谈我国流通政策及法律制度在现代发展中的完善

■ 侯　飞　（中共信阳市委党校行政管理教研部河南信阳　464031）

谈我国流通政策及法律制度在现代发展中的完善

■ 侯飞（中共信阳市委党校行政管理教研部河南信阳464031）

本文主要研究我国流通业政策及相关法律制度问题，并针对我国流通业的发展现状，分析当前流通业相关政策与法律中实际存在的问题。文章认为可以有效结合我国国内现代流通业的发展实践情况，同时借鉴国外流通政策以及相关法律制度制订过程中的一些优秀经验，对我国现代流通业的政策与法律制度进行完善，并就此提出了相关建议，为实现现代流通业的可持续发展提供政策法律保障。

政策流通业现代发展法律制度

引言

流通经济是我国经济发展的重要组成部分，在生产和消费过程中起到中介桥梁作用。随着我国社会经济的不断发展，流通业的重要性逐渐显现，人们对于流通业的重视程度不断提高，如今的流通业已经成为国民经济发展中的先导性产业。而随着流通业地位的提升，我国流通领域的政策和法律规范建设却相对滞后，不能适应流通经济的发展要求，在一定程度成为我国流通业发展的桎梏，急需改变当前这种局面。

在我国现代流通业发展以及标准化建设中，涉及到诸多方面的内容，如流通基础设施、流通技术以及流通信息科技的发展等。这些内容在一定程度上影响着我国流通业相关政策以及法律制度的制定与完善。要想更好地发挥我国政策以及法律制度对流通行业的支持，实现行业的良性发展，需要针对我国当前流通业发展现状，完善优化我国现行的流通政策及法律制度。本文首先分析了我国流通业当前发展现状，并就如何有效完善流通业的政策与法律制度进行论述，以期能够对现代流通业发展有所帮助。

我国流通业发展现状

当前，我国流通业发展呈现出稳中向好的产业发展局面，居民对于流通的需求有所回升，其稳增长的经济效应逐步显现。2014年上半年，全国流通总额增长了5.7%，同年7月，我国流通业的景气指数（LPI）达到52.2%，流通发展保持在景气发展的区间内。

随着我国流通业发展趋势的不断增强，必将会促进我国流通业服务质量和产业结构发展水平不断提升。以邮政快递行业为例，流通网点数量从2012年95600处增加到2014年的135600处，从一个侧面反映了当前我国流通业的发展势头。同样以邮政快递行业为例，图1为2010-2014年我国邮政快递行业网点服务水平，可以看出随着邮政快递网点的增加，每一个网点的服务面积逐渐递减，保证了服务质量的提高。再以货物流通为例，2014年我国货物流通中的总运输量得到快速增长，相对2013年增长了30.4%。从货物运输的运输结构可以看出，流通货运的结构也出现持续分化状态，在2014年，铁路货运有下降的趋势；公路的货运量依然保持了稳定增长的势头，货运量的增长达到6.2%；水路的货运量基本持平，见图2所示。同时，随着流通业的发展，开始由传统流通结构转化为城乡结合、区域内共融、电商流通以及“互联网+”的发展结构。在目前形势下，由于我国互联网发展势头十分强劲，将互联网融入流通业现代化发展中时，应完善其政策以及法律制度，以确保我国流通业可以和时代发展的大背景相契合。

图1　2010-2014年我国邮政快递业网点服务水平

我国现代流通业相关政策及法律制度的不足

（一）流通业相关政策的不足

在流通政策方面，由于政府各部门之间，其制定的流通发展政策缺乏一定的协同性，这样不但没有形成可以合力推进现代流通发展的局势，同时也导致不能有效利用并整合流通资源。同时，在我国现代流通业的发展中，城乡流通经济出现滞缓，农村流通效率还不高，城乡流通政策“二元鸿沟”现象显著，这样导致流通的成本一直不能得到降低。在流通业发展过程中，政府关于流通业的政策，并没有社会化、多层次的内容，具体操作性较差，政策对于流通经济的提升，显现出重重阻碍的迹象，特别是对于政策中一些模糊不清的表述，如“进一步增强”等内容，在实践中操作性弱，导致现代流通发展总体目标模糊，从而不能有效评估政策，也不能促进现代流通业的发展。

虽然2015年国务院和相关部门密集出台了一系列扶持流通业改革发展的文件，但政策的“含金量”及实施力度则有待增强。当前关于流通业的政策尚不能实现流通资源的优化配置，不能有效降低全社会的流通成本，缺乏惠民、优先发展等政策，只是介于“敷衍”与“不足”之间，政策执行力不足。我国对于流通政策的制定，也不能很好地实现流通发展的及时性、信息化、个性化特色，对于我国城市以及农村流通发展而言，也存在着严重的流通经济、流通结构方面的失衡，不仅造成我国农产品流通严重滞后，也不能有效促进农村地区的发展和城市化进程，从而大大降低了城乡流通融合发展的效率。

我国在流通发展的政策支持方面力度不够。举例来说在目前我国流通业务配送中，由于政策支持不到位导致配送中心设施利用率低以及发展缓慢等问题。因为我国流通配送虽然建有仓储流通设施，但总体上流通仓储设施还比较落后，存在设备陈旧、运输能力不足等问题，使得企业的流通配送滞后，从而影响企业的商品经营与规模效益。很多流通仓储中心不仅设施结构不合理，而且还无法满足冷藏、调温等社会专用库需求，延缓了流通业的现代发展步伐。此外，在流通管理政策体制上也比较混乱，流通金融风险政策管控更是处于劣势，难以体现出其优势，也严重制约我国流通行业的发展。以上反映了政策力度不足以推动行业的全面发展。

（二）流通业相关法律制度的不足

我国流通业的法律制度是一个相对独立的法律体系，在制定流通法律过程中，需要调整流通各个主体间的财权经济平衡关系，需要调整市场中流通主体行为，需要联系我国的民法、经济法等各方面法律，使它们协调一致，才可确保我国流通法律符合国情，促进流通业的现代化发展。尤其在流通法律制度中，需要优先制定社会发展中急需的规范的流通合同标准准则、制定标准类的流通法律项目等。在现代流通业活动中，流通相关法律制定，需要确保在涉及流通运输以及仓储等多个流通环节情况下，能有效调整流通经济活动。而当前在我国实际操作中流通领域涉及到的法律，其法律条款规定较为疏散，对于与流通环节相关的法律规范制定也存在明显不足。

在我国流通业发展中，流通市场体系较为混乱，缺乏对于流通市场准入的法律条件限制。我国缺乏完善的、与流通相关的市场经营法律制度体系，缺乏对流通企业的资质审核。我国当前大多与流通相关的法律制度，多是以流通“条例”、“办法”等形式存在，流通相关法律的立法层次不高，导致流通法律执行的规范性较弱，我国流通法律规范可操作性不强。

我国流通法律标准化程度还很低，在流通的诸多活动中，如运输、仓储等流通环节上，还没有制定完善的流通行业规范，从而加大了流通发展的成本，也不利于形成行业优势。我国的现代流通发展还缺乏标准化的法律领域建设，就如当前我国正在实施的《中华人民共和国商品条形码管理办法》中的很多标准与国际脱轨，各种流通系统条码的规范也不统一，导致流通货物信息不共享，影响我国流通的现代化发展。

图2　2012-2014年我国货物运输状况

优化及完善我国现代流通政策及法律制度的策略

建立完善的行业制度，是一个行业良性、健康、有序发展的基础，而流通行业也不例外。当前我国流通业政策及法律制度的不完善，已经在一定程度了阻碍了我国流通业的现代化发展，急需通过进一步优化流通行业政策、加强落实已制定的相关政策、完善流通法律制度体系，以此来完善我国现代化流通产业发展的支持政策和法律体系，最终促进我国流通业的现代化发展。

（一）进一步优化流通行业政策

在我国流通发展过程中，政府部门制定的行业政策，也在不断地进行变化。如在物流业发展中，2010年国家发改委颁布的《农产品冷链流通发展规划》，明确提出：“我国将会建成一批运转高效、规模化、现代化的跨区域冷链流通配送中心，我国的果蔬、肉类、水产品冷链流通率分别达到20%、30%、36%以上，冷藏运输率分别提高到30%、50%、65%左右，将流通中在流通环节的产品腐损率，分别降低到15%、8%、10%以下”，与之前要求相比指标有了一定的提高。

在流通业综合发展方面，《农产品冷链流通发展规划》中也提到，“中央和地方政府要加强协调、完善政策、整合资源、增加投入、鼓励创新、培养人才、加强法律法规建设，支持农产品冷链流通健康发展”。《流通标准化中长期发展规划（2015-2020年）》中明确了流通业在我国国民经济发展中的基础性、战略性地位，对冷链流通业发展提出了新的要求。2015年中央一号文件涉及多项冷链流通政策，并指出，对于流通中的生鲜农产品流通环节减免政策税费，继续对流通中鲜活农产品从生产到消费全环节实施低税收政策，免征蔬菜流通环节增值税。2015年，国家继续实行针对生鲜农产品的税费减免政策支持。在2015年李克强做的政府工作报告中提出，要深化流通的体制改革，加强流通业中大型农产品批发以及仓储的建设，优化现代流通发展冷链设施的建设工作，大幅降低流通发展成本，2015年“两会”上还提出，实现流通发展中农产品的全程冷链流通，构建“最先一公里”概念的流通经济。

从行业发展空间来看，我国充分发挥综合保税区的独特优势，积极搭建保税流通平台，保税流通的政策效应持续放大。借鉴国外政策法律，不断完善我国的流通现代发展，如美国在流通发展中，针对铁路、公路以及航空运输方面，不仅有着完善的流通发展设备，对基础设施也有一定的法律规定和保护。并且，美国政府在流通业发展过程中明确了职能部门的职责分工，确保各部门在流通业领域中可以各司其职，密切监控国家的流通业发展，全面落实政策执行，提升流通安全性。而日本在流通发展中，政府重视优化流通运输与仓储行业的管理，确保其流通发展的水平得到提高。

我国在发展流通中，可以借鉴国外的优秀经验，一方面要坚持执行市场的优质资源配置，以充分发挥流通企业在现代流通经济中的主观能动性，政府部门通过政策补贴、政策引领，积极拓展城乡的流通经济市场，探索创新当前我国的农村流通业发展模式。另一方面，强化我国政府在流通业现代化发展中的政策引导作用与经济补贴的扶持力度，为发展现代流通业构建良好的环境。

（二）将我国现代流通发展中相关政策落实到位

在我国流通发展的基础设施建设中，可以有效规范对于流通经营园区的政策建设工作，推动建设城乡流通发展中的共同配送试点设施，完善流通发展中的电子商务系统补贴支持政策。

在降低流通发展中的运输成本方面，政府有关部门，可以积极清理在流通领域中的各类行政审批，清除一些不必要的许可项目，如取消流通运营车辆的二级维护。对于交通运输部门，可以加快对运政信息系统的联网建设，确保实现货车司机的异地年审，提升流通货运基础改革实效。货运车辆加装尾板标准制定出台，规范车辆加装尾板行为。简化流通发展中邮政局的快递资质审批备案。对于海关总署，也可以推动区域流通通关的一体化政策改革。相对于财政部以及税务总局部门，可以加快流通企业的“营改增”改革，解决流通发展政策阻碍。

提升流通企业发展的规模化，提高现代流通的集约化发展水平。借鉴国外的政策制度成果，政府要帮扶构建现代流通信息平台，设立流通业发展的投资基金。对于商务和邮政管理部门，也要开展电子商务和快递协同发展的试点流通工程。工信部门要积极推动流通平台之间的互联互通，实现中小流通企业平台的互联建设，完善落实流通政策。

在流通行业的基础性政策管理方面，由国家标准委研究制定中长期流通业标准化发展的规划，确保我国有关部门可以尽快制定出关于流通安全方面的监管制度，规范流通业商品的运输、库存流程。同时我国邮政系统也要推动流通快递法律条例的出台工作。相关部门应支持符合条件的流通企业上市融资，土地部门对于流通业建设用地纳入当地土地利用总体规划和年度用地计划的，予以优先安排，会同养老和卫生部门继续加大养老、健康、家庭等生活性服务业用地政策的落实力度。中国流通与采购联合会作为行业领导部门，在标准、统计、人才培训等行业基础性工作方面加紧落实完善，推动新的国家标准、行业标准陆续出台，发布流通运价等新的指数。

（三）完善流通法律制度体系

对现有的流通法律法规进行整合和梳理，可以清理去除那些不适合当前流通发展的法律法规，调整现行法律中有相互矛盾性质的法律规范，提高当前规范执行流通法律的层级效力，提升流通立法水平，增强流通法律的可操作性，提升面向部门执法的透明度，确保流通法律落到实效。可以落实在《信托法》中的各项规定，加强对法律、行政法规禁止流通的财产，如全民所有的森林、水流以及矿藏等自然资源，以及军用武器、弹药和淫秽物品等的管理，严格执法；还可落实在《流通环节食品安全监督管理办法》中的规定，协调各生产部门做好食品质量安全工作，做好食品在其生产、运输、销售等流通过程中的一系列安全保护工作，确保食品流通安全。加强构建流通行业的法律管理机制，优化流通法律协调机制，整体规划流通方面的法律制定，全面统筹现代流通行业制度，充分整合社会上的优质流通资源，制定完善的、各地协调一致的流通法律制度。

第一，修订我国现有关于流通行业的法律规范，梳理流通法律之间的内在关系，并且理顺在流通各行业间的法律条例，确保法律具有时效性，使法律制度可以与当前流通发展相协调，避免产生重复的流通立法。

第二，以民为本，以实情为法律制度参考对象，提高我国流通法律的实用性，废除那些不能适应我国发展现代流通业的法律条例，增强流通法律的可操作性，提高我国流通发展中的层级效力。

第三，规范高层次流通中的法律制度，实现我国流通经济发展与WTO组织的接轨，实现我国流通业法律制度与 WTO的法律规则的接轨。

第四，加强流通配送中心的发展，制定适应其发展的流通法律，尽量使其满足各行业的流通配送需求，此举不仅可以缩短流通发展过程中的配送时间，还会保证商品的配送质量。

国内相关立法机关，对内制定利于我国现代流通发展的《流通法》，明确我国流通业的权利与发展义务，把所有的流通经营主体行为，纳入到流通法中，保证我国现代流通法律权威性，保证法律制度的科学性以及适用性。同时，为保障现代流通的质量安全，加强流通法律制度的标准化建设，提高现代流通发展竞争力，加强现代流通的法律标准意识，制定现代流通的发展规划，使现代流通在质量安全环节有重要的法律规定依据，积极促进我国现代流通的健康发展。对外要积极学习先进的流通国际立法，完善我国的法律制度标准，实现我国流通活动在国际上的规范、标准化发展。

结论

综上所述，本文主要研究我国流通业政策及相关法律制度问题，并针对我国流通业的发展现状，分析当前流通业相关政策与法律中实际存在的问题。文章认为可以有效结合我国国内现代流通业的发展实践情况，同时借鉴国外流通政策以及相关法律制度制订过程中的一些优秀经验，对我国现代流通业的政策与法律制度进行完善，并就此提出了相关建议，为实现现代流通业的可持续发展提供政策法律保障。我国流通业的发展需要不断完善流通政策及法律制度，完善流通政策监管，营造适合我国现代流通发展的政策环境，这样，不仅可以实现流通业持续发展，也可以提升我国流通业竞争力。

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侯飞（1979-），工作单位：中共信阳市委党校（行政管理教研部）；性别：男；民族：汉；籍贯：河南商城；职称：讲师；学历：法学专业大学本科、法学学士；研究方向：民商法。

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