公民权视角下宅基地退出中农民权益保障研究

2016-10-19汪凯翔胡银根常帅田甜

湖北农业科学 2016年5期

汪凯翔胡银根常帅田甜

摘要：从公民权这一视角出发，运用综合分析法、文献资料法与实证研究法，探讨了宅基地退出过程中农民权益受损现状，在分析其受损原因的基础上提出了保障农民权益的对策。结果表明，现行宅基地退出的主要途径是政府主导，退出过程中农民的私人权益、社会权益、政治权益受到侵犯，其原因主要是现行土地制度为政府侵犯农民权益留下空间、地方政府权力受约束不力以及农民自身权利意识淡薄。由此提出了保障农民权益需要重构宅基地制度、优化宅基地利用对策、规范地方政府权力运行以及培育农民权利意识的建议。

关键词：公民权；宅基地退出；权益保障；农民

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）05-1324-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.05.059

Research on Protection of Farmers Rights and Interests in the Process of Residential Land Exit： From the Perspective of Citizenship

WANG Kai-xiang1，2，HU Yin-gen1，3，CHANG Shuai2，TIAN Tian4

（1.College of Public Administration， Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China； 2.Yantai Municipal Bureau of Land and Resources Economic Technical Development Area Branch， Yantai 264006， Shandong，China； 3.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research， Chinese Academy of Sciences， Beijing 100101， China； 4. Shaanxi Land Construction Group， Xian 710075， China）

Abstract： The purpose of this paper is to understand current situation of suffering of farmers rights and interests， and put forward countermeasures to protect their rights and interests based on analysis on causes， from the perspective of citizenship. The documentation and empirical analysis are used. The results indicated that current residential land exit is mostly guided by government， and farmers civil， social ts and political rights and interests were encroached on. It is because that government can infringe farmers rights and interests because of the current land system defect， officials exert power under insufficient control， and the lack of farmers rights awareness. In order to protect farmers rights and interests， residential land system must change and residential land should be optimal utilized， local government power running must be standardized， famers consciousness of rights must be trained.

Key words： citizenship； residential land exit； rights and interests protection； farmer

隨着中国国民经济的快速发展和城镇化步伐的不断加快，城镇建设用地需求不断加大和耕地保护的矛盾日益突出。与此同时，大量农村人口涌入城市，农村人口不断下降，但是农村居民点用地面积却呈现增长的趋势。农村地区普遍存在着建新不拆旧、一户多宅、“空心村”现象，土地闲置、利用效率低下现象突出，而宅基地退出机制的缺失是导致目前宅基地利用存在问题的根本原因[1]。目前，在城乡建设用地增减挂钩这一政策指引下，全国各地纷纷开展宅基地退出实践，涌现出天津“宅基地换房”、浙江“两分两换”、重庆“地票”等典型模式。学术界对宅基地退出的相关研究主要集中于宅基地退出的模式、机制、补偿标准及其影响因素分析、退出意愿、增值收益分配等方面[2-8]，现有研究只在某一方面提及农民权益问题，专门研究农民权益保障的文献较少。而地方政府在宅基地退出过程中行政干预过度造成农民不满以及农民财产权利受损问题严重[9]，农民公民权的缺失又是中国农民问题的主要原因[10]，而权益又是权利和权利之上承载的利益的集合[11]，因此从公民权角度研究宅基地退出过程中农民权益的保障问题具有重要的理论和实际意义。

1 公民权

1.1 公民权内涵

公民权是公民最为基本的权利。宪法对公民权的表述为中华人民共和国公民拥有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，宗教信仰自由，人身自由，人格尊严、住宅不受侵犯，对国家机关和国家工作人员有批评、建议、检举、控告的权利。学术界对公民权的研究颇多，将公民权的特征总结为：公民权是全体公民应当平等享有的基本权利[12]，公民作为政治人享有影响政治行为和活动的能力与资格[13]，表达自由是公民权最首要的组成部分，是公民实现政治参与的前提[14]。

1.2 宅基地退出过程中农民应享有的权益

宅基地退出是指政府或者企业通过对农民旧有住房进行拆除、宅基地进行复垦并给予农民住房、社保或者现金等补偿以减少农村建设用地规模、增加耕地面积的行为。从全国范围看，宅基地退出主要是通过以政府为主导的城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）形式实现，且多是给予农民住房补偿[15]，此处所指宅基地退出就是由政府主导通过行政手段推动给予农民住房补偿的宅基地退出。增减挂钩开始于2004年发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），决定指出鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。2010年国务院发布的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）和2011年发布的《国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发[2011]224号）（以下简称两个文件）指出城乡建设用地增减挂钩工作应充分尊重农民意愿，保障农民参与和意见表达，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动，增减挂钩产生的增值收益应该全部返还农村。

作为公民，而且宅基地退出涉及到住房和宅基地等重要的财产，农民本身必须平等地享有公民权。马歇尔将公民权分为私人权利、政治权利、社会权利三个维度[16]，在宅基地退出中，由于权利内涵和实现先后存在差异，将这三个维度的顺序调整为私人权利、社会权利和政治权利并将其表述为私人权益、社会权益和政治权益。综合上述内容，将农民在宅基地退出过程中享有的权益分为三个部分：私人权益，即农民宅基地退出的意愿被尊重，人身自由、人格尊严不受侵犯，农民的房屋和宅基地获得补偿；社会权益，即农民获得与城市居民同等的发展权利，节余建设用地指标和相关增值收益应由农民和农民集体获得；政治权益，即在宅基地退出过程中农民的知情权、参与权和决策权，农民对国家机关和政府工作人员违法违规行为进行批评、建议、检举和控告的权利，以及相关的言论自由、游行、示威等权利。

2 宅基地退出过程中农民权益实现现状

2.1 私人权益

虽然国家法律法规和国务院、国土资源部相关政策对农民权益内容进行了界定和保护，但是在实际工作中，地方政府为了追求建设用地指标，出现了大量大拆大建、农民“被上楼”现象，特别是2010年前后山东诸城、沂水、肥城等地大力推进宅基地退出导致大量农民“被上楼”引起了全国人民关注[17，18]。事件中农民意愿被忽视，甚至出现政府委派社会闲散人员将屋主控制，强制拆除农民房屋以及威胁、恐吓、殴打农民的现象。而且，由于新房没有完工，农民缺乏资金和过渡性住房，只能改造烤烟房、猪圈、牛棚暂时居住。农民作为宅基地使用权人、宅基地退出的主要参与主体、公民，其宅基地退出意愿、财产权被漠视，人身自由、人格尊严受到侵犯。

国务院、国土资源部为了遏制这些现象，在2010和2011年相继出台了两个文件予以规范。但是，笔者在对2011年之后动工的襄阳市A社区和B新村以及武汉市C社区三个项目调研时发现，这一现象没有得到根本改变。A社区在进行宅基地退出时采取免费置换独栋新房的方式，并且做到完全尊重农民意愿，但是对于部分不愿退出宅基地的农户，政府提出不再提供其宅基地周边的道路、自来水等基础设施建设，在房屋损坏时只准修补不准重建，这是对农民生存权和享受公共服务权利的剥夺。B新村建设涉及725户农民的拆迁还建，采取农民旧房折价换新房，农民入住新村每户平均至少需要缴纳2万～4万元的差价，部分农民不愿意退出宅基地，镇、村两级政府为了赶工期，对这部分农民采取了欺骗、威胁、恐吓等激进手段迫使其退出宅基地。C社区项目中，对于不愿意退出宅基地的农户，政府采取断水断电的方式强迫农民“上楼”。

2.2 社会权益

农民享受与城市居民同等的發展权利、共享改革发展的成果在宅基地退出过程中的体现就是要将获得的建设用地指标交给农民或者农民集体。但是从土地利用效率和帕累托改进的角度考虑，建设用地指标用在某些农村地区所产生的经济效益会远低于城镇，调剂到城镇使用会增进社会总体福利，但是调剂到城镇使用的建设用地指标产生的增值收益应该全额返还农村。虽然两个文件对此做出了规定，但是政府往往打着平衡资金的借口将建设用地指标用于城镇发展，农民所获得的补偿只有新房、社保或者少量现金，而这只占宅基地退出所获得增值收益的很小一部分。

山东农民“被上楼”事件中，政府大拆大建、强迫农民上楼的初衷就是获取建设用地指标。而且农民也没有得到相应的增值收益，宅基地退出获得的补偿款甚至远低于安置新房的价格，农民需要再额外交钱才能进入新社区。两个文件出台后，这一现象并没有得到改变。襄阳市A社区和B新村以及武汉市C社区三个项目节余的建设用地指标除了建设集中居住小区外都用到了城镇，而增值收益大部分被政府得到。襄阳市A社区增减挂钩产生的建设用地指标用于经营性用地的每667 m2提取增减挂钩专项资金35万元、用于文化旅游用地的每667 m2 10万元、用于工业用地的每667 m2 5万元，所获得的资金总体与社区建设成本相当，因此农民并没有额外负担新房建设成本，但是同期该市工业用地出让价格每667 m2可达到100万元、商服用地出让价格每667 m2可达200万元，增值收益的绝大部分还是由政府获得。而地处另外一个区县、房屋外观和质量明显不如A社区的B新村则采取了旧房折价换取新房的方式，旧房拆迁补偿价格平均为700元/m2，新房价格平均为900～1 500元/m2，农民每户至少需要额外缴纳2万～4万元，且每户最多只能获得200 m2新房。农民搬入新社区后，虽然生活环境较之以前有了很大改善，但是由于需要支付装修成本、缴纳物业费以及水电费用上涨和庭院经济的消失，农民生活成本大幅上涨，而且与田地距离变远，农业生产不便，其福利水平并不一定提高。根据课题组前期对湖北鄂州、钟祥、洪湖三市四个宅基地退出项目的调查研究发现，除了钟祥市彭墩村农民福利水平有较大提高外，其他几个地区农民福利水平提升不明显甚至下降[19]。总体而言，农民不仅没有真正享受到与市民同等的发展权利，甚至仍然是在为城镇的发展做出牺牲。

2.3 政治权益

宅基地退出涉及的农户数量多，已经成为关乎农民千家万户切身利益的公共事务，农民理应享有宅基地退出过程中补偿标准的确定、新社区规划、建设和新房分配方案的制定以及资金、节余建设用地指标使用等情况的知情权、参与权和决策权。山东“被上楼”事件中，诸城市以行政命令的形式取消行政村编制，将全市1 249个村合并为208个社区，近70万农民要搬入集中居住社区，农民只能被动接受。在新社区建设过程中农民并没有参与进来，老年人上下楼不方便、当地农民现有生活方式不适合上楼等情况并没有被考虑，而是全部建设楼房。在湖北的调研中发现，农民也是被动接受者，只有B新村在建设前由农民投票选择户型，赋予了农民一定的参与权。A社区有老年人反映搬到新社区后需要与儿子一家一起居住，而老人与儿媳关系处理不好，居住很不习惯。在补偿标准方面，农民没有参与到标准制定中，三个项目都是采取一刀切的方式，并没有考虑到房屋质量、宅基地和房屋面积差异情况。而关于新社区选址、建设以及补偿标准等事宜，农民只是在决策制定后通过公告的形式知道，农民没有参与进来，资金、建设用地指标使用等情况农民更是无从知晓。

农民依法享有对国家机关和政府工作人员在宅基地退出过程中的违法违规行为进行批评、建议、检举和控告的权利，以达到维护自身合法权益的目的。于建嵘[20]将农民维权过程中以法抗争（即以政策为依据的抗争）形式分为上访、宣传、阻收、诉讼、逼退（即强制性纠正相关部门和工作人员错误）、静坐和示威。除了阻收是针对农村乱收费现象，其余都适用于宅基地退出过程中的农民维权。然而，上访耗时长、成本高却很难解决实际问题，而且各级政府截访使用软暴力和市场化暴力的现象频出[21]，农民普遍存在畏惧报复的心态，不敢也不愿意承担上访可能带来的被报复的痛苦，只把上访停留在“思想层面”[22]。对于诉讼这一维权方式，已经出现了许多农民集体诉讼案件，但这不仅过程漫长而且对农民不公，判决后执行也存在许多困难[20]。宣传、逼退、静坐、示威等已演化为群体性事件，其目的主要是希望将事态扩大，以引起更高一级的党政领导和社会各界特别是新闻媒体的重视，而且由于静坐和示威都需要经过公安机关的批准，而批准权又掌握在地方政府手中，农民的静坐和示威大都没有经过批准，地方政府基于这个理由对农民进行阻挠，阻挠过程中发生冲突的现象十分常见。近年来，媒体曝光和网络维权成为农民维权的主要手段之一，而这两种手段是间接地实现自身权利。“被上楼”事件就是通过媒体曝光得到全国人民关注和国务院、国土资源部的高度重视并出台了一系列纠偏措施才得以遏制。在湖北的调研中发现，B新村村民通过网络发帖的形式对政府相关工作人员违法打人和补偿标准偏低的行为进行曝光，但是最终石沉大海；C社区农民就新社区房屋质量差、经常停电等问题向镇政府反映，但镇政府并没有采取措施，之后农民拒交相关费用与镇政府对抗。

3 农民权益受损原因分析

3.1 现行土地制度的歧视性规定

《物权法》把宅基地使用权纳入物权体系，将其归类为用益物权，但是其只被赋予占有和使用两项权能，收益这一用益物权的重要权能被忽视。而且《物权法》对宅基地使用权的规定只有四条，只是模糊性地将宅基地使用权的取得、行使和转让交由土地管理法等法律和国家有关规定。《土地管理法》等法律和国家有关规定对宅基地使用权的行使和转让进行了诸多限制，严禁城镇居民在农村购买宅基地，这不仅凸显了立法的城乡二元特性，将农民置于二等公民地位，而且宅基地使用权被禁锢，限制了宅基地城乡之间的流动，使得部分权利被置于公共领域，导致地方政府可以利用行政手段侵占农民土地权益。与此同时，法律对农村集体土地所有权模糊规定由集体经济组织或者村委会代为行使，但一方面集体经济组织尚不是法人单位，且目前集体经济组织大多名存实亡，不具备任何功能；另一方面，由于在选举以及权力运行过程中民主程序缺失，农民无法对村委会实行有效监督，村委会对农村集体土地行使权利时难以体现农民集体的意志和符合农民集体的利益[22]。乡镇政府和村委会关系千丝万缕，乡镇政府可以运用手中的各种“资源”，通过利益诱导和激励机制，达到软性支配村委会的目的[23]，在土地权利行使上村委会难免会为迎合乡镇政府的意愿而牺牲集体的利益。山东“被上楼”事件以及襄阳B新村项目中，就有农民认为部分村委会扮演着地方政府“帮凶”的角色。

3.2 对地方政府公权力约束不力

法制化的今天，中国仍然保持着“强政府、弱社会”的格局，政府在社會经济活动中占据着主导性地位。目前的宅基地退出大多是由地方政府主导，地方政府在宅基地退出过程中既是裁判员又是运动员，在信息公开程度有限的情况下，其行为很难得到有效监督。而且，中央政府与地方政府之间存在信息不对称，中央政府对地方政府的监督成本高、监督力度有限，还普遍存在惩处机制不完善，在“权大于法”、官本位思想影响下，地方政府违背中央政府意志、踩法律和政策红线的现象也并不鲜见。地方政府出于政绩目的和对土地财政的依赖，为了获得宅基地退出产生的巨额增值收益、获取建设用地指标满足城镇发展需求和造新村打造政绩工程，扩大宅基地退出范围，甚至出现整村推进、整镇推进现象。由于牵涉的农户数量大，为了保证工程顺利进行，不可避免地要对部分“不配合”的农民采取“非常”手段。而且，为了获取更多的收益，地方政府减少给予农民的补偿，更不用说让农民和农民集体分享增值收益。特别是一些财政实力较为薄弱但是发展步伐快、招商引资项目多的县、镇为了获取建设用地指标使项目落地，对农民的补偿更是少之又少。此外，虽然国务院和国土资源部规定了增减挂钩项目需要村民大会同意，但是实际执行中这一过程却走过场，地方政府阻塞了农民参与宅基地退出的通道，更对农民维权行为百般阻挠。

3.3 农户自身权利意识淡薄

由于部分农民自身文化素质不高，对相关法律知识缺乏了解，对权利认知不足，并不清楚自己享有哪些权利，甚至连权利被侵犯也不知道。笔者前期对鄂州、钟祥、洪湖等地的调查中发现，90.4%的农民对宅基地政策了解一点或完全不了解，73.7%的农民不了解宅基地所有权和使用权的归属。在A、B、C三个社区调研时发现，农民对宅基地退出的普遍认知是拆迁，更加不清楚与增值收益和建设用地指标有关的情况。在咸宁市D新村，农民原有住房为平房的需要缴纳7.2万元、原有住房为楼房的每户需要缴纳5.4万元才能在新村获得新房一套，农民对此的普遍反映是这一政策好、缴纳的费用也不多。另一方面，在长期的小农思想使农民习惯了忍让和顺从，在没有遭遇生存危机的情况下他们不会轻言抗争[24]。而且，农民具有较强的“臣民意识”、“清官意识”，普遍缺乏参与意识、自主意识和利益表达意识，当权益受到侵害时，他们不愿意在自愿的基础上通过正当渠道来表达自己的利益诉求[25]，只是寄希望于上级政府能发现目前的问题并采取措施。

4 保障农户权益的对策探讨

4.1 宅基地制度重构

宅基地使用权作为农民的重要权利，是农民土地权益和财产的重要载体，也自然成为公民权的重要表现形式，重构宅基地制度，强化宅基地使用权权能，也是强化农民公民权，将农民与市民置于同等地位。建议尽快修订完善《物权法》、《土地管理法》等相关法律法规，赋予宅基地使用权收益权能和权利处分权，使宅基地使用权真正拥有用益物权的全部功能，允许宅基地使用权在规划许可的情况下在城乡居民之间合理流动，提高土地资源利用效率。显化宅基地资产属性，明确宅基地使用权是农民个人的财产，强化宅基地使用权用益物权的功能，立法中要着重体现用益物权人的意志，弱化本来就不完善的集体土地所有权，减少村委会对农民权利行使的影响。

4.2 优化宅基地利用

4.2.1 建立宅基地市场化配置机制建立宅基地市场化配置机制，是通过市场力量实现宅基地的优化配置，减少行政手段推动的宅基地退出。参照土地承包经营权流转中承包权和经营权分离的经验，在区位、市场条件具备的地区试点将宅基地使用权的取得权和使用权相分离，即宅基地使用权仍旧只能由农村集体成员获得、归属集体成员所有，农民可以将宅基地使用权的居住功能在一定年期内让渡给他人，由他人在宅基地上兴建住房。这样一方面可以满足城市居民到乡村居住体会乡村优美自然风光的需求，另一方面农民由此可以获得收益帮助其在城市定居。

4.2.2 强化规划引导作用严格遵守集约节约利用土地和保护耕地的原则，做好包括房屋布局、建筑风格、基础设施建设规划在内的农村居民点规划，完善居民点内部的基础设施和相关配套设施的建设。强化规划引导作用，强制限制有建新房需求的农民只能在规划区内按照规划建房，且繳纳一定的基础设施建设费用。目前不在规划区内的房屋，宅基地使用权人愿意退出并符合“一户一宅”的，可退出现有宅基地并在规划区内置换获得新的宅基地；不愿意退出的，可以在宅基地使用权灭失后由集体收回并复垦为耕地。这样一方面避免大拆大建现象的出现，减少资源浪费，另一方面经过一个可能长达几十年的长期过程，逐步实现宅基地有效利用。

4.3 规范政府公权力行使

规范政府公权力的行使，一方面要运用法律法规对政府行为进行限制，另一方面要消除政府侵犯农民利益的动力。第一，要强化国家法律法规对政府的制约，即要使政府工作人员做到依法行政，在广大政府工作人员中树立牢固的依法行政意识，破除官本位思想。强化问责机制，加大处罚力度，对于违反规章制度的要按照规章制度予以惩处，违反法律法规的，特别是宅基地退出过程中部分政府工作人员对农民人身的非法拘禁、人格尊严的践踏和对其房屋的强制拆除等，要按照法律法规由司法机关对相关责任人予以严厉处罚。第二，要发挥各类监督机制的作用，即要发挥各级人大、信访部门、媒体对政府公权力行使的监督。各级人大要发挥对行政机关及其工作人员违法违规行为的监督和罢免作用，对不依法行政的官员予以问责和罢免；信访部门要充分重视农民上访，对于农民反映的问题经核实后应尽快予以办理；发挥媒体受众广和舆论监督的优势，对政府工作人员违法违规行为及时予以曝光。第三，要减轻地方政府对土地财政的依赖。合理划分政府纵向的财权和事权，该由上级政府负担的事务上级政府要承担起来。进行税制改革，在条件许可的情况下，设立城乡一体的房地产保有税，不仅对市民也对农民一户多宅的行为进行征税，这样既增加地方政府收入来源也可以促进土地的有效利用。第四，要改变当前以GDP和经济发展为核心的官员考核机制，将农业、农村的发展情况以及农民民生状况纳入考核指标体系，建立农民参与的官员考核机制，对农民满意度低的官员进行问责甚至淘汰，进一步约束官员行为。

4.4 农民公民权主体培育

保障农民权益，既有赖于制度建设，也要从农民自身做起，加强农民权利意识。首先要提高农民的文化素质。随着目前与统筹城乡发展、城乡一体化相关的政策措施的推行，国家对农村教育投入力度不断加大，农民的文化水平逐渐提高，并且随着信息技术的发展，农民获取知识越来越便捷。而且，农民收入不断提高，城乡一体的医疗、养老保障体系的逐步构建，户籍制度的城乡二元限制在被逐步打破，城乡二元的社会分割和身份歧视正在逐步消除，农民社会地位正在逐步提高，与农民切身利益相关的农村集体土地价值也在逐步显化，随之而来的必然是素质的提高、权利意识的觉醒和维权能力的提升。其次，要加大政策和法律法规宣传力度。结合目前的农村集体土地确权登记工作进行与宅基地相关的政策和法律法规知识宣传，特别是在推行宅基地退出的地区，让农民更充分了解宅基地相关政策和法律法规知识。

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