国有企业分类改革的理论依据与现实推进※

李丽琴　陈少晖

国有企业分类改革的理论依据与现实推进※

李丽琴陈少晖

内容提要：国有企业分类改革是深化国资改革，推进分类治理，从而促进国有资本战略性调整的前提和基础。中央《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》的发布，标志着国有企业分类改革进入具体推进阶段，但仅给出了方向性指导意见，在具体操作中仍面临较多问题。该文从国有企业分类改革的理论依据出发，在综合国内外实践经验和研究成果的基础上，构建了“一主三辅”分类维度，并按照一定标准将各维度进行量化赋值，增强了国有企业分类改革的可操作性，有利于国有企业分类改革的现实推进。

国有企业分类改革维度构建

改革开放30多年来，作为经济体制改革的重要内容，国有企业的改革与发展取得了突出成效。国有企业经济效率明显提高，国有经济布局进一步优化，国有企业经营管理机制也不断改善，但仍存在较多问题，特别是国有经济战略性调整还不到位，国有企业的双重属性使得国有企业在绩效考核中如何兼顾经济效益与社会效益陷入两难境地。笔者认为，造成这些问题的主要原因在于对国有企业的定位不够清晰。功能定位是国有企业改革的前提，区分不同类别国有企业的性质和功能是国有企业未来战略调整和落实国有企业绩效考核的关键。中共十八大报告明确了深化国有企业改革的总体方向，十八届三中全会明确提出要进一步深化国有企业改革，并准确界定不同国有企业的功能。2015年8月24日发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》更是将国有企业的分类改革落到实处。2015年12月29日三部委联合下发了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（下简称《指导意见》），意味着国有企业的分类改革进入了具体推进阶段。

《指导意见》根据国有企业的主营业务和核心业务范围将国有企业分为商业类和公益类，在分类基础上提出了相应的改革、发展、监管和考核方法。这为国有企业分类改革的具体推进提供了方向性指导意见，但在具体操作上，仍存在较多的问题。一是如何界定“商业性”和“公益性”，衡量的标准是什么；二是对于经营目标多元化的混合型国有企业应如何划分；另外，为了提高分类的科学性，《指导意见》提出了谁出资，谁分类，而且允许各地结合实际情况进行分类并动态调整，那么，如何把握这些动态，何时需要调整？这些都是国有企业分类改革中面临的现实问题。本文将从国有企业分类改革的理论依据出发，在全面梳理关于国有企业分类改革国内外经验的基础上，提出在具体操作过程中可以量化的划分维度，并就具体推进过程中一些难点提出政策建议，以期对国有企业分类改革的现实推进起到抛砖引玉的作用。

一、国有企业分类改革的理论依据

对国有企业进行分类是推进国有企业改革的现实需要，而且国有企业的分类改革也具有深厚的理论基础。

1.国有资本具有经济性和社会性双重属性

从国有资本的性质看，其兼具一般的经济性和特殊的社会性双重属性。资本的一般经济属性体现在资本的逐利性，即追求利润最大化，体现在资本的不断增殖上。而资本特殊的社会属性是指由于资本所有权归属于国家和所处的特定的社会制度而具有的服务社会功能的属性。企业是资本价值实现的载体，资本的属性决定了企业的性质，国有资本的双重属性决定了国有企业的双重特征。国有企业的一般企业性质要求其资产要实现保值增值目标，而国有资本的特殊属性要求其具有社会属性或公共属性。不同的国有企业，其在经济属性和社会属性的组合比例上是有差别的。在国有企业改革过程中，我们不能忽视这种组合比例不同所造成的差异，不能按照同一模式、同一途径、同一目标进行改革。国有资本双重属性下国有企业经济属性与社会属性的不同组合要求对不同国有企业实现分类改革以区别对待。

2.社会主义市场经济体制下国有企业的多重功能

西方发达国家也有国有企业，其存在主要是为了弥补市场失灵。我国是社会主义国家，建立的是社会主义市场经济体制，社会主义国家的公有制经济处于主体地位，应发挥国民经济的主导作用，既要增强国有经济的影响力、控制力，还要激发非公有制经济的活力和创造力。因此，社会主义国家的国有企业除了具有一般市场经济体制国家弥补市场失灵的功能，还兼具了其他功能。一方面，我国的国有企业肩负着弥补市场经济初级阶段由于市场不发达或市场机制不完善所导致的失灵，比如大型基础设施的建设。另一方面，我国的国有企业还肩负着促进国家经济转型的重要功能，比如促进技术进步与创新、产业结构优化与升级。因此，我国的国有企业承担着多种不同的功能，而不同功能国有企业的运行和管理体制自然有所区别，应分类进行管理。

3.同类型国有企业发展战略与考核评价的差异性

长期以来，我国一直将国有企业作为一个整体来看待，这是计划经济时期对国有企业进行指令性管理所造成的。改革开放以后，国有企业与市场逐步接轨，活力不断增强，在改革过程中，形成了规模不同、功能各异的国有企业。但由于没有对各种不同类型的国有企业进行分类，一方面对于如何进一步调整国有经济布局方向不明确，另一方面造成了国资监管机构对国有企业的监管评价采取“一刀切”的简单倾向。不同类型的国有企业其发展战略与考核评价方式都应该有所区别，科学的分类是国资国企改革的先决条件，也是客观公正评价国企的需要。

二、关于国有企业分类改革的研究述评

关于国有企业分类改革，杨瑞龙（1992）在关于国有企业股份制改造的困境研究中就已经提出了国有企业分类改革的思路，而以其为首的中国人民大学经济研究报告课题组（1998）发表的题为《国有企业分类改革战略》更是系统论述了国有企业的分类改革问题。随后，关于国有企业分类改革的研究不断增多，不同学者基于不同划分标准将国有企业分为不同类别。在划分依据上，竞争程度、产品性质、企业规模、国企功能以及国企目标、经营范围等都是分类的考量标准。在分类上，主要有两分法、三分法以及两两分法，其中两两分法是在分为两类的基础上将其中的一类再分为两类。表1具体呈现了国有企业分类改革的观点汇总。

从下页表1可以看出，学者在关于国有企业划分类别上，不仅划分依据有所差别，而且划分类别也有差异。但深入研究发现，实质差异并不明显。《指导意见》的出台使得这些分歧与争议可以暂告一个段落。《指导意见》明确提出按照国有企业的主营业务和核心业务范围将国有企业分为商业类和公益类。其中商业类又有所区分，分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。其实这是两两分法。

笔者认为，先前的研究和《指导意见》在划分依据以及划分类别上在实质内容上都有相通点，但它们仅仅只是提出了方向性意见，在具体操作上的研究还有所欠缺。在国有企业分类改革具体推进过程中，构建可以量化的指标体系是关键，即要确定公益性和商业性的衡量指标。

三、国外国有企业分类改革的比较分析

从国际上看，大部分国家都根据国有企业的性质和功能将国有企业划分为不同类别，并针对不同类型的国有企业设定不同的发展目标和管理模式。本文选取法国、新加坡、新西兰、瑞典、美国和韩国6个较为典型的国家进行分析，各国都根据各自不同国情采用不同划分依据将国有企业进行了相应的划分。下页表2详细列明了6个国家国有企业分类的划分依据、类别以及特色做法。

总结国外分类改革的经验，其分类标准主要有三类：一是按企业地位或市场竞争程度来划分；二是按利益属性和企业目标来划分；三是按法律地位和持股比重来划分。各国的政治经济体制不同，其国有企业的功能地位也各不相同，因此其划分依据和类别也存在差异。我国国有企业进行分类改革要借鉴国外经验，但要根据中国国有企业的地位、立法情况以及国资体制的具体情况，辩证地加以利用。

表1　国有企业分类改革观点汇总

表2　国外国有企业分类改革实践情况表

四、国有企业分类改革的现实推进

《指导意见》提出按照国有企业的主营业务和核心业务范围将国有企业分为商业类和公益类，即按业务属性维度分为两类，但在具体推进过程中由于其只是方向性意见指导，在具体操作中难以量化，这会给国有企业分类改革具体推进造成难点。笔者认为，在具体推进过程中，可以业务属性作为主要维度进行划分，在此基础上，还要构建辅助维度加以细化区分。同时，本文还将尝试将各个维度加以量化并介绍相应的统计方法使得国有企业分类改革具有现实的可操作性。

1.国有企业分类改革的维度构建

综合国内外国有企业分类改革的实践经验和相关研究成果可以发现，应用价值最广的分类变量主要有以下几个：一是国有企业的功能定位，主要分为：一是追求商业利润，落实国家政策，提供公共产品；二是市场结构，主要分为垄断性和竞争性；三是产品的定价机制，主要是按照产品定价的自由度进行划分（如法国）；四是资本结构，主要根据国有企业的股权结构进行划分（如美国、韩国）；五是法律地位，主要是根据国有企业遵循的法律体系进行划分（如法国、新西兰、美国）。考虑到我国国有企业的实际情况，笔者认为，在这几个应用价值较高的分类变量中，市场结构和法律地位不宜作为我国国有企业的分类维度。原因在于竞争性或垄断性市场结构并不构成行业内企业所有权国有或私有的依据，竞争或垄断也不应成为国有资本追求的目标（白英姿等，2015）。另外，以法律地位作为分类标准的国家，其国有企业数量一般较少，立法比较完善，但按照我国目前的情况，显然难以做到。因此，综合《指导意见》和国内外实践经验及相关研究成果，本文构建了“一主三辅”的分类维度，以增加国有企业分类改革的可操作性。“一主”是以《指导意见》提出的业务属性作为主要维度，在此基础上，增加功能定位、定价机制和资本结构3个辅助维度。在划分类别上，《指导意见》将国有企业分为公益类和商业类两大类，商业类又分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业和主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，本文将其称为特定功能业务和商业竞争业务。按照本文构建的“一主三辅”维度，将国有企业进行两两分类，图1呈现了国有企业的分类框架。

图1　国有企业“一主三辅”分类指标框架

（1）主维度：主营业务属性。根据《指导意见》按照主营业务属性，主要是资源、客户、营利性的不同，分为公共保障业务、特定功能业务和商业竞争业务。

（2）辅维度1：国有企业功能。国有企业功能表示建立国有企业追求的目标，是提供追求社会公益，提供公共服务还是服务于国家政策需要，抑或是为了追求利润最大化。

（3）辅维度2：资本结构。资本结构体现了政府对国有企业的控制力。国家对不同国有企业的控制力是有区别的，按照控制力的强弱可以分为国有独资、绝对控股以及相对控股，当然还可以有更细化分类。

（4）辅维度3：定价机制。定价机制是用于衡量产品定价自由度的指标，国家对不同国有企业提供的产品实行不同定价机制。越是竞争充分的产品，其定价机制越自由，基本上属于市场自由定价。而越是公益性的产品，在价格制定上国家干预越多。按照定价的自由度，可以将国有企业的定价分为政府定价、指导定价和市场自由定价。

图2　国有企业分类维度量化与赋值

2.国有企业分类改革的具体推进

“一主三辅”维度构建为国有企业分类改革具体推进提供了划分的客观依据，这样我们可以大致对国有企业进行两两分类。其中纯公益型与纯市场型国有企业相对比较容易划分，但对于一些混合型国有企业则需要细化分类标准和量化评分细则，并在此基础上选取恰当的分类方法对其进行科学划分。另外，《指导意见》中关于动态调整的问题在划分维度量化后也可以加以解决。

（1）划分维度的量化与分类方法的选取。前文的维度构建只是将各个维度进行了大致区分，要对划分维度进行量化需要在此基础上对各个维度进行细化并赋值。主维度业务属性主要按照国有企业业务利用的资源、面向的群体以及营利性的差异进行细化赋值；辅维度1按照国有企业功能中提供公共产品的营利性、满足政策需要的程度来量化；辅维度2按照国家出资及对国有企业的控制程度来量化；辅维度3按照定价自由程度来量化（罗新宇，2014）。本文按照4个维度的差异程度从1～10进行赋值，值越低越倾向于公益性，值越高越偏向于商业性。在各个维度中，1～3分属于公益类，4～7分属于特定功能类，8～10分属于商业类。图2呈现了各维度的量化依据及分值。

在对各划分维度进行细分量化的基础上，我们可以采用恰当的方法进行科学分类：一种是基于权重的综合评价，一种是基于“均权”环境的综合评价，二者的区别在于各个指标之间的权重是否相同。按照本文“一主三辅”思路，笔者认为采用基于权重的综合评价比较适合，其中主维度占40%，其他3个辅维度各占20%。这样，可以对各个国有企业进行综合量化，根据得分进行分类，综合得分在3分以下的为公益类，4～7分为特定功能类，8～10分为商业类。

（2）混合型国有企业的分类改革。混合型国有企业是“公益性”和“经济性”特征均不明显的特殊法人企业，主要集中于国资出资人监管的第一层面。2003年国资委成立以来，对国有企业进行改革改制，兼并重组，业务范围也不断延伸。一些原来处于非竞性领域的国有企业逐渐向竞争性行业和领域渗透，一些集团公司下属的二、三级子公司数量众多，涉及行业广泛，这些混合型国有企业是分类改革推进的难点。这些混合型国有企业可以按照评分细则综合进行评判和分类。但在具体推进过程中，笔者认为，对于混合型国有企业，应该分别在集团母公司和子公司两个层面进行综合评判，并以此作为后续监管和考核的依据。

（3）分类改革的动态调整。为了提高分类科学性，《指导意见》允许各地结合实际情况进行分类并动态调整。这符合国有企业发展的动态规律。但如何把握这一动态，何时需要调整？笔者认为，各个企业可以按照评分细则计算得分并据此分类，图3按照量化的分类维度实现了国有企业的类别划分。各个企业的综合得分是企业分类的依据，而得分的高低则体现了企业的偏向。从图3可以看出，特定功能类可以分为准公益型和准商业型，值越靠近公益型或商业型的，其调整的动态越明显。我们可以根据各个国有企业综合得分的倾向性进行动态调整，当然，还应该结合其他因素综合考量。

图3　国有企业分类分布情况

五、需要进一步说明的问题

本文在参照《指导意见》以及综合国内外实践经验和研究成果的基础上，构建了国有企业分类改革“一主三辅”指标体系，并将各维度按照一定标准进行量化赋值，对国有企业分类改革具体推进进行了有益探索。但在具体实施过程中，仍有一些问题需要加以说明。

第一，分类维度要细化，但类别不宜过多。本文提出的“一主三辅”指标体系可以将国有企业进行量化分类，在实际操作过程中可以增加适用的指标以细化分类，但划分的类别不宜过多。目前的两两分法（或者可以视为三分法）的划分类别较为合适。

第二，国有企业的动态调整要综合各类因素。上文构建的分类指标体系可以对各个国有企业进行综合评分，我们可以此作为动态调整的依据，但在实际操作过程中要综合考虑其他因素进行调整。比如为了满足国家产业发展政策的需要，可以针对个别企业直接进行调整。

第三，分类的主要目的是要深化国资改革、完善治理水平。分类是深化国资改革的切入点，其最终的目的和落脚点是为了更好地实施国有资本管理，促进社会经济发展。因此，我们分类指标体系的构建、分类方法的选取都是服从和服务于国有企业改革的需要，在具体推进过程中要带有前瞻性，统筹运用。

1.杨瑞龙：《国有企业股份制改造的理论思考》，《经济研究》1992年第2期。

2.中国人民大学课题组：《国有企业的分类改革战略》，《教学与研究》1998年第2、3期。

3.张淑敏：《国有企业分类改革的目标模式探讨》，《财经问题研究》2000年第8期。

4.邵宁：《关于国有企业改革发展方向的思考》，《上海国资》2011年第1期。

5.赵昌文：《对国企垄断要具体问题具体分析——国企改革几个理论问题辨析》，《人民论坛》2013年第4期。

6.顾功耘、胡改蓉：《国企改革的政府定位及制度重构》，《现代法学》2014年第3期。

7.黄群慧、余菁：《新时期的新思路：国有企业分类改革与治理》，《中国工业经济》2013年第11期。

8.李玲：《论国有企业基本功能的合理定位》，《中国财政》2012年第3期。

9.高明华等：《国有企业分类改革与分类治理——基于七家国有企业的调研》，《经济社会体制比较》2014年第2期。

10.中国诚通控股集团有限公司课题组（国务院国资委委托课题）：《国有企业分类研究总报告》，2013年3月。

11.白英姿、马正武、张政军著：《国有企业功能定位与分类治理》，中国财富出版社2015年版。

12.罗新宇著：《国有企业分类与分类监管》，上海交通大学出版社2014年版。

［责任编辑：侯祥鹏］

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1009-2382（2016）04-0025-05

李丽琴，福建江夏学院财务与会计研究中心讲师、博士（福州350108）；陈少晖，福建师范大学经济学院教授、博导（福州350108）。

※本文系2014年国家社科基金重点项目“国企红利征缴比例倍增目标下的国资预算支出民生化研究”（项目编号：14AGL007）、2013年教育部人文社科项目“民生财政导向下的国有资本经营预算支出结构与绩效评价研究”（项目编号：13YJA630007）、2013年国家社科基金青年项目“公共资源收益合理共享视角下的国有企业红利分配研究”（项目编号：13CGL024）阶段性成果。