我国农村生活垃圾处理行业发展路径探析

王　波　王夏晖　郑利杰

(环境保护部环境规划院，北京　100012)



我国农村生活垃圾处理行业发展路径探析

王波王夏晖郑利杰

(环境保护部环境规划院，北京100012)

随着国家农村生活垃圾处理“十三五”目标发布，中国农村生活垃圾处理行业发展迎来重大机遇。近年来，各地大力推进社会主义新农村建设，农村生活垃圾处理能力也不断提高，但全国仍有一半以上的村庄生活垃圾未得到有效处理，“垃圾围村”现象仍比较普遍。农村生活垃圾具有分布散、规模小、利润薄、投资回报时间长等特点，目前市场投资回报机制尚不健全，市场化商业治理模式还不成熟，行业发展处于探索起步阶段。制约行业发展的关键性因素是技术标准空白、革新技术空缺、扶持政策不够、资金保障机制不全、市场主体不足等。为加快解决农村生活垃圾污染问题，探索农村生活垃圾处理行业发展路径，本文在系统分析国内外技术进展、现行技术标准和产业发展现状的基础上，分别从完善标准体系、开展专项研发、制定扶持政策、建立投入机制和培育市场主体等方面，提出了建立健全农村生活垃圾处理体制机制的对策建议。

农村生活垃圾；行业发展；技术标准；扶持政策；市场主体

国家治理目标绘就了农村生活垃圾处理蓝图，也为农村生活垃圾处理行业发展带来重大机遇。“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，亦是全面改善农村人居环境的机遇期。国家十三五规划纲要提出，开展农村人居环境综合整治行动；住建部已在全国开展农村生活垃圾5年专项治理，到2020年使得全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理；环保部、财政部继续推进农村环境连片整治，到2020年新增完成环境综合整治的建制村13万个。

多数村庄“垃圾围村”现象仍较普遍，已成为全面建设小康社会农村环境的突出“短板”之一。农村垃圾处理的好坏不仅影响农村生活环境，而且还对周边的土壤和水体产生严重污染，严重威胁到农民群众身体健康。截至2014年底，全国63.98%的行政村有生活垃圾收集点，48.18%的行政村对生活垃圾进行了处理[1]。美丽乡村是美丽中国的基石，在实现全面建成小康社会的过程中，解决农村生活垃圾污染问题迫在眉睫，意义重大。

由于历史和体制机制等多方面原因，农村生活垃圾处理行业仍处于起步探索阶段。中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》提出，建立农村环境治理体制机制，采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。为探索农村生活垃圾处理行业发展路径，本文系统梳理了农村生活垃圾处理技术研究进展、相关标准制定情况以及行业发展现状，诊断了制约行业发展的突出问题，并提出了行业发展的对策建议，以期为健全农村生活垃圾处理体制机制，加快改善农村人居环境提供参考和借鉴。

1　研究进展与行业发展现状

1.1技术研究进展

城市方面研究进展。在处理技术上，国内外有关城市生活垃圾无害化处理技术比较成熟，发达国家广泛应用的有卫生填埋、焚烧、堆肥、厌氧发酵(热解)、垃圾气化等生活垃圾处理技术[2]，而中国城市广泛应用的有卫生填埋、焚烧等技术[3]。在技术模式上，由于发达国家生活垃圾处理有关法律法规、环境经济政策、管理体制机制等均比较完善，公众环境意识普遍较高，多数采取了垃圾分类收集处理的技术模式，而中国城市垃圾处理处置方式总体上仍比较粗放，采取了以混合收集、填埋(焚烧)处理为主的技术模式，垃圾资源化利用程度低于发达国家利用水平。

农村方面研究进展。欧美、日本等发达国家城乡一体化程度较高，乡村生活垃圾往往通过城镇生活垃圾处理设施进行处置，如美国乡村垃圾处理多由小型家庭公司承担，日本农民则按照规定时间将分类垃圾投放在指定位置，由专业公司集中收集转运处理[4]。随着中国社会主义新农村建设步伐的不断加快，农村生活垃圾处理也提上了政府议事日程，各类垃圾处理技术均得到很好的应用，尤其是卫生填埋、焚烧、堆肥、沼气等技术应用较为广泛。此外一些新的技术方法如厌氧热解、蚯蚓堆肥、太阳能-生物集成技术、气化熔融处理技术等也不断加大研发和推广力度[5]。根据有关标准(指南)与研究[6-10]，农村生活垃圾处理主要技术的优缺点见表1。农村生活垃圾处理技术模式主要有两大类，一类是参照城市生活垃圾处理模式，以“村收集、乡(镇)转运、县(市)处理”为主的技术模式，另一类是在垃圾分类基础上，就地处理与集中处理相结合的资料利用技术模式[11]。

表1　农村主要垃圾处理技术的优缺点

1.2标准制定情况

目前，中国城市生活垃圾处理技术标准体系比较完善，有关污染防治、工程建设的技术标准和规范均比较健全。与城市相比较，农村生活垃圾处理技术标准体系仍很不完善，尚处于起步阶段，一些省份已率先制定了地方性标准，宁夏等省份生活垃圾处理技术标准一览表见表2。与城市相比较，农村地域广阔、人口密度小、空间聚集度低，如果照搬城市处理技术标准，往往处理费用偏高、管理要求偏高，迫切需要完善相关技术标准，不断推动和规范农村生活垃圾处理行业发展。

表2　现行生活垃圾处理技术标准一览表

从国家现行标准看，集中处理模式参照城市生活垃圾处理处置标准即可，但分散处理模式相关表述过于笼统，可操作性和指导性偏弱。《村庄整治技术规范》(GB 50445-2008)为国家标准，对村庄垃圾收集、运输和处理等环节作了原则性的要求，提出在垃圾分类基础上，因地制宜地选取集中处理技术模式和就近简易填埋处理技术模式，但对简易填埋处理缺乏具体的技术标准指导，在农村地区因管理疏漏容易产生“二次污染”，影响当地的地下水和土壤。《农村生活污染控制技术规范》(HJ 574-2010)为部门标准，细化了垃圾收集转运服务距离、填埋处理防渗参数等内容，提出了“户分类、村收集、镇转运、县市处置”的城乡一体化技术模式和分散式处理技术模式，提倡分类收集、填埋或堆肥处理的工艺，其中，建议农村地区一般不适宜建设卫生填埋场，如确有需要，应依照GB 16889和相关标准的规定执行。

从地方试行标准看，宁夏、安徽、广东、广西等省份率先公布了具有地方特色的农村生活垃圾处理技术标准。宁夏《农村生活垃圾处理技术规范》(DB 64/ T 701 - 2011)分别从垃圾处理技术规范、工程设施投资指南、设施运行操作规范3个方面出台地方标准，规范了填埋、堆肥、厌氧发酵产沼3项末端处理技术，并针对南山区和中部干旱区的自然特征，提出在黄土层巨厚且地下水位埋深超过15米的南部山区和中部干旱风沙区，可不采取防渗工艺设计直接填埋。安徽、广东、广西地方标准均规范了适宜本地区的末端处理技术(见表3)，其中，安徽突出了生活垃圾处理工程量测算部分，广东将填埋场建设细化为市县、乡镇、村3级管理，广西还进一步规范了工程投资估算等内容。

表3　部分省份生活垃圾处理技术地方标准对比

1.3行业发展现状

中国农村垃圾治理取得突破性进展。2008年全国农村环境保护工作电视电话会议的首次召开，将农村环境保护工作纳入了各级政府议事日程上，标志着统筹城乡环境保护格局正在形成。近年来，国家高度重视农村环境保护工作，有关部门以改善农村人居环境为目标，设立专项资金，解决了一大批农村突出环境问题。根据环保部数据，截至2015年底，已有7.8万个村庄开展环境综合整治，直接受益人口1.4亿人，其中垃圾治理是农村环境综合整治的主要整治内容之一。住建部2014年全面启动农村生活垃圾5年专项治理，力争到2020年全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理。农业部围绕实现农村废弃物资源化利用目标，实施了乡村清洁工程。根据水利部数据，截至2011年底，全国已有235个县开展了生态清洁型小流域建设，其中，农村垃圾污染是流域面源治理解决的主要问题之一。

农村垃圾处理行业尚处于探索起步阶段。各地在推进社会主义新农村建设中，围绕美丽乡村、生态村镇、宜居村镇等目标，大力实施农村人居环境整治工程，在中央和地方财政支持带动下，有力地推动了以垃圾治理为主的农村环保产业发展，同时，也培育发展了一批农村生活垃圾治理市场主体。在农村环境整治整治方面，2008-2015年中央财政累计投入315亿元，带动地方财政投入不低于315亿元，以及各类村镇自筹、企业赞助、捐资捐物等投入，初步估算形成了700多亿元农村环保治理市场。许多企业积极尝试和推广农村垃圾处理商业治理模式，但仅有一些处理模式取得初步成功，如桑德环境资源股份有限公司、重庆市环卫控股(集团)有限公司等。与城市相比较，目前农村垃圾处理行业仍处于试点、示范阶段，商业治理模式仍不完善。

2　行业发展制约瓶颈

近年来，国家和地方高度重视农村人居环境整治工作，农村生活垃圾处理也取得积极进展，截至2013年底，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行处理的有21.8万个，约占37%(住建部数据)。但整体上农村生活垃圾处理水平较低，与全面建成小康社会的要求差距仍较大。当前，制约农村生活垃圾处理行业发展因素较多，既有历史原因，又有体制机制的问题，其中，技术标准空白、革新技术空缺、扶持政策不够、资金保障机制不全、市场主体不足等问题是制约行业发展的关键因素。

一是国家有针对性的技术标准尚处于空白。农村垃圾不仅具有城市生活垃圾污染特点，而且还具有农村自身的污染特点，如畜禽养殖粪便、农作物秸秆等农业生产性污染，可通过沼气化、堆肥等措施实现农业废弃物资源化利用。目前，国家有关城市生活垃圾填埋场和焚烧污染控制、农用控制、工程(项目)建设、污染防治等处理技术标准(指南、规范、政策)比较系统和完善，对农村生活垃圾处理技术标准有一些原则性表述，但总体上针对性不强、指导力度不够，如农村地区需要更多的是小型简易垃圾填埋场或焚烧炉，而城市生活垃圾填埋场、垃圾焚烧场往往是建设规模大、投资多、管理要求高，不能满足农村生活垃圾处理的客观需求。

二是符合农村实际需求的革新性技术亟待研发。目前，国内外有关生活垃圾处理技术林林总总，但能够在农村市场化运作、大面积推广的实用处理技术凤毛麟角。多数处理技术模式是沿用市政垃圾处理技术模式，未能充分结合农村经济和自然条件、生产生活习惯、垃圾构成等基本情况，未能将农村生活垃圾、农业生产废弃物有机结合起来，真正实现垃圾分类收集、资源化利用和综合处理。一些违背规律的处理技术模式，甚至将农村分散的面源污染集中起来，形成点源污染，对当地水体和土壤造成“二次”污染。

三是政府有关扶持政策有待加快制定。与城市相比较，农村生活垃圾分布散、规模小、利润薄、投资收益时间长，垃圾处理行业发展水平较低，迫切需要政府在投融资机制、企业税收减免、绿色金融信贷、设施用地征用等方面制定优惠政策，加大农村生活垃圾处理行业扶持力度。

四是多元化资金保障机制仍不健全。随着各地新农村建设的不断推进，各级地方政府均将农村生活垃圾处理纳入议事日程，但限于地方财力制约，多数政府无力推进农村生活垃圾处理。一些地方通过政府购买公共服务形式，委托第三方有资质的企业建设和运营，取得了较好的治理效果，但从全国范围来看，企业用于农村生活垃圾处理投入偏小，更多的是地方政府财政支出。广东、福建等省份积极推行农村生活垃圾收费试点，但从全国范围来看，农村生活垃圾处理收费制度尚未建立。

五是市场主体培育发展严重不足。目前，中国环境治理投资存在投入不足和效率不高、收费和投资回报机制不健全、投融资机制创新不够、社会参与度不高等突出问题[12]，在农村地区由于生活垃圾处理的商业模式不成熟、投资运营模式单一、收费制度尚未建立等原因，导致农村生活垃圾处理主体仍以政府投入为主，未能充分发挥市场对资源配置的决定性作用，市场主体和市场发育尤为滞后。

3　行业发展对策建议

为加快农村生活垃圾处理行业发展，建立以市场为主的农村生活垃圾处理体系，如期实现国家农村生活垃圾治理目标，提出以下建议：

一是研究制定专门的农村生活垃圾处理技术标准体系。标准体系的建立健全将有利于形成统一市场规则，营造平等投资环境。根据近年来各地农村环境连片整治示范项目实施情况，建议国家层面加快研究制定《农村生活垃圾污染控制标准》、《农村生活垃圾简易处理处置技术规范》、《农村生活垃圾焚烧污染控制技术规范》等。

二是建议将农村生活垃圾处理技术列为国家重点研发计划科技专项。重点专项要定位农村生活垃圾革新式技术研发，重点解决现有生活垃圾处理技术不能满足农村实际需求的突出问题。技术研发要本着生活垃圾减量化、资源化、无害化的原则，充分考虑农村经济条件、自然地理条件、生活垃圾污染特征、生活生产方式等因素，要将研发技术的推广使用普及情况作为重大专项考核验收的一项指标。

三是完善农村生活垃圾处理相关扶持政策。建议政府制定有利于农村生活垃圾综合利用的经济、技术政策和措施，提高生活垃圾治理的科学技术水平，鼓励对生活垃圾实行充分回收和合理利用。近期，重点开展投融资机制创新、企业税收减免、绿色金融信贷、设施用地征用优惠等方面政策研究制定。

四是建立政府主导、村民参与、社会支持的投入机制。根据《环境保护法》规定，各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村生活垃圾处理等工作。中央和地方政府应按照事权划分，分别承担相应的财政支出责任。鼓励各地积极开展农村生活垃圾处理收费试点。收费试点未开展的地区，政府应承担农村生活垃圾处理的主要责任。同时，建立引导激励机制，鼓励社会资本参与建设，尤其是民营资本的参与。

五是加快培育发展农村生活垃圾处理市场主体。优化中央农村节能减排资金使用方向，逐步从“补建设”向“补运营”、从“前补助”向“后奖励”转变。推动政府通过委托、承包、采购等方式向社会购买农村垃圾处理服务。创新建设运行模式，鼓励以县为单元，采用打捆式或项目捆绑等方式，由独立第三方机构负责项目设计、建设和运营全过程。创新农村环境治理绿色信贷服务，建立农村环境治理产业投资基金，支持农村垃圾处理建设项目通过债权投资计划、股权投资计划等融资工具，以及企业债券、项目收益债券、公司债券等方式通过债券市场筹措投资资金。

[1]住建部.2014年城乡建设统计公报[EB/OL].(2015-7-3).http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201507/t20150703_222769.html.

[2]柳晓斌.国外垃圾处理技术现状及对北京的启示[J].节能与环保，2012，(12)：54-56.

[3]管冬兴，彭剑飞，邱诚等.我国农村生活垃圾处理技术探讨[J].资源开发与市场，2009，25(1)：19-22.

[4]程宇航.发达国家的农村垃圾处理[J].老区建设，2011，(5)：55-57.

[5]杨曙辉，宋天庆，陈怀军，等.中国农村垃圾污染问题试析[J].中国人口·资源与环境，2010，20(3)：405-408.

[6]王夏晖，陆军，熊跃辉，等.农村环境连片整治技术模式与案例[M].北京：中国环境出版社，2014，57-59.

[7]广东住建厅.广东省农村生活垃圾收运处理技术指引[EB/OL].(2012-9-14).http：//www.cn-hw.net/html/51/201209/35519.html.

[8]广西住建厅.广西农村生活垃圾处理指引[EB/OL].(2012-7-2).http：//www.gxcic.net/htmlfile/2013-07/shownews_169289.html.

[9]宁夏环保厅.宁夏生活垃圾处理技术标准[EB/OL].(2013-10-31).http：//www.cn-hw.net/html/8/db/2013/1031/42954.html.

[10]安徽住建厅.安徽省农村生活垃圾处理技术指南[EB/OL].(2014-1-2).http：//www.cn-hw.net/html/8/db/2014/0102/43876.html.

[11]张益.我国生活垃圾处理技术的现状和展望[J].环境卫生工程，2000，6(8)：81-84.

[12]王波，王夏晖.创新投资运营机制培育农村环境治理市场主体[J].环境与可持续发展，2015，40(6)：36-38.

Exploration for Industry development Path of Rural Living Garbage Disposal in China

WANG BoWANG XiahuiZHENG Lijie

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China)

With the published target about national rural living garbage disposal in 2020，the industry of rural living garbage disposal is facing great development opportunities.In recent years，under vigorously promoting the construction of new socialist countryside，the ability of rural living garbage disposal has been constantly improved.However，more than half of village rural living garbage are not been effectively treated all over the country.It is still a common phenomenon which many villages are surrounded by living garbage.Rural living waste has the characteristics of scattered distribution，small scales，thin profits，long return on investment and so on.The development of rural domestic waste disposal industry is in the initial stage of exploration because of imperfect market investment return mechanism and immature business management model.There are many key factors restricting the development of the industry，such as lack of technical standards，lack of innovative technology，very few preferential policies，inadequate funding mechanisms，lack of market entity and so on.In order to solve the problem of rural living garbage pollution and explore the development path of its disposal industry，this paper firstly analyses its technical progress at home and abroad，the existing technical standards and the present situation on the industry development.Then some countermeasures and suggestions are put forward on improving the rural living garbage disposal mechanism，respectively from building standard system，carrying out special research and development，making preferential policies，and cultivating market entity.

rural living garbage；industry development；technical standard；preferential policies；the market entity

王波，博士，助理研究员，主要研究方向为农村环境政策、规划与管理

X32

A

1673-288X(2016)05-0037-05

项目资助：国家环境保护公益性行业科研专项项目(201309063)

引用文献格式：王波等.我国农村生活垃圾处理行业发展路径探析[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：37-41.