新常态下管道局油气管道工程征地中的公关协调策略新探

张磊 程晓芸 张宝军

作为我国五大运输行业之一，长输管道是一个较为年轻的行业。管道建设工程由于规模大、线路长、涉面广等特点，给外协协调工作带来了更大、更多、更难的挑战和风险。为了如期完成管道工程项目建设，必须事先办理土地的征用、征收、通过权等相关手续，要求工作人员做好沿线相关部门、单位的沟通与协调。特别是在新常态背景下，征地协调工作同时面临着新的压力和挑战。国家和中石油天然气管道局先后下达了加强工程项目合规性管理方面的要求，征地外协管理工作合规管理将进一步强化；业主征地外协管理趋于精细化，总承包合同中关于征地外协管理条款的严谨性有很大的提高，对各项费用报价、补偿费用支付等方面的规定越来越严格；社会各方对油气管道工程项目的要求愈来愈严格，在诸如地貌恢复、超占地、表层土剥离等方面受到各方高度关注，出现任何不符合项都会产生很大社会反响。为了提高工程项目管理水平和维护管道施工企业形象，必须加强征地公关外协管理工作的探索。

一、中国石油天然气管道局津华原油管道工程概况

津华原油管道工程是中国石油天然气管道局国内事业部EPC项目部（简称项目部）作为总承包商负责承建的油气管道工程项目。线路总长187km，沿途依次经过天津市滨海新区、静海县、河北省黄骅市、青县、大城县、任丘市，临时占地面积累计约5000亩，永久征地面积约99.651亩。业主方要求一年之内完成建设并投产。管道沿线途经区域经济发达，类似工程多次经过该地，地方政府、百姓的补偿经验丰富，手段多样且矛盾和纠纷突出；管道工程涉及用地补偿相关方构成复杂，成片枣园经济林区、鱼塘，三穿密集和大量临建房屋拆迁，致使征地协调工作难度极大。

二、“EPC+施工承包商委托+部分外包”创新模式的探索

征地协调工作难度如此之大，项目部采取何种公关外协工作管控模式是其面临的巨大挑战。项目部试图借鉴国内外征地公关外协管理方法。作为总承包管理的组成部分，国内油气管道工程建设单位一般将征地外协管理工作通过合同委托总承包商来完成。国内尚无征地外协管理的系统研究，实践中各种做法繁杂，管理水平差异大。可借鉴征地公关外协管理经验较少。在欧美等发达国家，因社会制度、历史等原因形成了建设单位开展征地管理工作的模式。这与我国当前的征地管理模式差异较大。国外征地管理实践的直接指导意义不大。因此，迫切需要进一步探索。项目部根据前期摸底调研成果，认真分析沿线权属单位特点，经国内事业部专题会议研究，最终确定了征地公关协调管控模式，即EPC+施工承包商委托+部分外包。具体而言：

（一）EPC。对于用地手续办理报件繁多，流程繁琐、复杂，审批周期漫长等区段，由项目部直接开展协调工作（如天津警备区等）。

（二）施工承包商委托。采取每公里综合单价包干模式，项目部委托管道五公司（负责任丘、大城、青县）、六公司（负责滨海新区、大港油区、黄骅市）开展征地协调。此模式可以充分利用各公司地缘优势，因地制宜的开展相关工作；提高施工单位征地协调工作积极性，准时提供用地；能够有效控制补偿费用。

（三）分包。对特殊难点地段的征地工作进行招标，以综合单价包干形式委托具有外协征地相应资质，经验丰富的第三方征地公司开展（例如太平镇等）。项目部通过总价合同控制、费用控制及征地资料管理等方式管控第三方征地公司外协管理工作。第三方征地公司服从于业主、项目部征地工作管理，按施工承包商提供和项目部的征地、施工计划开展工作。这种模式的优点：第三方征地公司充分发挥社会、人脉资源优势，有针对性的开展征地协调工作，化繁为简，工作启动快、效率高；减少了项目部外协工作难点；有利于外协费用结余；减少外协管理人员。缺点是存在外协分包商管控风险。

三、“EPC+施工承包商委托+部分外包”创新模式实践

（一）搭建征地公关协调组织

征地协调工作分四级管理，第一级为项目部外协部，第二级为受托第三方征地公司，第三级为施工承包商征地协调部，第四级为机组征地协调员。

（二）实施精细化管理

（1）进度管理。贯彻精细化工作理念，认真研究对临时、永久征地、三穿手续办理等工作流程，实行WBS分解，制定详细工作计划；督促承包商超前谋划并采取有效保障措施，按计划进地施工日期准时提供用地。同时，制定《设计、外协、工程综合进度大表》并每日更新，对难点问题采取动态销项管理，将设计、外协、施工等专业的问题归纳到一个平台上，充分共享信息，确保责任落实到人，及时快速解决存在问题。为确保工程顺利进行，项目部根据该标段的征地计划和施工计划，随时检查外协征地工作进度，并以此作为考核内容之一。

（2）资料管理。随着项目合规性管理要求的不断提高，资料管理在项目部外协工作的重要性也日益凸显。项目部统一下发了县、乡、村各级补偿数据、费用汇总表等模板；要求施工承包商和分包单位按下发的资料清单提交、验收并签署资料提交会签单。签约合同及附件资料一定要规范，且补偿有理有据、合法合规；项目部配置专人收集、整理各相关资料及台账制度，每月开展2-3次资料检查；达到核销条件的资料及时与业主办理相关手续。

（3）拨款管理。在征地补偿分包合同中明确了拨款流程，对局内单位拨付一定预付款，并根据约定里程碑节点拨付进度款；对分包单位不拨付预付款，按照征地进展拨付进度款。进度款拨付时，要求承包商和分包单位提供县、乡、村各级清点表、汇总表及与地方政府、权属单位等签署的补偿协议及付款票据等资料；根据提交的各类资料核定征地协调工作完成量，按每公里综合单价计算款额，经项目部内部相关负责人审批确认后付款。

（4）协调管理。首先，针对政府或权属单位支持力度较大区域，采取市、县、乡、村由上至下逐级开展协调；反之，采取从村、镇级由下至上进行协调。其次，在具体工作开展时，采取“人盯人”战术，通盘考虑并细致安排EPC、施工承包商、征地公司的每位協调人员分工；对协调难点及存在问题制订预案。此外，注重外协与设计、施工等单位衔接，加强配合。再次，施工现场协调。为确保施工顺畅，外协部安排专人每天蹲守施工一线，了解施工用地情况，现场用地存在问题及后续可用地计划等，并组织协调各方资源随时解决现场突发阻工等纠纷事件。最后，提前办理公路、铁路、河流等“三穿”通过权手续。在工作前期赴现场调研分析，摸清穿越方式、数量及穿越次数等重要参数，按照穿越等级制定“三穿”通过权穿越手续办理总体计划；对于级别较高、报批程序繁琐、办理周期长等穿越，安排专人早介入、快开展、紧跟踪。

（三）管控委托征地工作风险

委托管道五、六公司开展征地协调中可能存在提交征地外协资料不齐全、规范和不及时，影响征地各项费用拨付；征地补偿资金未能专款专用，补偿不到位，导致施工用地不能按计划提供等风险。项目部采取了以下控制措施：召开外协资料培训会，下发征地外协资料模板及提交资料清单、提交资料时间节点和有关其他规定；实时监控补偿、拨款程序，规范拨款手续，时刻了解补偿兑付情况。

采用招标形式委托第三方征地公司开展征地协调。第三方公司在征地过程中可能存在提交征地外协资料不齐全、规范，不及时，影响征地各项费用拨付；强拆和强征事件，导致上访和群访等恶性事件；征地协调服务工作擅自转让给第三方或单方面退场；处理和解决问题不及时，供地滞后进场计划时间等风险。除了采取与针对委托方类似的控制措施之外，项目部与第三方征地公司详细划分工作界面，签署完备服务合同，各项突发及不可预见性的问题和未能按期供地等违约责任均须在合同条款内约束。

四、结语

公关协调工作极具挑战性，在工作中既要坚持国家和公司的利益不受损害，又要照顾地方群众的感受；既要坚持执行国家、地方的法律法规和指导性文件，又要结合实际情况人性化地处理问题。事实上，征地外协工作不仅是技术，更是一门艺术，是语言艺术、感情交流和用权适度的综合运用。管道局国内事业部从实际出发，开创性的提出并顺利应用了“EPC+施工承包商委托+部分外包”的创新管控模式，取得了征地工作的巨大进展，为国家原油管道建设工程做出了贡献。