职业教育校企合作立法研究①

丰华涛

（辽宁装备制造职业技术学院，辽宁沈阳110161）

职业教育校企合作立法研究①

丰华涛

（辽宁装备制造职业技术学院，辽宁沈阳110161）

从我国职业教育校企合作的现状及发展历程可以看出阻碍其发展的诸多法律障碍，应从依法治教的视角，深入剖析校企合作主要法律问题，借鉴德国等职业教育发达国家相对成熟的校企合作法律制度与实践经验，提出完善职业教育校企合作法律制度的建议：适时修改职业教育相关的法律法规，明确各主体的在法律方面的责、权、利、效，构建完善的校企合作法律保障与监督机制。

校企合作；法律制度；保障监督

近年来，随着党中央、国务院对我国职业教育发展的高度重视并做出一系列重大部署，我国职业教育发展站到了新的起点，深化产教融合与校企合作也进入到了新的更高阶段，但仍存在着很多困难和问题特别是法律法规层面的障碍，亟需按照党的十八届四中全会“全面推进依法治国”的要求，借鉴职业教育发达国家的相关法律制度和有效经验，对我国法律法规涉及“产教融合、校企合作”的内容做相应的修订，同时加强配套法律法规的协调和支撑，形成比较完善的校企合作法律法规体系，使校企合作通过法制化轨道实现持续稳定发展。

一、我国职业教育校企合作的主要法律问题

（一）校企合作法律体系尚不健全

从源头上说，《中华人民共和国宪法》中并未确立校企合作理念。与职业教育密切相关的法律，如我国的《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）都已经制定20余年，其中关于职业教育校企合作的规定比较模糊，很多条文可操作性不强，而配套的法律法规又极其缺乏，未产生应有的法律效果。而《教育法》第四十六、四十七条“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作”及“国家机关、军队、企业事业组织及其他社会组织应当为学校组织的学生实习、社会实践活动提供帮助和便利”的规定也仅是授权性和引导性规定，不具有强制力，无法约束校企合作主体的实际参与积极性。仅有40条的《职业教育法》虽然明确规定了职业教育的重要性，但是对校企合作的法律地位、校企合作各主体的权利与义务都没有明确规定。此外，相对于德、美、日等职业教育发展先进的国家来说，我国在校企合作法立法上也是一片空白，至今没有专门的校企合作法。相关的政策文件如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》等虽对职业教育校企合作进行了规定，但都是宏观、政策性的引导，实践开展校企合作仍需政府、校、企各方共同确定。另外，我国校企合作的地方性法律法规也存在缺陷。没有明确企业应尽的义务以及企业违反义务时所承担的责任，对政府及其相关职能部门职责的履行缺少明确的规定。［1］

（二）校企合作各方主体责权利效尚不明晰

我国校企合作中存在着责权利效分配不明的状况。一方面，校企合作法律行为性质界定不明，有观点认为校企合作是学校的办学自主权，认为校企合作法律关系是平等主体之间签订的一种民事合同关系，法律约束力仅限于当事人双方。其他相关主体如政府、行业和学生等不是合同的主体。就如《宁波市职业教育校企合作促进条例》中的“自愿协商、优势互补、利益共享”合作原则，明显就是当事人双方的民事合同行为的订约指导原则。如此，另一个重要的参与主体——学生，与企业、学校之间是何种关系？其权利义务如何确定？而“政府主导、行业指导、企业参与”的校企合作模式中的政府、行业又居于何种地位？如果它们不是法律关系参与主体，没有相应的权利义务要求，如何引导，如何指导？另一方面，当前我国有关校企合作办学方面的法律规定均散见于《教育法》和《职业教育法》的部分条文及一些指导性的文件中，专门的校企合作办学法律仍然空白。而校企合作协议中校企双方的权利义务的条款又都过于简单、笼统，对法律责任及处罚机制又基本未作规定。这样就出现了责权利规定不明引起的一系列问题，如校企合作办学中师生人身意外伤害的维权问题；学生报酬取得的维护问题；企业的利益保障问题；政府与行业及职业教育集团等参与校企合作的权责划分问题等。责权利不明确，不但会影响各主体参与的主动性、积极性，更将直接影响校企合作的纵深发展，影响校企合作的长远社会效益。

（三）校企合作保护与制约机制尚不明确

《中华人民共和国合同法》规定，协议的条款应包括当事人的名称或姓名和住所、标的、质量和数量、价款和酬金、履行期限和时间与地点、违约责任等。如果当事人依法协商确定了其他条款，也同样有效。由此看出，相应的制约条款是协议里必备的内容之一。目前，我国职业教育相关法律规范并未对校企合作协议内容加以明确规定，仅在地方性法规中有校企合作双方权利义务内容的规定，但未规定不履行义务的制约机制与惩罚措施，如果一方不履行义务，另一方很少能追究违约方的责任，因为协议中没有明确规定违约制裁措施与机制。学生实习期间遭遇了人身损害，如何寻求保护，通常协议中都未明确规定。由于上位法规定的缺失，导致校企合作协议仅停留在表面的简单的权利义务规定上，成为制约校企合作纵深发展的障碍之一，因此为了促进校企合作向深度广度发展，有必要对校企合作协议予以明确规范。

（四）校企合作法律保障与监督机制尚不完善

一是“政府主导”的法律监督机制缺失。职业教育工作部际联席会议制度没有具体的执行或工作机构，促进校企合作的作用有限；职业教育财政资金支持力度虽显著增加，但一些省份仍没有实现生均拨款，对校企合作支持力度更待加强。企业税收优惠政策落实不到位，对企业支付实习生报酬的所得税税前扣除、实习生报酬税前扣除等规定不具有吸引力和可操作性，企业的参与积极性并未提高。《校企合作协议》未列入《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中华人民共和国劳动合同法》调整范围，一旦发生实习学生人身伤害事故，就不能依据劳动法请求工伤伤害认定与权利保护。二是企业权责保障监督机制缺失。无论《教育法》、《职业教育法》还是行政法规及地方法规，一致地都对校企合作企业作了很多义务性规定，并赋予了其一定的权利，但实践中，对企业不履行义务没有相应的制裁机制，若企业履行了义务，其本该享受的税收扣除减免权由于种种原因也可能要被剥夺。三是行业协调指导监督机制缺失。在国家确立的“政府主导、行业指导、企业参与”的校企合作模式中，行业是建设现代职业教育体系的重要力量，但行业指导真正发挥的作用有限，相关制度仍有待完善。四是师生权益保障监督机制缺失。在校企合作中，学生与企业之间是否具有劳动用工关系？劳动法若干问题解释意见第十二条明确将在校生利用业余时间勤工助学排除在了劳动关系之外。不具有劳动关系，工资报酬和劳动保护、人身权益受伤害等方面就享受不到正常劳动者该享受的有力保障。

二、德美等国职业教育校企合作法律制度

（一）德国

德国是运用法律手段构建校企合作法律体系的代表国家，涉及校企合作的相关法律制度更是细致完善。其“双元制”职业教育模式是目前国际上公认的校企合作培养人才的典范，至今一直在引领和影响着世界职业教育的发展。德国“双元制”职业教育模式的顺利实施是建立在坚实的法律基础之上，配套的完善的法律体系是整个德国职业教育的坚强后盾。

德国职业教育校企合作法律法规体系主要由基本法、校企合作单项法和规章、校企合作有关法、校企合作相关条例等四部分构成。《联邦职业教育法》于1969年颁布，被称为德国现代企业职业教育的“基本法”，以法律的形式明确了“双元制”职业教育制度，明确了职业教育的目的及内容，校、企、生、培训机构之间的责任与义务，确立了企业在促进职业教育发展中的重要作用，是德国职业教育中最具有代表性的政策法规。校企合作单项法和规章，以《联邦职业教育法》为依据，对德国职业教育校企合作中所涉及的某个或某些问题所作出的法律规定，如《手工业行业协定》、《工业行业实训教师资格条例》等都是为配合《联邦职业教育法》的有效执行所颁布的相应的教育行政法规和规定。校企合作有关法是有关涉及职业教育校企合作相关内容的法律，对德国校企合作的开展产生着重要的影响，如《各州学校法》、《企业章程法》、《青年劳动法》、《劳动自主法》和《社会补助法》等，约束着具体的职业教育行为。校企合作相关条例，由各政府部门、行业和地方出台，对于职业教育校企合作的规制全面、细致而具有可操作性，保障了校企合作的有序进行。

（二）美国

美国职业教育最为鲜明的特点就是职业教育的发展，法律先行。国家为职业教育的发展提供必要的法律保障。美国政府、州和相关机构通过法律来确认和保证职业教育需要重点开展的工作，通过法律为职业教育的发展引领前进方向，使职业教育朝最有利社会需要的方向发展。美国职业教育法案的形式分为两种—一种是纲领性法案（又分为联邦制定法和各州制定法），一种是配套性法案。美国的联邦和州在教育立法实践中是一种平行合作的关系。联邦制订法以全国职业教育发展目标和方向为出发点，各州再以联邦制定法根据本州实际情况出台州一级的具体职业教育法。

美国职业教育校企合作方面的法律法规主要包括政策性纲领和政策性法案。政策性纲领主要包括《帕金斯法》、《柏金斯职业应用技术教育法》、《柏金斯职业教育法案》等规定。《帕金斯法》第一次使得企业和学校在产学合作中有法可依，并以法律形式将政府、社会各界对职业教育产学合作的支持力度进行了强化。而《柏金斯职业应用技术教育法》是美国政府批准职教经费最多的法律。总之，强大的资金投入是美国职业教育校企合作迅速发展的基础。

与政策性纲领相配套的是政策性法案，主要包括《职业教育法》、《职业训练协作法》、《青年就业与示范教育计划法案》、《就业培训合作法》、《卡尔·柏金斯生涯与技术改进法》等。美国职业教育校企合作制度是自下而上的，而且有着强烈的职业教育内在需求，其培训与合作形式也更为灵活多样。相应的美国职业教育校企合作法律制度的出台更具有针对性和时效性，它能够结合联邦及各州经济的发展需求和教育发展的内在需求，为美国职业学校和企业合作提供有序、规范、高效进行的必要保障。

（三）德美两国校企合作之法律机制特色

一是注重校企合作立法的全面性与渐进性。德、美两国都有一整套系统的配套法律体系对校企合作做出规定和保障。国家充分发挥出了其在职业教育校企合作中的职责。且在保持法律稳定性的前提下，根据经济社会实际发展情况和职业教育校企合作发展状况对有关法律进行适时的修订，以满足职业教育对立法时效性的要求。二是重视立法程序的先行性与科学性。有法可依是开展职业教育校企合作的前提保障，“立法先行”是职业教育高度法制化的具体体现，德国、美国均在科学调研论证后，通过发布法律，确认校企合作的法律地位，在很大程度上减少了校企双方走弯路的机会。同时注重程序的科学性，其在立法权限、立法过程、法律通过程序规范等方面都有严格的要求，对每一部法律都成立专门的研究和立法机构，进行深入调查和科学研究，再经过听取多方意见、反复论证形成提案。三是立法技术成熟、法律体系完善。德、美法律条款的逻辑结构、文字表述、内容选择、概念确定等方面清晰明确，法条运用文字严谨，逻辑表述性强，对可能引起歧义的概念作了具体说明，涵盖了需要解决的实际问题、预期目标、应采取的相应措施、义务、责任等内容。这种完善的立法技术，使得各项法律具有明显的可操作性，也更具有效性。

三、职业教育完善立法的建议

（一）适时修改相关法律法规

根据“适时补充宪法，积极调整基本法，重点修改普通法及行政法规，鼓励出台地方性法规”的原则，构建“体系完备、逻辑严密、内容完善、衔接有序、与时俱时”的职业教育校企合作法律法规体系完善模型（见图1）。

图1　职业教育校企合作法律法规体系完善模型

一是适时修改宪法及基本法。建议适时在《宪法》中原则性地阐明职业教育校企合作在提升人口素质、构建终身教育体系、促进经济和社会发展的重要地位和作用。对《教育法》第46、47条涉及校企合作的鼓励性条款，要通过修改做出明确的义务性、强制性的表述。要修订《劳动法》，明确将实习学生纳入劳动法的劳动者范畴之内，并在相关条款中加入校企合作相关内容。

二是进一步完善普通法。主要体现在要抓紧修改《职业教育法》，除了应明确规定政府、学校、企业、实习学生在校企合作中的权利、义务外，还应规定法律责任；将建立校企合作组织机构纳入进来，并明确校企双方参与的运行和协调机制，最终实现校企顺利合作。［2］在《总则》中，应对校企合作的地位、目标任务等内容用法律形式加以固定。在“关于职业教育的实施”部分，应进一步明确和规范我国职业教育的管理体制，特别是要明确政、校、行、企在校企合作中的责、权、利。在“保障条件”部分，应明确而具体地规定“完善经费稳定投入机制，强化政府财政投入制度；健全社会力量投入的激励政策，完善财政贴息贷款等政策；完善资助政策体系；加强对实习实训的师生的人生安全的保障救济；行业协会应参与职业教育人才培养计划的制订”等内容。同时增设法律责任章节，专门规定政府、学校、企业、师生各方应承担的法律责任。此外，还应对与职业教育校企合作相关的法律，如税收、公司法、劳动合同法、学生权益保护法、侵权责任法等相关法律中涉及企业、实习师生有关权益保障的规定进行修订完善。同时，抓紧制定“校企合作法”，通过国家政策导向、地方试点先行、单行条例试行、配套法律修改等途径，加强“校企合作法”的立法工作，适当增加“强制性”法律规范的数量。［3］

三是进一步加大行政法规规章建设力度。在《教育法》、《职业教育法》的框架下，抓紧推进校企合作促进办法等相关法规的制订工作，形成更加有利于职业教育发展的制度体系。其中“强制性”法律规范的数量不能少，要进一步明确政府、企业、学校、学生在校企合作中的责权利；明确规定校企合作的内容和形式；强制企业有承担职业教育的义务并规定不履行义务应承担的法律责任；明确政府在促进校企合作中的工作内容和职责，强化政府主导作用；明确校企合作的辅助性措施规定，如校企合作的经费投入与支出制度、税收制度、信贷制度、公共服务保障制度等。此外，还要完善相关行政规章。

四是积极鼓励出台地方性法规。各地政府应按照《中华人民共和国立法法》及相关上位法要求，制定、修订本地校企合作促进条例，主要是要突出地方特色，强化地方政府主导、财力保障责任；确保企业依法履行义务，对违法企业给予制裁，通过参与校企合作企业依法减免税收、给予政策优惠等措施鼓励、调动企业的积极性；健全保险条款，确保各方权益，做好地方法律法规配套和补充。

（二）明确校企合作法律关系各主体间责、权、利、效

一是明确政府主体地位和责任。政府部门成为校企合作中最重要的参与主体，其“政府主导”地位、承载的法律义务更应以法律明文加以固定。此外，还应完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制，充分发挥政策引导、评价、激励作用，减少政府部门对学校教育教学具体事务的干预。

二是明确职业院校主体地位及责任。既包括国家创办的高等、中等职业院校，也包括依法通过社会力量设立的高等、中等职业院校及符合条件的其他职业培训机构。法律应明确规定职业院校作为校企合作第一发起人与主要组织者的法律责任，明确要求职业院校要从学校的生死存亡、长远发展的高度与行业企业创新开展产教融合、校企合作模式，培养德技双修的高素质技术技能型人才。要以章程为统领，建立一整套关于校企合作方面的相关文件，如顶岗实习管理办法、二级学院运行管理体制机制等，确保校企合作始终在合法合规的条件下运行。要确保校企合作中教师和学生权益，完善职业道德教育、职业技能培养和安全教育等制度要求。

三是明确企业及行业的主体地位及责任。企业是职业教育校企合作中不可或缺的重要主体［4］，建议在我国相关法律对其参与校企合作的义务作出强制性规定，如：应规定企业有义务接纳和安排职业教育对口专业学生顶岗实习和教师实践，有义务安排带教师傅，有义务提供实习场地、设施设备，并负责对顶岗实习学生进行岗前培训、安全教育并提供相应的劳动保护。对于未能履行相应义务的企业给予经济惩罚。此外，还应在相应的法律法规中明确对企业的税收减免优惠、财政资金补贴等，以充分调动企业参与校企合作的积极性、主动性。行业也是职业教育的重要责任人，要通过完善相关法律法规，进一步加强职业教育行业指导。要明确行业通过加强法制建设、政策引导、考核评价等途径，进一步落实企业参与校企合作、支持学生实习实训、开展职工继续教育的责任。

四是明确学生及教师的主体地位及责任。学生是校企合作法律行为的具体实施者，必然享有相应的权利并须履行一定的义务，如：学生有权利和义务参加实践教学活动，完成相应的实习、生产、实训任务；学生应遵守企业和学校制定的各项规章制度、企业工作纪律要求，保守商业秘密；学生有权要求学校购买工伤保险，并要求企业支付受益人劳动报酬等。同样，职业教师在校企合作中的作用不容忽视，学生实习必须配备专门教师全程跟踪指导，解决随时可能出现的突发情况，教师专业实践制度的建立亟需法律的保障，具有职业教育突出特点的教师职称评聘、岗位聘用办法有待从法律法规层面进一步完善，并将教师在企业的实践情况纳入要件。

（三）健全校企合作运行中的法律保障与监督机制

一是规范《校企合作协议》。从法律性质上看，校企合作协议本身是一种合同关系，是学校与企业在自愿协商基础上签订的关于学生到企业参加实习实训，企业提供支持与帮助的协议。但这种协议不是简单的民事合同，它还是一种具有教育与管理学生公益性色彩的特殊合同，因此不能只是简单地适用民法、合同法，还应适用《劳动法》、《劳动合同法》等法律。应通过相关法律法规明确规定校企合作协议的形式及内容，参照我国《商品房买卖合同》制定协议样本，明确其具体条款包括“校企合作的含义、性质，校企合作的法律依据，校企合作的参与主体，各主体间的权利义务，实习责任险承担，违约责任，制裁措施”等，特别是对其中权利义务与约束机制必须加以明确、详细的规定。

二是完善“政府主导”法律保障监督机制。首先是应建立健全校企合作治理结构与决策机制，在相关法律法规中明确要求各级政府成立校企合作联席会议制度，由教育行政部门牵头，发改、财政、人社、税务等部门和相关行业、企业参与，统筹推进、解决本地职业教育校企合作事宜。通过大学章程等制度建设，明确要求职业院校必须建立校企合作理事会（委员会），重点吸纳来自与本院校专业特色相关的行业、企业人士及政府部门人员参与，确保校企合作工作落到实处。其次，各级政府应当依法制定、落实职业院校生均经费标准或公用经费标准。地方教育附加费用于职业教育的比例不低于30%。各级人大、政府部门要对职业教育经费投入使用情况严格监管、检查，并强化资金拨付及使用的绩效考核与评价。此外，建议制定“校企合作促进法”或修入《劳动法》等法律法规时，将实习生权益保护纳入劳动法保护范围内，便于对实习期间发生的学生权益损害予以法律上的有力保障。

三是完善校企合作企业权责保障监督机制。法律应明确规定鼓励企业参与校企合作的激励机制，如给予企业税收上的优惠政策，删除某些不合理的税收优惠的限制条件，允许开展校企合作的企业在计征所得税税前扣除支付给实习学生的报酬，允许企业适当提高职工培训经费提取比例并计入成本。立法将实习学生纳入工伤保险的保障范围，从而保障和促进校企合作联合办学的快速发展。

四是建立行业协会的协调指导机制。法律应赋予行业协会在职业教育校企合作中的相应权利，如：组织、指导所属行业职业教育与培训工作，参与职业教育校企合作项目评估职业技能鉴定及相关管理工作，参与人才培养计划的制定，在培养目标、学制长短、课程设置、教育效果评价等方面建立相对，并保留各校办学不同特色。

五是完善师生权益保障与监督机制。应通过立法建立健全预防校企合作中顶岗实习学生意外伤害的防范机制、妥善处理机制，如强制规定学校及企业应履行必要的安全防范义务，严格遵守国家的劳动法律法规，为学生提供合法、安全的劳动环境，为顶岗实习学生办理意外伤害保险，有条件的学校和企业还可为学生办理商业保险，从而为职业院校的顶岗实习学生实习提供必要的法律保障、安全条件，免除学生、家长、学校和企业的后顾之忧。

此外，完善横向监督机制及惩戒机制也十分必要，检察、纪检、监察等机关要履行相应的法律职责，通过群众与舆论的多向监督，从不同角度对校企合作主体的行为予以监督检查。要对违法违纪者予以严厉制裁，逐渐形成完整的惩戒制度，进而完善校企合作法律机制。

［1］王君，高建中，卢侠.高职教育校企合作的法律缺陷刍议［J］.重庆科技学院学报（社会科学版），2012，（13）：45-47.

［2］王妙婷，蒋晋红.对高职教育校企合作法律保障的思考［J］.太原城市职业技术学院学报，2013，（2）：143-144.

［3］张义，丛旭.校企合作法律制度建设研究—以高职院校为例［J］.中国集体经济，2013，（3）：110-111.

［4］陈玺名.职业教育校企合作中的计划与市场［J］.现代教育管理，2015，（1）：109-113.

（责任编辑：于翔；责任校对：赵晓梅）

Legislative Study of University-Enterprise Cooperation in the Field of Vocational Education

FENG Huatao
（Liaoning Equipment Manufacture College of Vocational Technology，Shenyang Liaoning 110161）

It is not difficult to see many legal obstacles hindering its development when analyzing the current situation of China’s vocational education and the development course of university-enterprise cooperation.Therefore，legislation methods are supposed to be put forward from the perspective of administering education according to law；a deep analysis should be made on the main legal problems of the vocational education cooperation between universities and enterprises；lessons should be drawn from Germany，America and other countries about the legal system and practical experience of university-enterprise cooperation，to propose and perfect legal safeguard system of it.Relevant laws and regulations should be timely modified and legal relationship between different responsibility，right，benefit and efficiency should be identified.The legal protection and supervision mechanism ought to be constructed.

university-enterprise cooperation；legal system；safeguard and supervise

G710

A

1674-5485（2016）04-0093-06

2013年辽宁省教育厅科学研究一般项目“职业教育校企合作法律问题研究”（W2013319）。

丰华涛（1973-），男，辽宁喀左人，辽宁装备制造职业技术学院副教授，主要从事教育法学、民商法学研究。