论美国警察院校政府经费投入保障机制及启示

汤常一,吴秀明

(中国刑事警察学院,辽宁　沈阳　110854)



论美国警察院校政府经费投入保障机制及启示

汤常一,吴秀明

(中国刑事警察学院,辽宁沈阳110854)

在我国,随着公安教育和招录体制改革的深入发展,承担警察学历教育和职业培训的公安院校和培训中心的经费供需矛盾日益突出。美国警察制度历经200多年的发展,警察院校和培训中心的经费保障形成了一套行之有效的体制机制,文章试比较中美两国警察院校政府经费保障的不同,以期从中得到启示。

美国警察；经费投入；保障机制；启示

中美两国都是大国,国内刑事、治安、暴恐等犯罪问题严峻,局面错综复杂,亟须提高警察素质,而经费保障是加强警察教育教学、改进警务培训、提升警力的关键环节。在我国,随着公安教育和招录体制改革的深入发展,承担警察学历教育和职业培训的公安院校和培训中心的经费供需矛盾日益突出。美国警察制度历经近230年的发展,警察院校的经费保障形成了一套行之有效的体制机制,笔者试比较中美两国警察院校政府经费保障的不同,以期从中得到启示。

1　美国警察院校经费保障情况

截至2009年,美国约有1.8万个警察机构,92万名警察。从级别上看,美国警察分联邦警察、州警察、地方警察三级警察。美国警察原来是按照英国警察模式建立起来的。但经过二百多年的发展变化,迄今美国的警察体制是世界上最复杂、最独特的一种警察体制。

美国警察教育有两个体系,一是警察系统的职业培训。在警察系统举办的培训学院或培训中心进行；二是普通大学举办的有关警察的,提供2年或4年的学历教育。在形式上,是两个独立的教育系统,某种情况下,分属于两种不同的教育阶段。例如,从普通大学获得警察专业学位的毕业生并不具有警察资格,招录考试合格后成为警察,必须接受警察岗前职业培训才能正式上岗。

1.1职业培训的警察学院(培训中心)及经费保障

美国警察职业教育训练可分为职前教育训练、在职提高教育训练和联邦调查学院的在职培训(升职教育等)。20世纪初,在美国掀起一场警察专业化的运动,随后各州、各市相继建立警察学校或警察培训中心。

(1)各州或市县警察机关设置警察学院或培训中心。主要负责警察的职业教育。它是警察局的一个组成部分,直属警察局领导。美国各州或市县警察学院(培训中心)的经费由所在地政府拨款,相当一部分地方警察局也从罚没款中拿出一部分用于教育训练。

美国的警察学院(培训中心)经费使用与管理也完全由各州或市县的警察机关负责,不受教育部门的领导和约束。

(2)联邦调查局高级警官学院和联邦执法训练中心。美国司法部联邦调查局(FBI)在华盛顿设立一所高级警官学院(the F.B.I.Nationalacademy),学院任务是为联邦调查局培训各种专门人才和各地警察机构的中高级警官。在这里受训全部免费。FBI还在美国各地设立有59个分局和449个地方办事处,也代为承担培训地方警察的任务。

美国联邦执法训练中心隶属于财政部,是一个跨部门的联邦执法人员的培训机构,为司法部、财政部、内政部等联邦执法机构及地方执法部门培训人员。联邦调查局高级警官学院和联邦执法训练中心的培训经费由美国联邦财政支付。

以2005年财政年度美国各地警察学院新警入职培训经费保障为例,美国各级政府部门为新警入职平均总支出为一百三十万美元,为每个完成入职培训的新警身上的平均支出为16000美元,支付给全职教官的年薪为平均为32000美元。这些经费有一半的警察学院(51%)受来自州政府(54%)和当地政府(44 %)的拨款,52%的警察学院收取学员的住宿费,还有34%的警察学院向学生收取相关设施、资源和设备的使用费用,33%的警察学院还接受来自执法部门对新警的赞助费用,五分之一的警察学院接受州政府和联邦政府的基金捐助。

1.2普通大学警察的学历教育及经费保障

在美国,警察体制内没有学历教育,教育体制内也没有一所专门承担警察学历教育的,普通大学的学历教育是警员获得学历的主要形式。因此,美国警察学历教育主要分布于普通高校的刑事司法学院及相关院系。

(1)大学学历教育。在普通大学设立有关警察的系部或学院,名称分别是刑事司法学院、犯罪学院、警政学院、FIFA学院、行政管理学院、公共安全学院等,主要提供2年或4年的警察学历教育。学生缴纳学费,国家财政投入参照普通高校拨款。

(2)研究生学历教育。全美有些大学中的系、学院或研究所,为司法人员开设了硕士和博士研究生教育。大学毕业后再经过2年的硕士研究生教育,合格获得硕士学位,再经过3～6年的博士研究生教育,合格后获得博士学位。具有警察学历者并非可以直接从事警察工作,还必须参加招募考试。录用后,经过专门培训才能进入警察队伍。

(3)经费保障依据。美国各州高等教育经费投入模式不完全相同,美国联邦法律未对各州教育经费拨款模式做一致性要求,但对拨款的投入依据、拨款模式因素要求必须经过各州法定程序批准,如部分州公立高校采用生均标准定额进行拨款,部分州采用成本结构的拨款模式,还有部分州依据绩效评价进行拨款,如田纳西州。

1.3国家财政专项投入支持

(1)由于司法部执法支援局(LEAA)的支持,美国警察教育得到蓬勃发展,警察素质提高不少。有了LEEP的补助经费后,各州及各大城市的警察学校或培训中心得到了快速发展。同时,在普通大学开设的有关警察的课程或开班有关警察的院系,例如,警察科学、刑事司法、犯罪学院、执法学院等,据国际警察协会(IACP)的调查,有这类专科学计1198所,大学589所,硕士研究生院24所。联邦政府拨专款资助警察人员的教育和训练,1970—1979年的十年间,共资助60亿美元。

(2)美国政府通过“法教育执行计划”支持普通高校举办警察学历教育,至1989年止,有1221所专科、589所大学提供警察学术教育,另有123个研究所培养硕士、12个研究所培养博士。

(3)美国高等教育投入呈现明显的多元化趋势,其中,政府的经费投入仍承担着主体性作用。美国政府的教育投入保持在国内生产总值的7%以上。财政拨款是教育经费的主要来源。美国公立高等学校经费来源比较多,但仍以国家投入为主,达到51%以上；其中州政府所占份额最大,达到40%以上,联邦政府的投入超过10%,高校自筹经费在50%以下。

2　我国公安院校(培训中心)政府投入情况

为适应公安队伍正规化、专业化、职业化建设要求,提升公安院校(培训中心)人才培养质量,根据当前社会治安形势和警察培训形势的发展需要,公安部等部委陆续出台了《公安机关人民警察训练条令》《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》等文件,要求对警察学历教育和在职培训予以充分保障。

2.1公安学历教育政府投入

我国的警察教育培训是国民教育的组成部分,由公安部门和教育部门双重领导。目前,我国警察学历教育由公安部直属三所高校和各省所属的院校承担。这种教育体制首先要按照教育主管部门规定招生录取。经费保障主要根据教育部门确定的学生人数和生均综合定额拨款确定。

(1)公安部直属三个院校。即中国人民公安大学、中国刑事警察学院和铁道警察学院。它们主要职责是完成全日制统一招生的专科学历、本科学历、硕士研究生学历和博士研究生学历教育。学历教育按教育部门统招名额限额招生,严格控制招生人数。中央政府对高校财政主要投入根据招生人数,按生均综合定额标准拨款,标准参照其他部属中央高校生均综合定额。

(2)地方省属公安院校。全国各省办有省属公安院校,包括中专学历、大专学历、本科学历和研究生学历教育。省级政府主要拨款结合本省财力状况,根据学生人数,参照省属同等院校生均综合定额拨款。

(3)经费保障依据。从2002年开始至今,财政部对中央直属高校的预算核定模式改革基本支出预算加项目支出预算。基本支出主要为保障教学正常运转,完成教学日常工作任务,用于人员经费支出和日常共用经费支出的生均综合定额拨款,是政府的重要的投入形式；项目支出预算是为完成其特定的工作任务或事业发展目标拨付的专项资金。

2.2职业培训的公安院校(培训中心)

(1)公安部直属院校及各省公安院校。公安部直属院校及各省公安院校除承担学历教育外,还承担大量的职业培训的任务。我国公安院校强化围绕实战、服务实战、融入实战、引领实战教育教学能力。公安部直属院校主要培训任务来自公安部及其所属司局组织委托的业务培训,以及部分省市非计划内的临时任务培训；各省公安院校主要负责公安厅计划内业务培训(如新录民警初任培训、司晋督警衔培训和领导干部首任培训等)、及公安厅委托的计划外岗位业务培训、非计划内的临时任务培训等。这些培训的经费保障全部按照“谁培训谁负责”原则,即公安部、省公安厅组织或委托的培训,培训经费由公安部及省公安厅负责保障,市县公安机关组织的培训,则由受训民警所在单位负责承担相关经费。

(2)各市警察培训学校或培训中心。为适应当前社会治安形势和警察培训形势的发展需要,按照《警察法》《公安机关人民警察训练条令》规定培训警察的需要,各市一般建有警察培训学校或培训中心。从近年各地培训情况来看,各地的培训经费保障差异较大。一方面,从实战部门角度看,全面落实培训经费保障比例的不多,有的地市甚至培训经费为零。另一方面培训经费保障情况极不稳定,有的地方今年经费情况良好,而明年的经费情况却很差；今年的经费情况不好,而明年的经费情况却明显好转。政府投入培训经费问题上存在一个共性问题：经费额度不稳定,渠道不固定,无制度上的保障。

(3)公安部高级警官学院和公安部人民警察干部学校。公安部高级警官学院专司培训全国高级警官,主要是培训全国一级警督晋升三级警监学员。公安部人民警察干部学校与中国刑事警察学院是同一个单位,职责专司培养全国的警察培训。公安部高级警官学院和公安部人民警察干部学校都直属公安部,经费由中央财政保障。

3　中美警察院校(培训中心)政府投入比较及启示

中美两国在教育体制上存在显著的差异,在美国,警察职业教育发达,并与警察学历教育相对独立,界限较为分明。我国警察职业教育发展相对缓慢,还未能成为独立的教育体系,基本依托公安院校的学历教育。美国十分重视警察培训经费保障,对我国警察培训有启示作用。

3.1完善政府投入法制建设,为提高高校财政收入提供法律保障

在美国,教育拨款的目的、申请、分配方法与管理等,都通过法律确定下来,法律手段不仅有利于明确政府和高校之间的权限,也有利于拨款的规范操作。针对目前我国教育法制体系不健全的实际情况,应积极借鉴美国经验,加快高校财政投入的制度化建设和法制化建设,加快高等教育财政投入的立法进程,在具体立法和执法方面应明确全国人大对财政资金的分配权；明确各级政府财政分担的责任、比例以及相关的约束条款,从而为高校财政投入管理工作提供法律保障。

3.2整合资源,降低教育成本,减少政府投入压力

美国警察培养将学历教育和职业训练分属不同的教育机构实施的经验值得借鉴。学历教育在普通大学进行,职业训练在警察系统举办的培训学院或中心实施。在我国,尽管政府大力提倡资源共享,《高等教育法》中也有相关条款,但大部分高校多年来所形成的“为我所有”的资源占有观和使用观,再加上没有具体措施作保证,使得高等教育资源在宏观层面上的共享难以实现。

(1)借鉴美国经验,综合大学办公安专业学历教育。美国警察培养将学历教育和职业教育分属不同教育机构实施的经验值得借鉴。中国公安院校都比较小,生均成本高,办学规模不经济。美国普通大学历史悠久,大学资源共享,实现规模经济。我国综合大学规模大,举办警察专业,可以实现规模经济,提高办学效益。

(2)合并同类警察院校(培训中心),实现资源共享,体现规模经济。目前,我国是教育部等行业部委所属高校和地方所属高校二大块的格局。高校体制既要相对稳定,又要及时调整,以促进高等教育自身的发展,适应社会的需要。打破中央与地方条块分割,分别办学格局,院校合并,实现降低办学成本、提高办学效益目的。

第一种情况,同类公安高校合并。例如,某省省会城市有两所公安院校,两校学生规模都不足6000人,管理机构样样俱全,办学成本较高。如果淡化了单一的隶属关系,打破条块分割实施合并,提高办学质量和效益,满足现代化社会经济发展,促进了中央与地方一定程度上的资源整合和资源共享。

第二种情况,建立跨行业的参照FBI学院办学模式,整合培训教育资源。公安、司法、国安、海关、财政、税务等行业设有培训中心。一些培训中心利用率低,培训规模不大,从节约资源角度看,培训中心合并,办学的平均成本和班级成本都会减少,合并的规模效益明显,实现规模经济,符合教育培训发展一般规律。

3.3寻求学历教育和职业教育平衡点,减轻政府投入

美国高等司法教育教授杰斯.梅翰博士认为,在美国的警察教育是“大学着重学理论,警察学校学操作技能,美国还没有找出大学教育和警察专业教育的平衡点。如果把学习理论和进行技能训练的两个学校的教育合并到一个学校的教育进行一次性教育,在资源上是很大的节约”。我国警察教育培训实行的是职业教育与学历教育相结合的模式,是资源“节约”的教育模式。我国培养模式实施通识教育+专业教育+岗位技能培训“三位一体”的培养模式,通识教育、专业教育、岗位技能培训在大学四年完成。二学位警察学历教育国家多承担两年的教育投入。我国警察应充分借鉴美国经验,解决普通大学毕业生文化基础一般都比警察院校的毕业生强,在考试竞争中警察院校的毕业生处于劣势地位。在我国警察职业教育不发达的情况下,寻找警察训练学历教育与职业教育的平衡点,学历教育结合警务技能培训符合人才规格,节省政府投入,提高训练水平,既节约时间精力,又节省教育训练经费。

3.4政府加大专项投入

参考美国司法部执法支援局(LEAA)的经费支持；美国政府通过“法教育执行计划”支持普通高校举办高等警察教育学历教育和职业教育,美国警察教育水平大幅度提高。我国1993年开始实施的“211工程”和1998年启动的“985工程”建设,增强了所建高等学校的整体实力。中央政府巨额专项投入并没有惠及公安院校。建议在中央财政允许情况下,我国加大公安教育投入,不仅为公安高校创建优势学科创新平台、特色重点学科项目以及实施“高等学校创新能力提升计划”提供资金支持,还能引导中央高校加快推进世界一流警察大学和一流警察学科建设以及特色发展,提高办学质量和创新能力。

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[3]王大伟.中国公安教育的特色与定位——从中西比较的角度考察[J].中国人民大学学报,2003(2).

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10.13939/j.cnki.zgsc.2016.35.243

汤常一(1970—),男,汉族,辽宁营口人,中国刑事警察学院,经济学硕士,高级会计师。研究方向：财务管理；吴秀明(1986—),女,满族,辽宁沈阳人,中国刑事警察学院,本科,会计师。研究方向：财务管理。