重构自然保护地体系

文｜《小康》记者 鄂璠 北京报道

重构自然保护地体系

文｜《小康》记者 鄂璠 北京报道

中国自然保护区事业开创60年来，成就举世瞩目，但同时也存在着各类自然保护地空间重叠交错、保护对象重复、保护目标混乱等问题，在国家层面提出“建立国家公园体制”之后，一场自然保护地体系的“重构”与“变局”正在加紧进行

生态样板 位于青海南部海拔4000米以上青藏高原腹地的三江源自然保护区，湿地生态系统星罗棋布，自2005年三江源国家级自然保护区建立以来，生态保护成就举世瞩目，如今，三江源国家公园体制试点工作正蓬勃开展。

八月的三江源头，迎来了一年中最美的时节，一望无际的草原平铺在高原大地上，绿草如茵、流水潺潺，水草丰美、牛羊成群。在植被茂盛的青海省玉树藏族自治州杂多县昂赛乡，美丽的澜沧江穿行而过，英国生态摄影爱好者唐瑞连续半个月守候在一座山头上，等待着“幽灵猫”的出现。

“幽灵猫”是业界对雪豹的别称，该物种难得一见，长期以来被直接观测并记录到的影像少之又少。但近年来，昂赛乡的牧民却多次目击并拍摄到它们，这里是中国雪豹栖息最为密集的区域，有时候，它们甚至会大摇大摆地走上街道。

这并不是唐瑞的首次青海之行，此前，他两次前往青海，但都未能如愿捕捉到“幽灵猫”的倩影。这一次，受当地政府之邀，他与来自英国、美国、德国等地的近80名生态专家和摄影爱好者一起，参与三江源地区的生态调研。就在8月18日这天，蹲守多日的唐瑞终于在300米外的岩壁上发现了两只雪豹。

位于青海南部海拔4000米以上青藏高原腹地的三江源自然保护区，地域辽阔、地形复杂，湿地生态系统星罗棋布，是长江、黄河、澜沧江的发源地，也是我国大江大河中下游地区和东南亚国家生态安全与区域可持续发展的生态屏障。

在世界范围内，很难再找出这样一个汇聚了如此众多名山大川的地方，也很难再找出三条源头如此血脉相连的大河。然而，上世纪末，受人类活动加剧、超载放牧及气候变化等因素影响，这一地区的草原、湖泊、冰川等生态系统发生退化。为此，2005年，国务院批准《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，决定国家投资75亿元人民币建设三江源国家级自然保护区。

十余年来，国家已累计投入生态资金近90亿元，使三江源地区的生态退化趋势得到初步遏制，三江源国家级自然保护区建设举世瞩目，20世纪末还鲜为人知的三江源，如今已成为21世纪保护自然生态和区域协调发展的热点地区。今年4月13日，三江源国家公园体制试点工作正式进入具体实施阶段；6月7日，三江源国家公园管理局（筹）正式挂牌成立；8月26日，建立国家公园体制试点领导小组组长、国家发改委副主任王晓涛主持召开建立国家公园体制试点领导小组会议，研究推进三江源国家公园体制试点工作；8月30日至9月1日，王晓涛率国家相关部委有关同志，就三江源国家公园体制试点情况进行调研。

三江源只是中国生态保护和建设成就的缩影。自1956年建立第一处自然保护区以来，我国已基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。截至目前，全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里。

2016年，中国自然保护区事业已开创60年，在迎来蓬勃发展新时代的此时，国家公园体制试点工作也加快了步伐。

中国“国家公园”亮相

国家公园的概念源自美国，1872年美国建立起了世界上第一座国家公园——黄石国家公园。经过一百多年的发展，国家公园已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动，并形成了一系列逐步推进的保护思想和保护模式。目前全世界已有上百个国家设立了多达1200多座风情各异、规模不等的国家公园。

在中国，国家公园体制的建立工作正在紧锣密鼓地推进之中。

“建立国家公园体制”，是在三年前召开的党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出的。

去年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第十二条明确指出，“加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。”

此前，在2015年1月，北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海被选作开展建立国家公园体制的试点省份。根据国家发改委会同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发的《建立国家公园体制试点方案》，每个试点省份可选取1个区域开展试点，试点时间为3年，2017年年底结束。

“九省份试点”的启动，无疑是自2013年年底中央正式提出建立国家公园体制后所跨出的重要一步。

不过，接下来的工作却并不轻松。

据知情人士介绍，为加强对试点工作的组织领导，建立工作协调机制，一个由国家发改委牵头的建立国家公园体制试点工作领导小组专门成立，国家发改委副主任王晓涛担任组长。领导小组多次召开领导小组会议和联络员会议，研究试点有关问题；多次召开座谈会，指导试点地区开展工作；此外，领导小组还赴多个试点地区进行了多次实地调研督导。

同时，发改委还启动了总体方案研究，在国家公园标准规范、现有保护地体系梳理、构建相适应的管理体制等方面开展重点课题研究，全面总结美国、南非、新西兰、巴西、德国、泰国、日本等国在国家公园体制建设与管理方面的实践经验。

为了更好地借鉴国际经验，力求确保中国国家公园体制既符合中国国情，又与国际接轨，确保国家公园体制建设从具体试点到顶层设计都科学合理、有章可循，国家发改委还与国外相关机构签署了多个合作协议，包括：2015年6月8日与美国保尔森基金会签署的《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》；2015年9月，在习近平总书记访问美国期间，与美国国家公园管理局签署的《关于开展国家公园体制建设合作的谅解备忘录》；以及今年8月31日签署的《中国国家发展改革委与加拿大公园管理局关于开展国家公园体制建设、保护和管理合作的声明》。

尽管建立国家公园体制试点工作备受重视，但各地试点实施方案的形成过程却并不“一帆风顺”。国家公园体制试点工作开展一年多来，在相关部门和试点省的共同努力下，共有5个国家公园体制试点区试点实施方案获得批复，分别是：青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山。

世外桃源 位于神农架林区西北部的大九湖国家湿地公园自然风光旖旎，气候宜人，素有“世外桃源”之称。图为“大美大九湖”摄影比赛获奖作品——《静静的大九湖》。

探路先锋的激情与困惑

今年5月14日，国家发改委批复《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》，标志着全国唯一以“林区”命名的行政区——神农架林区将正式启动国家公园体制试点。

湖北将神农架作为该省唯一的国家公园体制试点地区，在湖北国家公园研究中心主任邓毅看来，这是因为神农架具有得天独厚的资源禀赋和良好的保护基础，而且满足代表性、典型性和可操作性等试点区域的选择要求。

虽然自身有着较好的条件，又符合试点区域的要求，但在从跻身全国首批9个国家公园体制试点到国家公园体制试点正式启动的这一年多时间里，围绕《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》的编制工作，相关工作人员还是付出了极大的努力。

“神农架林区人民政府各部门展开了多方调研并形成了初稿，在此基础上又经过反复论证修改。”邓毅告诉《小康》杂志记者，调研和论证主要围绕四个方面进行：一是试点范围是否选择神农架全域，原有保护地体系如何整合；二是采用什么样的单位管理体制，与地方政府的关系如何处理；三是人员需求测算及安置配备方案；四是资金需求测算。“考虑到改革涉及多方利益的调整，最终的试点实施方案采取了较为稳妥的‘三步走’方案，一年打牢基础、两年完成试点、远期全域推进。”

尽管大家都花费了不少心思，但邓毅仍然觉得，这样的试点实施方案并非十全十美，因为“还有许多深层次的矛盾尚待解决”。他举例说，比如如何处理保护与利用的关系，这在国家公园范围的划分、小水电和矿山的关停等问题上都有所表现；再比如说，国家公园管理局与地方政府间的事权划分尚有不清晰的地方，特别是与规划、保护相关的事务还有待厘清；还有，纵向政府间国家公园事权的划分也不是很清晰，这又会引起机构如何设立、职能如何确定等问题。

问题与困惑，并不仅仅在湖北神农架存在。

浙江省关于《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》是在今年6月17日获得国家发改委正式批复同意的，浙江省发改委副主任焦旭祥在发布浙江省国家公园体制试点工作进入实质性操作阶段的消息时就坦言，在试点开展过程中存在着试点区管理体制机制改革、试点区集体林地占比过大、探索跨省级行政区开展试点等主要难题。

国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司巡视员孟沙认为，目前国家公园体制试点区域普遍存在着整合区域不尽合理的问题，特别突出的是福建武夷山国家公园体制试点区存在的“为了整合而整合”的问题。他指出，该试点区应当按照生态系统完整性保护的要求，将福建武夷山与江西武夷山国家级自然保护区进行跨省整合，“目前在福建省范围内只需在武夷山国家级自然保护区区域范围开展试点，而不是将地理上和管理上各自独立的福建武夷山国家级自然保护区与福建武夷山国家级风景名胜区以及中间的八个村进行整合。”

在孟沙看来，“为了整合而整合”的问题并非孤例，他将这类问题总结为：这在一定程度上是由于缺乏国家层面国家公园体制设计和准入标准而造成的，“有的试点省在试点区域选择时代表性、典型性不强，试点区范围偏小，生态系统完整性和原真性保护不到位。”

除此之外，孟沙还提出了另外三方面的问题。“由于国家层面没有明确国家公园的事权和财权，有的试点省在试点方案编制过程中，当保护和利用发生冲突时，往往让步于地方经济的发展，一些本应纳入试点区的重要栖息地或生态价值高的区域，往往由于分布有工矿企业或社区等而未纳入试点范围内；由于国家层面尚未制定国家公园法规和相关技术标准规范，导致试点方案编制水平参差不齐，有的试点方案生态保护优先的原则理念、目标定位不清，功能分区不合理，地方经济发展、旅游开发倾向明显；一些非自然资源保护主管部门由于受部门职能的局限，与自然资源保护主管部门在国家公园建设理念和宗旨、区域选择、功能区划和管控措施等方面存在分歧。”

改革之思：为什么要“整合”？

无论是邓毅提及的地方一线工作人员在调研和论证中关于“原有保护地体系如何整合”的思考，还是从事了30多年自然保护区工作的孟沙对于国家公园体制试点区存在的“为了整合而整合”问题的看法，其实都指向一个根本性的问题：建立国家公园体制改革的核心要义究竟是什么？

孟沙认为，研究建立国家公园体制改革，首先需要明确什么是国家公园、什么是国家公园体制、中国为什么要建立国家公园体制、如何建立中国的国家公园体制。但从试点先行这种推进方式来看，这些问题可能需要待试点评估并出台“国家公园体制改革总体方案”时才能总体明确。不过，在当前，从《生态文明体制改革总体方案》和习近平总书记有关自然生态的系列讲话、指示批示中，完全可以清晰地把握这项体制改革的理念、原则、目标定位和路径。

今年1月26日，习近平总书记在主持召开的中央财经领导小组第十二次会议上强调，“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物。”

对于三江源国家公园体制试点工作，习近平总书记一直非常关心。去年12月9日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十九次会议，《中国三江源国家公园体制试点方案》审议通过。会议指出，在青海三江源地区选择典型和代表区域开展国家公园体制试点，实现三江源地区重要自然资源国家所有、全民共享、世代传承，促进自然资源的持久保育和永续利用，具有十分重要的意义。要坚持保护优先、自然修复为主，突出保护修复生态，创新生态保护管理体制机制，建立资金保障长效机制，有序扩大社会参与。要着力对自然保护区进行优化重组，增强联通性、协调性、完整性，坚持生态保护与民生改善相协调，将国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。

今年3月10日，全国“两会”期间，习近平总书记来到十二届全国人大四次会议青海代表团参加审议，关心地询问青海保护生态环境、推进中国三江源国家公园体制试点的情况。习近平强调，一定要生态保护优先，扎扎实实推进生态环境保护，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，推动形成绿色发展方式和生活方式，保护好三江源，保护好“中华水塔”，确保“一江清水向东流”。

5个多月后，习近平总书记在青海考察时来到省生态环境监测中心，结合多媒体演示，听取了青海省生态文明建设总体情况和三江源地区生态保护及国家公园体制试点工作情况介绍。习近平总书记强调，青海生态地位重要而特殊，必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任。要坚持保护优先，坚持自然恢复和人工恢复相结合，从实际出发，全面落实主体功能区规划要求，使保障国家生态安全的主体功能全面得到加强。要统筹推进生态工程、节能减排、环境整治、美丽城乡建设，加强自然保护区建设，搞好三江源国家公园体制试点。

国家公园体制试点工作与生态文明的关系不言而喻。

引人瞩目 20世纪末还鲜为人知的三江源，如今已成为21世纪保护自然生态和区域协调发展的热点地区，随着三江源国家公园体制试点工作正式进入具体实施阶段，三江源越来越引人瞩目。图为正精彩上演的融赛马文化、水生态文化及格萨尔文化于一体的“三江源”赛马节。

“国家公园体制改革是生态文明体制改革的重要组成部分，而生态文明体制改革是‘五位一体’发展战略和‘五大发展理念’的重要组成部分。”在接受《小康》记者采访时，孟沙指出，在国家公园体制改革中，国务院各部门、各级人民政府必须用中华民族长远发展的战略思维，用完善国家治理体系的整体改革、系统改革的具体思路去理解和推动国家公园体制改革，“国家公园体制改革必须遵循生态文明体制改革的大方向、总目标，特别是关于自然资源资产产权制度改革，将所有权与监管权分离，一件事情由一个部门管。”

在孟沙看来，合理整合，就是要从解决现有保护地的散、隔、分、乱、杂、多头管理和自然资源资产所有权人、监管者权责不到位、边界不清等问题出发，让自然资源和自然生态系统得到整体保护、系统保护、严格保护。“‘整合’必须是合理整合、科学整合，而不是为了整合而整合。”孟沙对“整合”提出了两方面的具体建议：一是整合区域和监管措施，突破现有部门分工和行政地理区域的限制，整合在重要生态地理区位存在的自然资源和自然生态系统的破碎化、孤岛化以及保护措施、监管权的多头行使区域；整合相邻区域、同属性自然资源和自然生态系统的区域监管措施，发挥最大的生态功能。二是完善体制机制，在体制上落实分级行使自然资源资产所有权人和监管权人的边界和责任；在监管体系上改变管理措施的交叉重叠、效力低下状况，统一由一个部门行使。

破与立：重构自然保护地体系

与散、隔、分、乱、杂等问题相比，一个在自然保护领域内流传更广的词是“九龙治水”。

“我知道你们在各自的部委都有很多委屈，你们之间也都有各自的立场。但在自然保护的问题上，我们是同盟军。”据媒体公开报道，在2014年10月下旬召开的“生态文明建设与国家公园体制论坛”上，清华大学教授杨锐对大家如是说。当日，国家发改委、环保部、林业局、海洋局、水利部、文物局、国土部、住建部等相关主管部门和学者聚在一起，讨论国家公园的体制建设问题。

这是世界自然基金会中国代表处项目执行总监李琳第一次看到发改委官员出现在这样的场合，在此之前，她也从来没有见过这么多部委的官员如此坦诚地谈自己的想法。

其实，如此景象的出现并不奇怪。

国家林业局调查规划设计院副院长唐小平研究发现，中国现有自然保护区域180余万平方公里，覆盖国土面积约18%，大致有12种类型。其中数量为2740处的自然保护区，主管部门也最多，包括国家环保部、林业局、农业部、海洋局、水利部、国土部等；风景名胜区由住建部主管；海洋局主管的有海洋特别保护区、海洋公园；林业局主管的有森林公园、湿地公园、沙漠公园、沙化土地封禁保护区、自然保护小区；地质公园由国土部主管；农业部主管的有水产种质资源保护区、原生境保护小区。

唐小平分析指出，现行自然保护体系有四方面的主要问题。一是体系结构不合理，自然保护区面积占70%以上，并且都在按照1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》进行“一刀切”管理。二是各类保护区域按照自愿性原则建立，布局不合理，许多重要生态区域没有纳入自然保护体系，比如25个国家重点生态功能区内只保护了26.8%。三是体制上由业务部门监管，同时按属地实行分级管理，重要生态区域成为地方政府的唐僧肉；因行政区划、部门职能等导致保护地孤岛化、破碎化，管理交叉重叠等。四是缺少成片、整体、系统保护的类型和机制。

根据国务院发展研究中心研究员苏杨的研究，按形成管理体系的标准，我国目前的保护地可以划分为自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区以及文物保护单位（主要指其中的大遗址）和A级旅游景区（有少数没有被其他类型覆盖）这9种类型，共有10余个政府部门管理着这些保护地。从国家层面来看，自然保护区目前是综合管理与分部门管理相结合，环保部负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内分管其所属的自然保护区，其中林业系统管理的自然保护区占大多数；国家级风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。在这些部委中，与国家公园建设关系最密切的是国家林业局、环保部、住建部，因为在这些形成管理体系的保护地中，依法而设的只有三类：自然保护区（《自然保护区条例》）、风景名胜区（《风景名胜区条例》）、文物保护单位（《文物保护法》），前两类以自然保护地为主，正是按照中央《生态文明体制改革总体方案》加强生态保护的主体。

无论什么样的划分方式，基于这样的管理格局，要建立国家公园体制，部门博弈都在所难免。

实际上，中国各类自然保护地空间重叠交错、保护对象重复、保护目标混乱等问题已受到学界的广泛关注。在北京清华同衡规划设计研究院有限公司工作，对世界遗产、国家公园、风景名胜区规划与保护管理颇有研究的赵智聪，与清华大学建筑学院景观学系在读博士研究生彭琳、清华大学建筑学院景观学系系主任杨锐在联合署名文章《国家公园体制建设背景下中国自然保护地体系的重构》中提到：在国家层面提出“建立国家公园体制”之后，诸多学者认为首先应进行关于国家公园制度的“顶层设计”，即“建立更加注重系统性、整体性、协同性的中国自然保护地体系”，这意味着在建立国家公园体制的同时，应理顺我国现有各类型自然保护地之间的关系，明确各类自然保护地应有的保护目标和定位……然而，关于我国自然保护地体系的“顶层设计”到底如何，却一直没能进行系统梳理。国家发改委公布在9个省份进行国家公园体制试点之后，如何理顺各类型自然保护地之间的关系，成为每个试点省都将面临的重要问题，但是从省级层面出发的试点方案很难触及全国层面的自然保护地体系调整，9个试点省在面对国家公园与原有自然保护地在保护目标、利用程度方面的差异等问题时，普遍选择了回避态度，实际上也无法触及改革应解决的核心问题。

在赵智聪、彭琳、杨锐看来，在没有理顺现有自然保护地之间关系的情况下，建设国家公园体制无异于“空中楼阁”。因此，重新梳理我国各类自然保护地的功能、定位，并尽早在各层面达成共识，具有重要意义。

国家公园如何“设计”

进行关于国家公园制度的“顶层设计”，亦是一线相关工作人员的呼声。邓毅建议，在吸取试点经验和教训的基础上，将中央和省级国家公园的设立纳入机构改革中，将国家公园建设与三级公立公园体系建设、保护地体系建设、自然资源管理体制改革结合起来考虑，以解决由于顶层设计缺失而导致地方缺少一个稳定的制度预期的问题，从而缓解地方的博弈和策略行为，更好地实现保护的目标。

这两年，唐小平所进行的研究工作之一，便是对目前中国所有的自然保护地进行重新梳理，力求构建一个新型的自然保护体系。在他的构想中，“新自然保护体系”将分为严格管理保护区、国家公园、野生生物保护区、自然景观保护区、生态功能与资源保护区五大类型。与现有自然保护区域相比，“新自然保护体系”下的严格管理的自然保护区包括了现有的部分自然保护区；野生生物保护区包括现有的部分自然保护区、种质资源保护区、原生境保护小区；自然景观保护区包括现有的风景名胜区、部分自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、沙漠公园、海洋公园；生态功能与资源保护区包括现有的集体林为主的自然保护区、海洋特别保护区、沙化土地封禁保护区、禁猎（渔）区、禁伐区、水源地保护区、自然保护小区等；而国家公园则是一个全新的自然保护“面孔”。

唐小平认为，国家公园应将“完整生态系统保护”作为主要管理目标；可允许的活动有“保护自然生态系统完整性和原真性”，“生态体验和环境教育”；而它的典型特征则包括三个方面：拥有足够大的面积，包含一个或多个完整的生态系统，具有全球或国家层面代表性的生物多样性及教育、体验意义。

“新体系中增加的‘国家公园’为改革开了‘窗口’，有利于重要、典型自然生态系统完整性、原真性保护，有利于自然保护区域整合，从供给侧提供优质生态体验、环境教育场所。”唐小平说。

在公众对“国家公园”亮相充满了无限期待的时候，唐小平，这位常年跋山涉水、风餐露宿，每年要主持或参与全国数十个自然保护区科学考察、总体规划和有效管理评价工作的“生态文明建设先锋”，仍未忘记强调，“国家公园不是唯一的保护地，不能替代其他的保护方式。”