规范交易规则 助推农地经营权流转

姜金娥

前不久，农业部印发了《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》（简称《规范》）。《规范》从不同的层面，明确了平台的基本功能：指导交易、信息公示、抵押登记、流转鉴证和档案保管功能。作为全国农村土地经营权流转交易平台（简称平台）的指导性文件，《规范》的公布，对完善参差不齐的农地交易平台，无疑是一场及时雨。

一、《规范》出台的背景

土地经营权原先包含在土地承包经营权中，并未独立开来。随着党的十八届三中全会及近三年中央一号文件的逐步完善，土地经营权已作为一项权利，被国家政策所认可。该权利的出现是在国家政策的推动下，从原先与其紧密相连的母权利体系中抽取出，作为实现母权利的一项重要手段的权利。从这一意义上说，该权利的实施并不能违背母权利规范体系所应遵守的基本原则。由于母权利的行使必须在现行土地制度及规范的前提下进行运作。那么，相应的，这一权利的行使同样也应遵循这一前提。现阶段，随着我国农业发展模式的变化，进城务工农民工的增多，客观上为土地经营权流转提供了实现的空间。政策文件中关于土地经营权的措辞更加严谨，回应了土地财产利益较难及时兑现的社会问题，将其中的经营权抽离出来，是为了充分释放土地资源的最大价值，以充分发挥其资源价值的作用，以期为相关领域的发展提供发展所需的资源。

近年来，随着土地经营权流转规模的不断扩大，已经有超过1/3的承包土地流转出去，每年新增流转面积4000多万亩，涉及数以百万计的承包农户。因此，建立健全安全、有序的土地经营权流转交易市场，对维护广大农民群众和新型经营主体合法权益，促进适度规模经营有序发展意义重大。按照中央、国务院的部署要求，各地在农业部指导下，依托经管部门不断健全农村土地流转交易市场，加强县、乡土地流转市场建设，为推动土地经营权有序流转发展农业适度规模经营发挥了巨大作用。截至2015年底，已有1231个县（市）、17826个乡镇建立了土地流转服务中心，覆盖了全国约43%的县级行政区划单位，流转合同签订率达到67.8%。但从实践看，各地土地流转交易市场发展并不均衡，有的运行时间较长，交易也比较规范；有的刚刚起步，需要逐步建立健全相应制度。2014年，《中办国办关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）提出，要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场，农业部也将这项工作列入2016年重点工作。

今年以来，农业部在充分调研基础上，会同北京农村产权交易所、武汉农村产权交易所、山西省土地流转工作站、土流网、土地资源网等相关单位起草了初稿，并征求了30个省（除西藏外）省级农村承包土地管理部门，以及中央农办、国务院法制办、中国人民银行和国家工商总局等部门意见后，经农业部2016年第6次常务会审议通过，形成了《规范》。

二、《规范》涉及的主体对象及调整的范围

《规范》充分吸收了现有的土地经营权流转市场交易规程，依照农村土地经营权流转交易程序制定，主要遵循了“提出申请-进场交易-签订合同-配套服务”的顺序。《规范》提出，交易主体是农村集体经济组织、承包农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作社、农业企业等各类农业经营主体，以及具备农业生产经营能力的其他组织或个人。交易条件应该是交易标的权属清晰无争议，交易双方具有流转交易的真实意愿，符合法律法规政策和规划要求。交易品种包括以家庭承包方式和其他承包方式取得的土地经营权，也包括集体经济组织未发包的土地经营权，以及其他依法可流转交易的土地经营权。

农村土地经营权流转交易市场是依照市场规律，为交易双方提供服务的平台。2014年国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（国办发〔2014〕71号）明确指出，这类市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。实践中，多数土地经营权流转交易市场是依托农业系统经营管理部门成立的事业单位或国有企业，也有一些是民营企业利用互联网等手段建立的流转交易平台。据此，《规范》定位为工作指导性文件，而非具有强制力和约束力的部门规章，目的是为各地提供参照文本，各地农村土地经营权流转交易市场可在此基础上，根据实际情况补充完善调整相关内容，进一步完善相关工作规则，引导土地经营权公开、公正、规范流转交易。

三、《规范》的“规范”意义

在以往的土地流转交易中，由于没有具体的法律条款进行规范，农民的合约意识又不是很强，所以转出方、转入方之间经常会出现毁约或弃约的现象。流转土地的农民随意收回土地，或随意抬高租价，经常会给承包土地的种粮大户带来很大损失。

也正因为市场的混乱，这份《规范》应声出台。《规范》出台以后，对于规范转出方和转入方双方的行为，都是一个非常好的法规，尤其是对于规范转出方。过去一些农民在土地转出以后如果是有违约的想法，一般他不管现行的法律这些规定，就可以通过各种方式要回原来的土地，包括价格，原来价格确定以后，希望能够提价等。《规范》出台以后，由于规范要求，交易双方都要把交易的土地价格、位置、转入人的各种条件公示十天以上，群众可以知道谁要把土地转出去了，谁转入了，这对于转出的农民，一般都不好意思再毁约，就形成了一种制约。《规范》强调，一定要设立交易合同，过去不一定有合同的，尽管土地流转办法也要求制定合同，但是往往流转是私下进行的，而且有些地方是村里统一流转，不可能跟每一个农户都签订合同的，现在要求必须订立合同。《规范》明确，如果违约，必须要到有关部门进行仲裁，冲裁如果有转出方和转入方有一方不同意，还可以到人民法院等机构打官司。这样的规定不管是对转出方还是对转入方，都是一种制约。

此次《规范》的出台，除了能够对买卖双方起到约束作用，更重要的是还能保护农民的利益。在以往的土地流转交易中，因为信息不公开、不透明，一些地区农民的土地被村里强迫低价流转，发生这种事的时候，农民往往都是哑巴吃黄连，找不到维护自身权益的途径。此次《规范》的出台，可能会让这种现象彻底消失。

《规范》是对农民流转土地的一种约束，也是对农民自身利益的保护，过去有些地方通过土地流转侵害农民土地合法权益的一些行为，通过这个文件可以减少，甚至就会彻底消失。因为流转任何一块土地，都需要承包土地的农民自己同意，要有身份证件，要有各种证明。所以有的地方，一个村或者一个乡镇的土地都流转给一个企业，这当然不是每一个村民都同意的，这自然就会带来一些强迫行为，《规范》出台以后，这些现象应该会消失。有些村会有少量的、没有承包给农民的土地，《规范》也对此作出约束，如果这部分土地要流转，全体村民必须有2/3的村民，或者2/3以上的农民代表，签署土地流转的书面证明，这样的话，对村集体也是个制约，有利于保护农民土地利益。

另外，《规范》首次明晰了该类平台的公共产品性质，确立了农村产权类交易平台的合法地位。交易平台作为公共机构，其直接收集掌握了大量农地交易的信息，并能提供查询服务，可解决信息不对称问题。之前各地试行的探索性做法，得到了政策性的认可，比较典型的是对流转土地进行鉴证和抵押登记功能的确认。鉴证做法原本是部分农村产权交易所为了克服农地经营权抵押无登记载体的困难而设计的一种方法，此次被全国性规范所认可，充分证明了该实践做法的合理性。此外，金融机构可以借助流转平台作为公共产品的中介地位优势，利用平台的交易中心地位，积极对接交易双方，主动发现金融需求，提供金融服务。比如为流入方向中心提供交易保函业务，替代交易保证金，减少交易成本。也可以利用掌握的信息，直接利用成交的经营权抵押担保，为流入方提供租金贷款配套服务。从金融项目来源的角度看，选择在交易中心设点，长期跟踪服务农业经营主体，有利于金融机构积累特定的行业经验，方便搭建有效服务渠道。

《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》曾明确规定，“农村产权流转交易平台”根据授权办理抵押登记，但对抵押登记的具体操作规则，尤其是以登记机构的视角对抵押登记的要求，并不清晰。《规范》第二十条对抵押登记的材料要求，提出了明确的操作标准，解决了实践中抵押登记的重大困难。对于具体流转交易上的操作规范，分门别类的清晰规定，既考虑了到了业务上的实际需要，也顾及到了各地条件的差异，从建议适用的角度来向社会提供制度参考，是不错的有益尝试。

本次《规范》的发布，提供了个人、组织、企业在农地流转、再流转方面的规则，为农地流转向规范性、市场化、制度性转变提供可操作性路径，为全方位的实现土地经营权的市场化流动指明了方向，有助于农村金融的发展。

王春敏/责任编辑