自贸区改革的3.0时代

本刊记者 张 倪

自贸区改革的3.0时代

本刊记者 张 倪

在G20峰会前夕，我国第三批自贸试验区名单终于尘埃落定。

近日，商务部部长高虎城在接受媒体访问时表示，党中央、国务院决定，在上海、广东、天津、福建自由贸易试验区建设取得成效的基础上，在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立七个自由贸易试验区。

新增设的七个自贸试验区，将进一步对接高标准国际经贸规则，在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局，推动全面深化改革扩大开放。高虎城指出，这代表着自贸试验区建设进入了试点探索的新航程。下一步，商务部将尽快会同相关省市和部门，研究完善新设自贸试验区总体方案。

在此时间节点公布自贸区的再次扩容，无疑进一步显示出了我国对外开放的决心与部署。那么，新增设的七大自贸区今后将如何实现差异化发展？各自承担不同改革任务的七个新自贸区，又将对中国经济格局的构建带来怎样的影响？其与我国正在积极推进的12个开放型经济试验区是否将有所冲突？

第三批自贸区花落七省改革迈入3.0时代

不同自贸区有其不同特点，也各自承担着不同的改革任务与使命。从最早的上海自由贸易试验区，到第二批同属沿海地区的天津、福建、广东，再到第三批最新增设的七个自贸区，不难看出，我国自贸区的规划布局正呈现出由点到线再向面铺开的总体趋势。同时，尽管11个自贸区各自承担着不同的改革开放任务，但制度创新始终是其共同的发展核心。

对于为何第三批自贸区“花落”这七个省市，接受《中国发展观察》记者采访的专家普遍认为，重点是基于当地经济产业发展基础、当地政府管理水平、产业转移进展、地缘因素与国家战略目标几大方面因素考虑。

具体从地缘因素层面看，此次新增设的七个自贸区十分恰当地兼顾到了我国东中西部地区。其中，有三个位于西部地区（四川、重庆、陕西），有两个位于中部地区（湖北、河南），一个位于东部地区（浙江），一个位于东北地区（辽宁）。“这充分说明，在东部地区沪、粤、津、闽四地自贸试验区已经形成一批可复制、可推广的改革开放经验的基础上，新一轮对外开放呈现出从沿海地区向中西部地区扩展的布局趋势，体现了通过自贸试验区推进中西部地区和全国改革开放的战略目标。”国务院发展研究中心对外经济研究部第二研究室主任许宏强近日在接受《中国发展观察》记者采访时表示，如果说，自贸区由上海先行先试扩展到沪、粤、津、闽四地，标志着其进入到2.0时代；那么，新设立的七大自贸区则是将自贸区改革推进到了3.0时代。

从呼应国家战略目标层面看，国家发展和改革委员会对外经济研究所贸易与投资研究室主任王海峰日前在接受《中国发展观察》记者采访时指出，此次新增设的七个自贸区均与近年来国家相继出台的重要战略相呼应。“比如，浙江省不仅是我国民营经济的大本营，其近年来大力发展的海洋战略也正日趋重要，建立自贸区将对该省今后的经济转型具有非常重要的意义。再比如，东北地区经济基础较好的辽宁省，无论是发展潜力还是地理位置，都十分符合自贸区对外开放的战略规划。今后可通过大连等沿海城市，更加便捷地向日本、韩国等进行开放。”王海峰继而表示，中部地区的湖北省是长江经济带的重要枢纽，河南省更是连接丝绸之路经济带与京津冀协同发展战略的重要节点；西部地区的重庆则是长江经济带上又一大重要节点城市，对西部地区的经济发展具有较强带动作用，陕西省的地理位置更是与“一带一路”战略息息相关。

商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育近日在接受《中国发展观察》记者采访时重点强调了选址辽宁省的别样深意。“辽宁省本身是沿海经济大省，外向经济比较发达。但是光有经济产业发展基础还远不够，还要看别的因素。举例来说，山东和辽宁为隔海对望的两个北方沿海大省，近年来无论是经济总量还是增长率，山东都比辽宁要好得多。2015年山东GDP为63002亿元，辽宁则是28743.4亿元。实际上，东北三省2015年GDP加起来也只有58000多亿元，还赶不上山东一个省。至于经济增长率，这些年的差距同样非常明显。”那么，在第三批自贸区中为何选择了辽宁而没有选择山东呢？梅新育认为，主要是考虑到振兴东北的国家战略目标，希望能够通过建立自贸区，为振兴东北、为国家相关产业转型助一臂之力。

从当地政府管理水平层面看，梅新育强调，这正是确立自贸区的又一项尤为关键的因素。“正所谓‘师傅领进门，修行靠各人’。不是所有的自贸区最终都会成功，正如当年第一批经济特区中只有深圳得以做大做强，珠海、厦门却不尽如人意，汕头则更加失败。入选自贸区仅表明申办的成功，并不等于发展的成功。提高地方政府管理水平的关键在于要摆脱地方分利集团的掣肘。今后，辽宁、河南、陕西三省在此方面将会面临重大考验。”

七大自贸区主打地方特色“改革牌”

新设立的七大自贸区任务各不相同。那么，其又将对今后中国经济格局的构建带来怎样的作用与影响呢？对此，接受本刊记者采访的几位专家概括总结为“四个有利于”：

首先，有利于促进东中西部协调、均衡发展，实现全方位对外开放。王海峰指出，通过充分发挥不同地区自贸区的辐射带动效应，能够促进中西部地区改革开放和打造内陆开放型经济新高地，推动中部崛起和“一带一路”境内沿线地区对接国际大通道。通过在中西部地区增设自贸区，也将在助力构建开放型经济新体制的基础上，为承接东部沿海地区产业转移，缩小地区发展差距，创造更好的条件。

其次，通过探索不同地区经济转型的不同路径，有利于我国经济总体转型升级。许宏强具体表示，根据功能布局，辽宁省通过设立自贸区，将加快市场取向的体制机制改革、推动经济结构调整，着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎；浙江省将积极落实中央关于“探索建设舟山自由贸易港区”的要求，就推动大宗商品贸易自由化，提升大宗商品全球配置能力进行探索；河南省将自贸试验区建设与打造现代立体交通体系和现代物流体系相结合，着力建设服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽；湖北省将在试验区范围内建设一批战略性新兴产业和高技术产业基地，发挥试验区在中部崛起和推进长江经济带建设中的示范作用；重庆、四川和陕西则会将自贸区试点与实施西部大开发战略相结合，打造内陆开放型经济高地和内陆地区连接“一带一路”的战略支点，实现内陆与沿海沿边沿江协同开放。

此外，有利于充分挖掘和提升不同类型区域特色，塑造经济竞争力。“通过在不同类型地区进行自贸区试验，可以最大程度地挖掘出不同地区的竞争力。”王海峰说。

最后，有利于发挥地方政府的积极性，特别是在制度创新方面。在王海峰看来，过去自贸区更多的是给予特殊优惠政策，而今后自贸区将更多着眼于鼓励地方进行制度创新、体制创新以及进一步扩大服务业的开放，从而更好、更充分地调动起各地方的积极性。“这对于国家整体创新，尤其是在竞争基础之上的创新潜力方面具有重要意义。”

毋庸置疑，今后这七个新自贸区将与原有的四个自贸区一样，都将继续依托现有经国务院批准的新区、园区，继续紧扣制度创新这一核心，进一步对接高标准国际经贸规则，在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局，推动全面深化改革扩大开放。但与此同时，专家也强调，对于此批七个自贸区而言，今后应更加注重结合自身特点，着力实现差异化发展。

值得一提的是，梅新育和许宏强在采访中同时强调，今后辽宁省应在做好振兴东北门户工作的同时，做好开放环境下传统原材料工业、重化工业等转型升级工作。作为东北老工业基地最重要的经济省份，近几年辽宁省遭遇了较严重的经济下滑。在两位专家看来，这次在辽宁省设立自贸试验区，就是要改变过去靠国家投入、国企投入来振兴东北的思路，通过新一轮改革和扩大开放，靠市场机制吸引包括外资和民资等各类资金和先进产业技术在自贸试验区这个平台上聚集，用新的自贸区增量来带动区域存量的调整，打造辽宁和东北经济新的增长引擎，为振兴东北老工业基地寻找新的道路和模式。

王海峰进一步表示，实现差异化发展与竞争性密不可分。他指出，今后在差异化发展的基础上，引入竞争性，将使得自贸区的发展走向依靠市场推动力而非政策松绑的良性方向。“事实上，由于前两批自贸区地域跨度过大，导致该四个自贸区始终未能产生竞争性效应。而第三批的七个自贸区的布局，十分有利于形成一个环境良好的竞争性格局，从而塑造出不同地区的独特竞争优势。这对于今后自贸区经验和制度的复制以及推广亦将非常有益。”

“两个轮子、共同推进”

除了七大自贸区外，目前我国正在积极推进的12个开放型经济试验区也同样不容忽视。

记者梳理发现，在今年5月份公布的开展构建开放型经济新体制综合试点试验地区名单中，有部分省市与此次新设立的七个自贸区在地域上有所重叠。例如：重庆的两江新区、陕西的西咸新区、辽宁的大连金普新区、湖北的武汉城市圈等。

对于这两项政策今后在共同推进过程中会否有所冲突这一问题，专家表示，两者在布局上仅在部分省市部分重叠，可看作是中国对外开放改革的“两个轮子”在共同推进，不存在相互冲突。自贸区和构建开放型经济新体制综合试点试验，两者既相互联系，又相互补充且各有侧重。两者的主要目标和方向基本一致，都是通过先试点再推广的方式，探索形成对外开放新机制。但是，自贸试验区更强调对标国际投资贸易新规则；开放型经济新体制综合试点试验则更多立足于开放型经济体系、结构、布局进一步优化，推动形成内生发展动力。一个自外而内，另一个自内而外。

许宏强具体表示，此两项政策的不同点主要体现在三个方面：第一，目标不同。自贸试验区是新时期高水平开放型经济管理体制的探索，很多措施涉及对接国际高标准经贸规则，做好敏感领域关键环节开放的压力测试；开放型经济新体制综合试点更加多样性，有助于多梯度推进构建开放型经济新体制。第二，功能定位不同。自贸试验区更专注对贸易投资便利化自由化以及金融等服务业开放等进行深度探索，而开放型经济新体制综合试点更侧重与开放配套的改革，形成与开放相适应的新体制新机制。第三，试点范围不同。自贸试验区的面积一般相对较小，均为100多平方公里，侧重的是“点”，综合试点试验城市的区域面积一般比较大（甚至超过1万平方公里），侧重的是“面”。

随着自贸区的范围越扩越大，从最初的上海1家，到之后的“1+3”，再到现在的“1+3+7”。这11个设立了自贸区的省市已覆盖全国三分之一的行政区划、约55%的经济总量和45%的人口。

许宏强认为，设立自贸区的地区不断增多，表明我国自贸试验区在投资、贸易、金融、创业创新、事中事后监管等多个方面的改革探索已然取得了可喜的成绩，具备了可复制、可推广到更大范围的基础。“新设立的七个自贸区所在省市在各自区域的经济发展中处于引领地位，体现了对区域战略布局和区域改革发展的总体考虑，将会达到探索改革深化路径、转型经济发展模式、培育构建主导产业提升竞争力的效果。”

而在梅新育看来，对于自贸区这样一个改革性探索试点项目而言，其数量的不断增多则是利弊共存。而且利弊都在于竞争。“利”在于，竞争可以消除自贸区坐食政策优惠特权的风险，驱使自贸区绞尽脑汁地提高效率、改进服务；“弊”则在于，各自贸区之间可能会形成一定程度的无序竞争和浪费。“因此关键是要把握好分寸。”

对于未来是否仍需要继续设立新的自贸试验区，专家们坦言，这既取决于已经设立的自贸区改革创新成效，也取决于我国推进全面深化改革和构建开放型经济新体制的整体战略。但可以肯定的是，无论是否再新设立自贸区，我国都将继续全面深入推进改革开放、加快经济结构转型升级和坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展道路。