农地整治过程中农民利益表达渠道及其重构

马广超　杨钢桥

摘要：利用湖南省和湖北省10个县（区）的20个农地整治项目区的农民问卷调查数据，分析了农地整治过程中农民利益表达渠道的现状及表达意愿，进而提出了农地整治过程中农民利益表达渠道的重构思路和对策建议。研究认为，今后农地整治过程中农民利益表达渠道重构思路，近期以疏通“村干部”、“听证会/座谈会”这两类利益表达渠道为主，远期以完善“信访机构”、“人大代表”、“新型大众媒体”、“政协委员”这四类利益表达渠道为主。农地整治过程中农民利益表达渠道重构应采取措施。加强村委会建设，建立健全农村土地整治听证制度，深化信访制度改革，完善基层人民代表制度和政治协商制度，构建新型大众媒体交流沟通平台。

关键词：农地整治；利益表达渠道；利益表达机制；农民

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）08-2128-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.08.055

Abstract： The present situation and desire of the expression channels of farmers interests were analyzed by the famers survey data interviewed in 20 rural land consolidation project areas in 10 counties of Hunan province and Hubei province， and then the reconstruction thoughts and countermeasures of the expression channels of farmers interests were suggested. The research showed that the reconstruction ideas of the expression channels of farmers interests in rural land consolidation in the future was that clear the two main channels of “village cadres” and “hearing/forum” recently， and then improved the other four channels of “petition agency”， “deputy to the NPC”， “new mass media”， “CPPCC members” for the longer term. The reconstruction of the expression channels of farmers interests in rural land consolidation should be taken the following measures. Strengthen the construction of rural grassroots organization -village committee， established the hearing system of rural land consolidation， deepen the reform of petition system， improved the grassroots peoples congress system and political consultation system， constructed new mass media communication platforms.

Key words：rural land consolidation； the expression channels of interests； the expression mechanism of interests； farmers

利益表达机制是由利益表达主体、利益表达客体和利益表达渠道构成的统一体[1-3]，利益表达渠道作为利益表达主体与客体之间的纽带，关系到利益表达是否能顺利进行。农民是农地整治项目最终受益者，农地整治过程中农民利益表达渠道是否畅通直接影响农民利益诉求的实现程度，而且影响到农地整治项目的绩效和农村社会的和谐稳定。当前，农地整治作为国家推进新农村及新型城镇化建设的重要措施，在提升耕地质量、增加耕地面积、保障粮食安全和生態安全等方面发挥了重要作用，但是，在农地整治过程中，农民表达利益的积极性低[4]，利益表达渠道不健全、不畅通，缺乏程序化规定及法律保障，从而制约了农民参与农地整治[5]。因此，要疏通农地整治过程中农民利益表达渠道，让农民充分、有效参与到农地整治项目的全过程，保证农民的知情权、话语权、监督权[6]，让政府及相关部门充分了解农民利益诉求，对保护农地整治过程中农民的合法权益，提高农地整治项目绩效，维护农村社会的和谐稳定具有重要意义。

近年来，学术界开始关注农地整治过程中的农民利益表达问题。例如，吴九兴[7]、谢雪群[8]对农地整治过程中农民利益表达机制的现状进行了分析，并提出了农民利益表达机制重构的思路及对策建议。农民利益表达渠道是利益表达机制的核心内容，现有文献对农地整治过程中农民利益表达渠道进行专门研究还不够；另一方面，各地经济社会发展水平存在差异，农民利益表达渠道自然存在区域差异，现有文献对此问题也没有给予足够的重视。要重构合理有效的农民利益表达渠道，还需要进行更加广泛的调查研究。因此，本研究拟利用湖南省和湖北省部分县（区）的农户问卷调查资料，在分析农地整治过程中农民利益表达渠道的现状及意愿的基础上，提出农民利益表达渠道的重构思路及政策建议。

1 农地整治过程中农民利益表达渠道的现状及意愿

1.1 研究区域选择与数据来源

近年来，国家农地整治项目重点投向粮食主产区。湖南省和湖北省属于全国13个粮食主产省份，也是国家农地整治项目重点投资区域。选取湖南省环洞庭湖基本农田建设重大工程区（以下简称环洞庭湖区）、湖南省娄邵盆地基本农田建设重大工程区（以下简称娄邵盆地区）、湖北省农村土地整治示范工程建设鄂东城乡统筹示范区（以下简称鄂东示范区）作为研究区域。在环洞庭湖区选择华容县、君山区、湘阴县，在娄邵盆地区选择双峰县、邵东县、隆回县，在鄂东示范区选择罗田县、英山县、浠水县、蕲春县作为本次调查区域。在上述每个县（区）随机选取2个近期竣工的农地整治项目区，共选择20个农地整治项目区，开展农户问卷调查。

为了研究需要，课题组于2014年12月3日在武汉市江夏区法泗镇农地整治项目区进行预调查，根据预调查发现的问题，对问卷进行修改完善得到正式问卷。2014年12月5～22日，课题组10人先后到上述地区进行正式调查，采用随机抽样和访谈式农户问卷调查法，每个项目区随机发放30～40份农户问卷。本次调查共发放670份问卷，获得有效问卷646份，有效样本率为96.42%；其中环洞庭湖区有效问卷210份，娄邵盆地区有效问卷194份，鄂东示范区有效问卷242份。

1.2 农地整治过程中农民利益表达渠道的选择

1.2.1 目前渠道的选择状况 在问卷中，设计了如下的问题。“在农地整治过程中，您是否向有关组织（部门或个人）提出意见或想法（单选）。如果没有，其原因是什么（多选）。”通过整理问卷数据得出，312位受访农民在农地整治项目实施过程中表达一些意见或想法，334位受访农民没有表达意见或想法。在没有表达过意见或想法的受访农民中，64.37%的农民认为政府及相关部门不听意见，表达了也没用； 26.95%的农民认为自己较忙，没有时间表达；23.05%的农民认为自己不表达，也一定有别人表达意见；19.76%的农民认为自身文化水平不高，不知道怎么表达。

在问卷中，设计了如下的问题。“您对农地整治有意见或想法时，您通过什么渠道来表达（多选）。”通过整理问卷数据得出，84.52%的受访农民通过“村干部”表达，16.41%的受访农民通过“听证会/座谈会”表达，5.57%的受访农民通过“信访机构”表达，3.72%的受访农民通过“新型大众媒体（网络、短信、微信）”表达，2.17%的受访农民通过“人大代表”表达，1.55%的受访农民通过“政协委员”表达，0.46%的受访农民通过“游行静坐、破坏工程、阻挠施工”表达。

由此可以得出结论。第一，目前农地整治过程中农民利益表达不积极。51.70%的受访农民没有表达自己的利益，48.30%的受访农民表达了自己的利益。农民对地方政府及其有关部门的不信任、农地整理项目工程设施的公共产品属性、参与农村公共事务的机会成本以及农民文化程度较低是农地整治过程中农民利益表达不积极的主要原因。第二，目前村委会這一行政性的农村社区自治组织在农民利益表达中起着极为重要的作用。84.52%的受访农民选择“村干部”作为自己利益的表达渠道。第三，目前农地整治过程中农民利益表达渠道较为单一。农民主要的利益表达渠道是“村干部”，“听证会/座谈会”这一渠道并不顺畅，很少有人通过“信访机构”、“人大代表”、“政协委员”、“新型大众媒体”的渠道来表达。

1.2.2 未来渠道的选择意愿 在问卷中，设计了如下的问题。“在未来的农地整治中，您更愿意选择什么渠道进行意见表达（多选）。”通过整理问卷数据得出，58.51%的受访农民选择“村干部”这一渠道来表达，48.45%的受访农民选择“听证会/座谈会”表达，20.43%的受访农民选择“信访机构”表达，17.96%的受访农民选择“人大代表”表达，17.96%的受访农民选择“新型大众媒体”表达，13.31%的受访农民选择“政协委员”表达，0.77%的受访农民选择“游行静坐、破坏工程、阻挠施工”表达。

由此可以得出结论。第一，在未来的农地整治中，农民更愿意选择“村干部”和“听证会/座谈会”作为自己利益的表达渠道。有58.51%的受访农民选择“村干部”这一渠道来表达，48.45%的受访农民选择“听证会/座谈会”表达。第二，相对于目前的农地整治中农民利益表达渠道而言，农民期望的未来利益表达渠道更加多元化。在未来的农地整治中，选择“村干部”作为利益表达渠道的受访农民所占比例大幅度降低，降幅为26.01%；选择“听证会/座谈会”作为利益表达渠道的受访农民所占比例大幅度提升，增幅为32.04%；选择“信访机构”、“人大代表”、“新型大众媒体”、“政协委员”作为利益表达渠道的受访农民所占比例都有所增加，增幅分别为14.86%、14.24%、15.79%、11.76%。

1.2.3 渠道选择的原因 课题组对目前农地整治过程中农民利益表达渠道的选择原因进行了问卷调查，其结果如下。在选择通过“村干部”表达意见的受访农民中，52.01%的农民认为找不到其他途径，只能找“村干部”；34.83%的农民认为向“村干部”反映比较随意，不需要太强的表达能力；34.07%的农民认为“村干部”有较强的动员、组织能力，他向政府反映意见效果较好；32.78%的农民认为大家乡里乡亲的，“村干部”肯为农民说话；32.78%的农民认为向“村干部”表达时间比较随意，没有很强的时间限制；3.30%的农民认为是其他原因。在选择通过“听证会/座谈会”表达的受访农民中，85.85%的农民认为“听证会/座谈会”信息公开程度高，可以直接和政府及相关部门面对面提意见；59.43%的农民认为“听证会/座谈会”的权利大；16.98%的农民认为“听证会/座谈会”便捷、成本低；2.83%的农民认为是其他原因。在选择“信访机构”表达的受访农民中，77.78%的农民认为“信访机构”可以采用匿名制，避免打击报复；77.78%的农民认为“信访机构”途径更能引起政府的关注和重视；30.56%的农民认为“信访机构”是采用写信或打电话的方式，成本比较低；5.56%的农民认为是其他原因。在选择通过“人大代表”表达的受访农民中，85.71%的农民认为“人大代表”权利大，意见可以上传到中央；78.57%的农民认为“人大代表”有很强的话语权；50.00%的农民认为“人大代表”的职责是向政府反映民意；28.57%的农民认为是其他原因。在选择通过“新型大众媒体”表达的受访农民中，100%的农民认为“新型大众媒体”信息传播快，影响面广；100%的农民认为“新型大众媒体”信息公开程度高，能短时间内引起政府和社会的关注；16.67%的农民认为是其他原因。在选择通过“政协委员”表达的受访农民中，80.00%的农民认为“政协委员”权利大；60.00%的农民认为“政协委员”有很强的话语权；60.00%的农民认为“政协委员”的职责是向政府反映民意，意见可以上传到中央。在选择通过“游行静坐、破坏工程、阻挠施工”表达的受访农民中，66.67%的农民认为正常、合法的途径得不到有关部门的关注；66.67%的农民认为采取“游行静坐、破坏工程、阻挠施工”的方式可以得到政府及相关部门的重视。

由此可以得出结论。第一，农民选择“村委会”作为自己利益表达渠道的主要原因是，农民找不到其他表达渠道，只能找“村干部”，而且向“村干部”反映比较随意，不需要太强的表达能力，同时“村干部”有较强的动员、组织能力，向政府反映意见效果较好。第二，农民选择“听证会/座谈会”作为自己利益表达渠道的主要原因是，“听证会/座谈会”信息公开程度高，农民可以直接向地方政府及相关部门提意见，沟通交流效果较好。第三，农民选择“信访机构”作为自己利益表达渠道的主要原因是，向“信访机构”表达意见可以采用匿名制，避免打击报复，能引起政府和社会舆论的关注，表达成本相对较低。第四，农民选择“人大代表”作为自己利益表达渠道的主要原因是，“人大代表”权利大，有很强的话语权，其职责是向政府反映民意，意见可以上传到上级政府甚至中央。第五，农民选择“新型大众媒体”作为自己利益表达渠道的主要原因是，“新型大众媒体”信息传播快，影响面广，信息公开程度高，能短时间内引起政府和社会的关注。第六，农民选择“政协委员”作为自己利益表达渠道的主要原因是，“政协委员”有很强的话语权，其职责是向政府反映民意，意见可以上传到上级政府甚至中央。

2 农地整治过程中农民利益表达渠道的重构

通过以上分析，农地整治过程中农民利益表达渠道重构思路为近期以疏通“村干部”、“听证会/座谈会”这两类利益表达渠道为主，远期以完善“信访”、“人大代表”、“新型大众媒体”、“政协委员”这四类利益表达渠道为主。农地整治过程中农民利益表达渠道重构的具体措施如下。

1）加强村委会这一农村基层组织的建设。第一，在强化村委会行政管理职能的同时，应增强其在农村社区自治管理的职能；第二，加强对村干部的教育与培养，提高村干部的待遇，以提升村委会治理农村社区、维护农民利益的能力和积极性；第三，通过村务公开、民主决策等手段，加强对村干部的监督和管理，使农村社区自治管理公开、民主、透明，提高村干部在农民心中的威望和影响力。

2）建立健全农村土地整治听证制度。第一，将农村土地整治中涉及项目区农民利益的事项都纳入农地整治听证制度之中；第二，加强对土地整治听证制度的监督管理和技术指导，为听证制度顺利实施创造条件；第三，完善有关法律法规，增强农村土地整治听证结果对地方政府行政决定的约束力，充分发挥听证制度的作用。

3）深化信访制度改革。第一，整合信访资源，重构信访体系，通过立法统一规范信访工作，并建立高效的信访监督监察机制；第二，提高信访机构的权力，充分发挥信访部门的职能，及时处理农民关于农村土地整治的上访问题；第三，提高政府工作人员的素质，树立其信访法制观念，切实保障农民的信访权利。

4）完善基层人民代表制度和政治协商制度。第一，提高农民在基层人大代表和政協委员的比例，提高农民话语权和决策权；第二，改进人大代表和政协委员的工作方式，基层人大代表和政协委员应经常走乡串户，深入田间地头，增强与广大农民的联系，了解农村土地整治中农民的利益诉求；第三，加强对基层人大代表和政协委员的教育和监管，提高其在农地整治中的参政议政能力和积极性。

5）构建新型大众媒体交流沟通平台。第一，建立农民利益表达的互联网络公开平台，实时受理农地整治中农民利益诉求；第二，充分利用手机的短信平台、QQ平台、微博平台和微信平台，供农民及时表达农地整治中的利益诉求；第三，加强对农村土地整治新型大众媒体的监管，使其真正成为农民利益表达的快捷渠道及维护农民权益的有效工具。

3 结论与讨论

3.1 结论

本研究利用环洞庭湖区、娄邵盆地区和鄂东示范区共10个县（区）的20个农地整治项目区的农民问卷调查数据，分析了农地整治过程中农民利益表达渠道的现状及意愿，提出了农地整治过程中农民利益表达渠道重构的思路和具体措施，得到如下主要研究结论。第一，目前，农地整治过程中农民利益表达不积极，村委会这一行政性的农村社区自治组织在农民利益表达中起着极为重要的作用，农地整治过程中农民利益表达渠道较为单一；第二，在今后的农地整治过程中，农民更愿意选择“村干部”和“听证会/座谈会”作为自己利益的表达渠道，农民期望的利益表达渠道更加多元化；第三，农地整治过程中农民利益表达渠道重构思路为近期以疏通“村干部”、“听证会/座谈会”这两类利益表达渠道为主，远期以完善“信访”、“人大代表”、“大众媒体”、“政协委员”这四类利益表达渠道为主；第四，农地整治过程中农民利益表达渠道重构应从以下几个方面着力：加强村委会这一农村基层组织的建设，建立健全农村土地整治听证制度，深化信访制度改革，完善基层人民代表制度和政治协商制度，构建新型大众媒体沟通交流平台。

3.2 讨论

以下两个方面仍显不足，还需做进一步的探讨。第一，农地整治过程中，利益表达主体、客体、渠道缺一不可。当前利益表达主体或利益表达主体代言人缺失，利益表达客体不作为，利益表达渠道不畅通，造成了农民利益无法表达，农民权益受损。本研究只重点分析了利益表达渠道，利益表达主体与客体并没有涉及。第二，各地经济社会发展水平存在差异，农民利益表达渠道自然存在区域差异。但由于篇幅有限，本研究并没有对各个调查区域的农民利益表达渠道进行比较分析，也没有因地制宜地提出各个区域的利益表达渠道重构思路及对策建议。

参考文献：

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[5] 吴九兴，杨钢桥.农地整理项目实施中的农民利益表达机制现状研究[J].华中农业大学学报（社会科学版），2014，33（3）：117-124.

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[7] 吴九兴.农地整理项目农民参与机制研究[D].武汉：华中农业大学，2012.

[8] 谢雪群.农地整理过程中农民利益表达机制研究[D].武汉：华中农业大学，2013.