化、随意化的现状，建立参审工作可量化、信息化的管理机制。诚如周强院长在人民陪审员制度改革试点部署动员会上所强调的：“改革要搭建技术平台，统一开发人民陪审员信息库系统、随机摇号系统、履职信息系统、业绩评价系统，全面反映人民陪审员的基本信息、参审信息和审判业绩等情况。”[21]考虑到地区经济社会发展的差异性，笔者建议：经济发达地区的法院可以积极搭建人民陪审员信息管理系统；经济相对落后的法院至少也应该建立人民陪审员个人档案，包括陪审员参审流程表、法官陪审员履职互评表等，通过看得见的方式详细、客观记录陪审员参加审判活动的情况。一言以蔽之，科学地建章立制，才是真正地尊重、信任每一位陪审员。
[1][21]周强.深入推进人民陪审员制度改革 促进司法为民司法公正[EB/OL].http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/04/id/1605295.shtml. 最后访问日期：2016-01-05.
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[16]William v. Florida, 399 U.S.78 (1970).
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责任编辑：杨正万
EmpiricalStudyontheSystemofJurorsforCriminalCases:ACaseStudyofJProvinceandCCity’sGrass-rootsCourts
SUN Changyong, ZHOU Yuan
Under the circumstances of new judicial reform, the system of people’s jurors surface again as a heated topic. Our empirical survey indicates that the team structure of people’s jurors have become more rational and the pilot courts have made positive trials in the reform of trial participation mechanism and power since the implementation of “Provisional Program on the Reform of People’s Jurors”. Nevertheless, there are some problems as to the trial participation of jurors in pilot courts. It is argued that according to the value orientation of the jurors’ system and the overall requirement of reform about the improvement of judicial trust the scope of criminal case trial participation should be defined, the qualifications of jurors should be more lenient, the model of collegiate panel trial participation should be promoted, and a checklist system for the queries to be answered by jurors should be developed so as to facilitate the reform and improvement of the system of people’s jurors in China.
people’s juror; empirical study; selected appointment mechanism; trial participation mechanism; direction of reform
DF711
A
1003-6644(2016)02-0145-24
* 本文受重庆市哲学社会科学领军人才支持计划资助。
