农家乐土地使用的法律问题研究

赵芝旋

摘 要：农家乐是近些年来我国城市郊区迅速发展的经济形式，已然成为了我国新农村建设的一个支点。由于农家乐土地使用来源上有多样性和复杂性特点，使用中存在着所有权主体不明、流转过程中违法操作、登记制度不完善等几类问题。因此，本文以农家乐为研究目标，在农家乐土地使用现状分析的基础上，提出一些解决对策，试图为农村经营性土地的法律法规制定提供新思路。

关键词：农家乐；土地使用；宅基地

“农家乐”是指利用城乡差异性，为游客提供观光、休闲、娱乐、教育等多功能的活动场所和活动形式，从而满足消费者感受大自然、休闲观光的需求，同时也为农村发展、农民增收开辟了途径，得到了良好的经济效果。但随着农家乐的快速发展，其所涉及土地利用却很少受到社会关注，这就出现一些扰乱农村土地管理秩序的不法行为。

一、土地使用现状分析

农家乐是以农村的新鲜空气，乡土风光和淳朴民风作为吸引游客的依据，因此大部分农家乐坐落在城乡结合部。

（一）土地取得方式。随着农家乐产业的星期，它的用地取得呈现多样化的特点，其中除个别项目用地按照程序办理农用地转用和土地征收手续之外，其余大部分用地通过以下几种方式取得。

1、承包。开发商通过与当地农村集体经济组织签订土地承包合同的形式，在一定期限内获得耕地、林地、山地和水域一定期限的使用权。

2、租赁。与承包类似，只是与开发商签订土地租赁协议的对象换为农民，以此获得土地使用权和经营权，少数开发商还会吸纳本村劳动力就业。承包农户既有土地租赁收入，同时也保障了就业。

3、合作联营。业主与当地农村集体组织或农民个人合作，由合作者提供土地、房屋等基础设施，由经营者投资开发农家乐项目，运营所产生的收益按事先约定分成。

4、农民自主开发。单家农户或者相邻的几户共同经营农家乐项目。这是目前数量最多农家乐形式，咸阳大石头村、袁家村就采取这种形式。虽然规模较小，但由于临近道路交通便利、自身特色等原因，也成为了较大一部分旅游者选择的对象。

（二）用地类型。何盼经调查得出岳阳县农家乐用地的来源主要是农业用地和建设用地，分别占32.5%和65%，其中，建设用地中宅基地占的比重非常大，达到了76%，此外“四荒地”为用地来源的占16.7%。说明农家乐的用地来源主要还是建设用地中的宅基地，即大部分是农民依托自家土地开发经营农家乐。

二、土地使用中存在的问题

由于我国经济的快速发展，城乡一体化不断加快，土地使用制度也在不断改革，导致现有农用土地承包使用制度中存在的一些问题逐渐暴露出来，其中包括农家乐土地使用的问题，主要表现如下：

（一）土地所有权主体界定不明确。我国在根本大法《宪法》及《土地管理法》等法规中都指出农村土地归集体所有，但这个“集体”具体指哪级指代不明，在应用中就造成土地使用主体不明的现象。农村究竟哪级集体经济组织是农村集体土地的产权代表及其与土地承包经营者之间的关系问题一直处于尴尬局面。由于权利主体的模糊，加上农民维权意识淡薄，对土地价值的认识也较少，使得政府部门为了招商引资以农村集体经济组织的名义随意调整农民的承包地，变更土地承包合同的行为甚至绕过村民代表会议和农民直接与企业签定合同，这种行为一是政府方面的侵权行为得不到所有权主体的约束，无法保障集体经济组织成员和经营者的利益。

（二）土地承包经营权关系稳定性不足。对土地承包经营权的物权性质不明显导致合同内容有较大的自主性。由于合同的自主性大，承包经营者对于土地经营时间主要依靠双方约定。要保持农用土地的持续利用，必须进行不断投入，并要求土地使用者有较长的使用周期，以获取期望收入。虽然目前我国现行的土地承包制中为了保障承包关系的稳定性对土地使用年限进行了较为合理的规定，但实际生产中由于受人口、劳力变动的影响，我国农村土地调整频繁、很多地区在承包期内都对承包土地又进行一再变动，并且这种变动几乎都是无偿的。

三、使用问题原因分析

（一）农家乐法律规定不完善。目前我国在集体土地所有权主体的立法上欠缺，而且立法间存在差异，同时立法规定与现实间存在差异，这个问题在有关宅基地的规定中更加明显。经济的发展使宅基地已不再成为农民唯一的住所，对农民的重要性减化，为了追求更多的经济收入，一部分农民选择将其出租或者转让。在现行立法对上述行为严明限制的前提下，宅基地的私自交易仍大量存在，农民的财产权益也得不到有效保障。笔者认为法律应考虑市场原因，限制性的保障宅基地使用权经济效益的实施，这样一方面维护了农民自身的土地权益，另一方面也为农村经济发展、农民增收提供保障。

（二）农家乐用地流转市场不完善。农村土地的流转缺乏完善的土地市场，无法提供相对规范的交易平台。在现实集体土地交易活动中，土地的使用价值没有得到一个公认、明确的定义，大部分交易价格是由所交易土地的年产值确定，这样不细致的标准忽略了农民今后的发展需求。造成这个现象的原因根本就在于交易机构的缺失，土地供求信息不完全，这导致大部分没有出色经营管理能力的农民不能以公平合理的价格出租或者转让自己手中的耕地、果园、鱼塘、自留山、宅基地及其附属建筑。

（三）监管上的混乱。首先，农家乐项目涉及到国土资源、农业、环保、旅游、卫生、工商等多个部门的管理职能，在执法监督中常常受到上下左右各方面的阻力。其次，有关部门对农业项目的立项没有严格的可行性研究和论证，既不管规划，也没有计划，形成一定规模后给管理带来更大的难度。第三，农村缺乏像城市那样健全的监察执法力量和巡查体系。信息的不畅通造成了管理的相对滞后。

四、完善农家乐用地管理的对策与建议

（一）明确集体土地所有权主体。对于“集体组织”概念的不清晰从来都是我国农村用地不合法的关键原因，特别是在农家乐产业的经营活动中，集体土地所有权的不清晰的劣势更得到了突显。因此，我国应通过立法，对村民委员会以及村民小组等村集体经济组织的资格定位、性质、组织机构、具体职责、权限以及其职权形式程序等作出具体的规定，针对土地的管理行为拥有一套规范的运作程序，并且统一各立法间的规定，使集体土地所有权的主体明确。

（二）完善宅基地的用益物权内容。目前我国立法只在占有和使用方面对宅基地用益物权的内容进行限定，这样的规定虽然对农民的土地使用具有基本保障作用，但随着市场经济的快速发展和城市化进程的不断加快，这样的规定已经对农民的土地使用造成了限制。因此，要尽快对有关宅基地使用权的法律法规展开完善工作，在保障农民利益的同时，适度放开宅基地流转限制，增加农民收入。

（三）增强土地承包经营权的物权属性。虽然《物权法》中己经明确了农村土地承包经营权用益物权的性质，但基于对农村用地和农民的保护、保障需要，在土地承包经营权方面仍有一定限制，忽视了市场经济发展的大背景和农村的现实需求。立法在土地承包经营权的抵押方面的完全禁止，毫不疑问会限制农民的融资渠道。但如果立法直接开放土地承包经营权抵押必然会造成一些问题。因为土地承包经营权首先要提供社会保障功能，因此新的立法在规定其抵押时，需要附加条件进行限制，比如预留必需的生存保障用地。（作者单位：西藏民族大学）

参考文献：

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