我国城市化进程中农民失地问题研究综述

胡小云

摘 要：城市化进程中城市的扩张不可避免的造成农地流失，近年来我国农民失地问题仍是学者们关注的热点问题。农民失地问题的成因、农民权益的流失及补偿、不同地域失地农民社会保障，政府及其工作人员在处理该问题中应该发挥的作用等都值得探讨。笔者对近年来以上几个研究方面的文献进行了梳理和评述，并在此基础上尝试提出了新的研究构想。

关键词：农民失地；原因；权益；社会保障；政府

一、引言

在人与自然环境的相互作用中，土地从其自然状态转换到人类使用的土地是最永久，经常不可逆的影响。而人类活动的转变，会进一步发挥对土地利用变化的影响（Mitsuda，Ito，2011）。

改革开放以后，由于工业化和城镇化进程的加快，征收农民土地成为提供建设土地保障的主要途径。在20世纪80年代中、90年代初，我国失地农民问题已经产生。而2000年以后发生的第三次大规模“圈地热”，致使农民赖以生存的土地越来越少，失地农民数量剧增。如果违规用地得不到控制，失地农民数目还将大量增加（曾贤贵，2004）。近年来有关失地的冲突也愈演愈烈，农民失地问题成为热点问题。之前也有学者对文献进行了梳理，但年限较早，随着这会对发展变化已不能完全反应该问题的状况，应从与农民失地问题相关的多个角度，对近年来新的研究及应用成果进行梳理，并尝试提出新的研究构想。

二、关于农民失地问题的根本原因的讨论

关于农民失地成为“问题”的原因，一直是许多学者关注的焦点，其根本原因主要有以下几种不同看法：

第一，征地制度政策存在缺陷。首先，我国相关法律法规未对“公共利益需要”做出明确的阐述和界定，为征地权的滥用提供了便利（陈立，2004）。其次，窦祥铭等（2012）认为，征地程序存在缺陷。突出表现在：征地程序不规范，公开性不够，征后跟踪监察不够。最后，征地过程中被征地主体在征地行为中的权利被忽视。作为利益主体的农民参与度不高或无法参与征地工作决策，从而使得农民无法保障其财产权利。

第二，与土地相关的产权不明确。主要表现为农村集体土地所有权、使用权、转让权、收益权等不明晰，导致土地征用时农民集体和个人始终处于被动地位（张琦，2006）。许多地方在征地过程中对农村集体所有权的补偿缺乏依据，在产生利益冲突时，各个主体相互争夺；遇到责任时，则相互推诿，无人负责，甚至存在领导“拍脑袋”决策现象（李一平，2004），这些都不利于相对处于弱势的农民保护自己的合法权益。

第三，政府的公共选择与自我约束欠佳。按照公共选择理论，政府的工作人员同样是“经济人”，在公共选择过程中具有较强的利益本位观。某些地方甚至出现政府的“土地财政”（岳桂宁，滕莉莉等，2009；赵志浩，2015）。一些地方政府官员对土地实行“低征高卖”，牟取暴利。征地成为他们“寻租”的重要手段（孔祥利，王君萍等，2004）。

三、关于农民的流失的具体权益的探讨

土地是农民生产生活中最重要的要素，来自土地的收入是农民最基本和最可靠的收入来源，是家庭保障的经济基础。它还是农民享有与土地相关的一系列基本权益的保障。一旦失去土地，农民面临的损失是综合的、全方位的（刘军，2008）。

最直接的是经济权益的丧失。首先，土地的失去导致可通过生产获得的经济利益损失，最基本的收入来源被破坏，一定程度上也可以说是就业权利的丧失。其次，农民依法出让土地的使用权，通过土地流转租金的形式获得的经济补偿也将因土地的失去流失（常进雄，2004）。再次，部分学者提出在现在的土地金融体系中，农民原本可以将农地的使用权抵押进行融资，从这个角度看，农民的再造资本利益和未来收益都收到了一定程度的损失。最后，被征用的土地在进行转卖价格往往是补偿价格数倍，而这部分差价收益者往往是政府等中间机构，农民损失了这一部分的收益分享利益（张寿正，2003）。

在政治权益方面，农民失去土地后，自然失去了对村民自治的热情。这使得地方政府和村级组织更加恣意行为，农民在各种所有者权益的处置中丧失谈判地位也逐渐丧失（梁伟，袁堂明，2003）。此外，土地又是农民行使其他公民权利的基础，失去了土地，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利的实现就会受到极大的限制（万朝林，2003）。综上，失地农民的生存权、经济权、就业权、财产权以及政治文化、教育等方面的权利和利益，都伴随着土地的市区而受到不同程度的损害和影响。

四、流失权益的补偿

土地征用补偿是土地征用问题的重要一环。许多学者认为目前以被征地平均产值倍数来计算补偿标准的测算方法不尽合理，认为其无法反映被征占耕地本身的产出价值。征地补偿标准没有包括土地的增值部分，没有考虑到地区经济发展水平的差异导致地价的差异（高勇，2004；余兴后，2005）。

也有学者试图研究了日本（征地程序严谨，赔偿金先付，事业损失赔偿农业金融体系等）、美国（程序公开、未来收益补偿等）、德国（现金、实物结合补偿、投保自助养老等）的做法（刘济勇，2005；花文苍，2007；刘峰，杨志平，2012），并结合对我国浙江等发达地区的经验，探讨合理的补偿方式。

具体来说，首先不仅需要对农民当前的经济利益损失进行补偿，在征地补偿中应增加教育补偿和农民集体土地后期收益权、保障农民长期稳定收入的项目（张术环、孔令德，2006）。此外，政府还应该积极引导民间资本，健全技能培训机制，加强农民再就业与创业信息渠道的建设，帮助失地农民就业自食其力，也保证劳动力不被闲置和浪费（马林靖，田延晓等，2012）。同时，还需关注失地农民的需求、意愿问题。在充分进行社会调查的基础上，实事求是，确保补偿工作开展的高效性。

五、失地农民的社会保障

关于失地农民的社会保障，起初的一些研究大多集中在社会保障的资金责任来源和社会保障模式的评判方面。部分学者认为，土地补偿安置费即土地转用后的增值收益是主要的社会保障来源，另有一部分学者认为缴纳社会保险的费用可以由政府、土地开发中的保值收益、农民共同同来承担（杨盛海，曹金波，2004）。此时农民的角色有些类似于被保护人、股东和义务人。除了以上两种方式，农民还可以通过从政府转让土地的收益中来计提资金补偿（张时飞，2004），这种方法具有较好的灵活性，也较好的体现了公平的原则。

研究的脚步不止与理论分析，有学者从宏观角度对全国各地各种保障模式进行了梳理。将当前我国各地被征地农民养老保障实践中的主要模式总结为北京“城保”、上海“镇保”、重庆“商保”、青岛“农保”、南京“基本生活保障”、杭州“双低”、广州“完全积累账户”等因地制宜的模式。总体上来说，这些模式都贯穿着“以土地换保障”的原则，将失地农民补偿费用的一部分作为保障资金的来源，将被征地农民纳入到养老保障体系中，从而建立了被征地农民生活保障的长效机制。（殷俊，李晓鹤，2009）。

随着时间的推进，对现有失地农民社会保障模式及满意度的实证研究渐渐兴起。例如成得礼、谢子平将北京市、青岛市、西宁市作为大都市、沿海城市和中西部城市的代表，对大量失地农民进行入户调查，不仅总结了这三类城市失地农民的个人、家庭、体制变革的特征，还得出沿海城市、大都市、中西部城市对社会保障满意度由高到低的顺序。崔光胜基于湖北877户农民的调研问卷及数据处理分析，探讨了失地农民群体的生活满意度偏低的具体方面及影响因素。2010年以来，众多高校的博士、硕士研究生，以毕业论文的形式呈现对不同的城市失地农民社会保障问题进行的典型实证研究，涉及范围广、针对性强，给出的针对地方特色的建议为各地方处理失地农民社会保障问题提供了参考。

六、政府及其工作人员在解决农民失地问题中的作用

地方政府作为土地市场的管理者，要负责对本地区土地市场参与者的监督；作为较大的土地市场需求者，公共利益用地都必须由政府来征地，经营性用地也要由政府来先征后卖。同时，政府及其工作人员是政策的执行者，所肩负的责任也要求其在处理农民实地问题中积极发挥作用。一方面，如前文所述，政府的一些行为如“土地财政”、公共选择中偏向自身利益的行为、补偿措施没有注重公平、政策在执行过程中被扭曲等常常是导致农民土地问题的重要原因，政府应该极力避免这些行为的再发生。另一方面，就已经产生的问题，改进现有做法、积极补救。首先，政府及其工作人员应该明确自己的立场，严格以“保护经纪人”而不是“盈利经纪人”的身份标准来规范自己的行为。其次，不能只假大空地谈保护本地居民利益，要落实到具体行动上需要充分了解民意。毛峰通过对2943户失地农民的调查了解失地农民的现状和真实想法，总结出了失地农民继续要政府帮助的几个问题，包括帮助就业、提供创业贷款支持、完善养老保险制度、关注农村教育、税费核销于土地征用同时进行、解决拆迁过程中的农民安置问题。

最后，政府还要关注失地农民的心理失衡问题，积极疏导。将政策疏导与农民的利益结合起来，关注和解决失地农民的就业问题要按照政府促进就业、个人自主择业、市场调节就业的原则，制定出台促进失地农民就业的配套措施。由于征地、拆迁等引发了利益的冲突，导致各个利益集团间的矛盾更为突出，这些矛盾如果解决不当，也容易对失地农民的心理造成极大的影响，并激化出潜在的矛盾。因此要提前做好各方面的工作，将矛盾化解在萌芽状态，为失地农民创造良好的生产生活环境。（寇惠青，2011）

七、评述及构想

最初对农民失地问题的研究是在1994年，2004年后开始大量增加。随着时间的推进，学者们对该问题的研究也有了从理论到实证、从现象到本质、从一般到具体的发展。对问题根本原因的探讨从多角度出发，细致深刻。对农民利益流失及补偿的问题考虑全面，不少补偿方式大胆创新。对社会保障问题，越来越倾向于现有典型模式的分析与推广，投入了大量的人力物力进行实证研究。在研究政府作用方面，从政府及其工作人员的职能、角色、行为等方面，结合实际问题进行论证，提出了中肯的建议。所取得的这些成果在农民失地问题研究中都十分具有参考价值，值得在初步了解的基础上再进一步学习。

然而笔者在阅读、理解前人研究成果的同时，也产生了一些思考，发现了一些问题，并尝试提出了几个新的研究构想，具体如下：

首先，对征地的影响评价应该一分为二。大多学者从失地的负面影响来评价农民失地现象。但事实上从国家的经济建设上来讲，征地是加快城市化、扩大城市规模的必然要求，是实现资源优化配置的体现。应该全面考虑，对部分农地非农化、征地促进城市化建设的积极作用予以肯定。

其次，非制度性失地问题有待深究。国内研究大多研究的是制度性失地。而在我国，非制度形式地导致农民中相对弱势群体的失地问题是不可忽视的。例如，农村妇女群体在婚嫁过程中的土地权益流失及保障问题问题、生态移民搬迁过程中原有土地的丧失问题都值得进一步研究。

再者，尝试对失地农民按特质进行划分，对症下药。大多学者在提出对策时把失地农民笼统地作为一个整体，事实上不同年龄、性别、不同生活状况的失地农民的问题是不同的。将失地农民进行结构划分，针对不同情况的失地农民有侧重地进行问题解决，例如对青年失地农民倾向于就业及其子女教育的帮助，对中老年人倾向于社会保障，对弱势的妇女儿童群体成立有针对性的帮扶组织等，有利于提高问题的解决效率。

最后，在农民失地问题的解决方式方面秉轴持钧。目前要改变我国现有土地所有制和消除城乡差别并不十分可行，应该更多地从微观角度，在广泛调查的基础上，巧妙地抓住重点，除了王松磊从村干部的行为经济学角度探讨问题的解决方法，还可以从农村的利益群体带头人（如家族中比较有威望的人）这类失地农民的角度，集中组织他们对国家或地区的政策进行传达和理解性教育，一定程度上有利于避免因失地问题产生的社会冲突，同时有利于民众农民对政府及其工作人员的行为的监督。（作者单位：宁夏大学经济管理学院）

参考文献：

[1] Shankor Paul、M.Rezaul Islam，2015：Ultra-poor char peoples rights to development and accessibility to public services：A case of Bangladesh，Volume 48.

[2] 冯占辉、张国强，2011：《论中国失地农民问题》，《经济研究导刊》第10期。

[3] 钱伍全，2014：《甘肃省失地农民养老保障问题研究》，《中国集体经济》第34期。

[4] 王晓刚，2014：《失地农民安置模式的制度变迁及比较分析》，《农业经济》第3期。

[5] 孙治艳，2013：《失地农民给地方政府治理带来的困境和挑战》，《天水行政学院》第3期。

[6] 高勇，2004：《城市化进程中失地农民问题探讨》，《经济学家》第1期。