准确把握推进特色小镇发展的政策重点——浙江等地推进特色小镇发展的启示

冯 奎 黄曦颖

准确把握推进特色小镇发展的政策重点
——浙江等地推进特色小镇发展的启示

冯 奎 黄曦颖

在深入推进新型城镇化发展的过程中，中央及有关部委支持特色小镇发展。浙江等地积极探索，发挥政策导向作用，促进特色小镇发展。当前，支持特色小镇的氛围已经形成，政策支持力度正在逐步加大。我们认为下步的工作需要避免一哄而上，盲目规划、投资、建设特色小镇，形成新的“面子工程”与资源浪费的现象。为此，必须提高各类政策的设计水平与质量，准确把握推进特色小镇发展的政策重点，在特色小镇的物理空间上，持续拓展创新发展空间，不断增大改革空间，推动特色小镇健康发展。

支持特色小镇发展的政策背景

《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》在“重点发展小城镇”一节中提出要通过规划引导、市场运作，将具有特色资源、区位优势的小城镇，培育成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》 第十三条“加快特色镇发展”一节中提出发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇，带动农业现代化和农民就近城镇化。

国家发展改革部门就特色小城镇健康发展问题，结合国家“十三五”规划编制和新型城镇化建设，会同相关部门从加强规划引领、政策扶持、宣传推广等方面开展了一系列工作。在编制起草“十三五”规划纲要过程中，对“十三五”期间鼓励各地区培育发展特色小城镇进行总体安排。在国务院深入推进新型城镇化建设电视电话会议上，对特色小城镇建设进行全面部署。积极推进特色小镇和小城镇建设经验的宣传推介，将一些行之有效且可复制的经验推向全国。强化了对特色镇基础设施建设的资金支持，支持特色小城镇提升基础设施和公共服务设施等功能。据国家发展改革委官网透露，发展改革委计划今年重点支持1000个条件较好的特色小镇建设。

国土资源部、住房和城乡建设部等部委均支持特色小镇发展。国土资源部提出“合理安排土地利用计划，新增建设用地计划向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜”。住房和城乡建设部印发了贵州、浙江、山东和陕西等地的小城镇及特色小镇的工作实践，以便各地学习参考。住建部在“十三五”发展规划中提出要采取措施推动特色小镇发展。

特色小镇得到各地“一呼百应”，客观方面来看，是因为在经济新常态条件下，社会资本参与小规模土地开发具有更多的必要性与现实可能性条件。从政策层面上来看，特色小镇发展跟城镇化、供给侧改革、宏观经济、政府职能转变等方面都有密切关系，因而成为各类政策集中支持的一个“黄金结合点”。特色小镇发展有利于优化城镇体系结构，有助于扭转各类资源过度地向行政等级高的城市中心区集中的局面，有利于改进政府管理，动员社会资本参与新型城镇发展空间的建设与发展，有利于促进投资与消费，带动经济增长。

浙江等地推动特色小镇发展的政策实践

（一）浙江省级层面的支持性政策

2015年4月22日，浙江省人民政府第8号文件《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》对外公布，标志着浙江正式全面启动特色小镇的建设。截至2016年6月7日，浙江省政府、省特色小城镇办公室以及省发改委、经信委等陆续发布了相关的政策支持文件（表1）。

浙江省为了更好地推进全省特色小镇的建设，建立了由常务副省长担任召集人，省政府秘书长担任副召集人，省发改委、财政厅等13个厅局单位负责人为成员的省特色小镇规划建设工作联席会议制度。该特色小镇规划建设工作联席会议办公室设在发改委，并担任日常的工作。

（二）浙江省各地市的支持性政策

自浙江省政府启动特色小镇的建设行动以来，除了省属各大单位、各部门积极响应，出台本部门的支持政策之外，浙江省所属的11个地级市根据省政府的要求，出台加快特色小镇培育建设的指导意见（表2）。

表1：浙江省级层面主要政策内容

表2：浙江各地级市对特色小镇建设培育指导意见情况

浙江各地方城市的政策侧重点不同，综合来看包括七个大类，即组织协调、土地、财政、金融、人才、项目支持、行政审批等方面的政策支持。

（三）其他省市县有关特色小镇的支持性政策

特色小镇发展在其他地方也有广泛实践。例如山东省在2012年出台了《关于开展“百镇建设示范行动”加快推进小城镇建设和发展的意见》。贵州省在2013年印发了《〈关于加快100个示范小城镇改革发展的十条意见〉的通知》。但综合来看，这些省市并没有像浙江省一样形成一套至上而下的组织和政策体系。有关各省市县特色小镇建设具体情况参见表3。

一些省市在具体的政策制定方面有所创新与突破。例如福建省提出，利用现有房屋和土地兴办新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额。在资金支持上，规定有关市、县（区）在省财政下达的政府债务限额内，倾斜安排一定数额债券资金用于支持特色小镇建设。2016－2018年，新发行企业债券用于特色小镇公用设施项目建设的，按债券当年发行规模给予发债企业1%的贴息，贴息资金由省级财政和项目所在地财政各承担50%，省级财政分担部分由省发改委和省财政厅各承担50%。这些方面的政策力度甚至超出浙江等地的做法。

浙江等地推进特色小镇发展的政策重点与启示

各地特色小镇发展受到普遍重视，有关省、市政府纷纷出台政策，充分说明了特色小镇的发展有生命力。但是在调研中，也发现有的地方只是看到“特色小镇热”的表象，停留在比拼特色小镇发展数量、追求各类政策的轰动效应上面，少数地方甚至有演变成为新时期“面子工程”的苗头与隐患。为此，就十分有必要学习浙江等地的经验，结合各地实际，认真研究推进特色小镇发展的政策重点。

一是从政策根本导向上看，是要走创新与绿色的发展道路。

浙江等地政策支持的特色小镇，其实质是一种新型的创新空间：形态业态功能新、规划建设手法新、投资运营方式新等。这种创新的空间，又以非镇非区的“小镇”作为形态，强调小而精、小而特、小而美、小而优、小而强，围绕绿色、集约、节约谋求发展。综合起来看，特色小镇的发展体现了新常态条件下创新、绿色等发展理念的要求，相关政策致力于推动特色小镇创新发展、绿色发展，而不是简单重复地搞城镇建设与项目工程，浪费资源。

二是从政策组合的方式上看，是要有完整周密的政策体系。

从政策层级来看，有省、市各类政策。从政策涵盖内容来看，有组织协调、人才引进、财政金融、土地增减、产业项目等涉及发展各个方面的政策。从政策类型上看，既讲发展，也讲改革。从政策目标上看，是要推动特色小镇产、城、人、文、景多位一体的发展，做到宜居宜业宜游宜乐。这些政策纵横交错，形成了支持特色小镇发展较为完备的政策体系。尤为值得注意的是，浙江等地支持特色小镇的政策，有沿续性、突破性，兼顾了历史与未来，学习了欧美经验又有地方特色。现在也有一些地方在支持特色小镇发展过程中，前期研究不足、政策储备不够，仓促上马，效果必然不好。

表3：部分省市关于特色小镇的政策概述

三是从政策支持的前提条件看，是要“看得见”与“行得通”。

浙江特色小镇具有良好的基础条件。上个世纪七八十年代以来，浙江的“块状经济”、产业集群等等，星星点点。其中的一些产业如茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业，根基深、有特色。还有一些产业，是近些年来发展起来的新兴行业门类，如信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造，是浙江省面向未来的重点产业、支撑性产业。浙江省在选择优先支持上述产业类型时，实际上贯穿着一个“看得见”的原则，也就是过去的基础看得见、现实发展水平与需求看得见、未来发展前景看得见。因为“看得见”才能“行得通”，特色小镇才有真实的生命力与竞争力。其他省市在支持促进特色小镇发展时，一定要立足于当地实际，立足于特色小镇发展的基础条件、现状与可能的未来前景。既不能认为本地一无是处，也不能异想天开。“看得见”应该是政策支持的前提条件。

四是从政策实施策略上看，是要执行严格的后评估，倒逼创建过程。

新近一些地方在支持特色小镇发展方面，用创建制代替审批制。例如，浙江省对名单中的特色小镇进行考核。土地要素方面，对如期完成年度规划目标任务的，省里按实际使用指标的50%或60%给予配套奖励，对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。一些省市还提出要“宽进严出”，要建立特色小镇创建的退出机制，也就是对考核不合格的要“摘牌”。这些策略手段，能够避免特色小镇“争个帽子睡大觉”的旧风气，当然也对政策制定者、执行者提出了长线管理、过程管理的新要求。

五是从政策支持的主要对象来看，是各类型的企业，尤其是中小型企业。

在特色小镇上活跃的千百个中小企业家，这是特色小镇的一大特色。即便是浙江一些特色小镇喜以大科学家、大企业家的入驻来为“特色小镇”进行宣传，其目的还是要吸引中小型企业家。在具体政策上，浙江多种政策直接支持的是中小企业的成长，例如众创空间补助、科技孵化器建设、集群化注册制度、创新型中小微企业专项支持等。这些政策带来的后果就是中小企业以群体的面目登上发展的大舞台。比如2016年一季度，杭州玉皇山南基金小镇税收近9000万元，新增企业50多家。诸暨大唐镇，是全球最大的袜子生产基地，前7个月已有137家企业入驻。这就带来一个启示，在支持特色小镇发展时，不能眼光盯着一两个大型开发商，希望通过一锤子买卖招来了大家伙，而是应瞄准中小企业，“放水养鱼”，为它们的创业衍生提供条件。

六是从政策支持的突破口上看，就是先行先试、大胆改革。

特色小镇是一个物理空间，也是一个创新发展空间，也是改革的空间，浙江等地的经验就是把特色小镇的物理空间、创新空间叠加到改革的空间上，取得更大的改革发展空间效果。如浙江省明确，特色小镇的定位是综合改革试验区——凡是国家的改革试点，特色小镇优先上报；凡是国家和省里先行先试的改革试点，特色小镇优先实施；凡是符合法律要求的改革，允许特色小镇先行突破。在具体的推进过程中，许多特色小镇增设了创业服务大厅，提供包括“三证联办、创新交流、政企交互信息”等在内的保姆式服务。此外，小镇还制定一揽子政策，在房屋租金、能耗、购买云服务、购买中介服务等方面给予补助，最大限度地降低创业者的资金成本。可以认为，特色小镇的发展包含了供给侧改革的内容，贯穿着供给侧改革的一条主线。

七是从政策支持的延展上来看，是要持续地进行制度供给。

从浙江等地的经验来看，特色小镇的发展也才刚刚开始，尽管取得了一定成绩，但也还有不少问题。比如浙江省就总结认为，一些特色小镇规划水平不高、“等、靠、要”思想依然存在、抓了工程设施就后续乏力、产业进一步升级面临障碍等。这就意味着要支持特色小镇发展，光有顶层设计，有基于历史与现状的周密的政策体系依然不够。政策不能一蹴而就，需要与时俱进，不断进行方向引领与制度供给，来推动特色小镇健康可持续发展。

作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心