论我国农村社会保障法律制度缺陷及完善

李滨

摘 要：

分析我国目前农村社会保障法律制度的缺陷，提出完善我国农村社会保障法律制度的路径，以便参考。

关键词：

农村社会保障；法律制度

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2016）04016003

1 我国目前农村社会保障法律制度的缺陷

在传统的二元经济社会结构下，我国社会保障法律制度极不统一，呈现出明显的二元特质。

1.1 农村社会保障立法层次较低

首先，我国农村社会保障立法滞后，法律体系不健全。农村社会保障必须以社会立法为手段，才能使其规范化、法制化。到目前为止，我国尚未颁布一部综合性的社会保障法律，专门性法规的建设也相当薄弱。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，于2011年7月1日开始实施。该法对保险费用的征缴、支付、运营、管理等问题作了明确规定，但是，还须尽快出台具体实施措施。此外，农村社会保障制度中的其他项目，如社会救济、社会福利等的立法也有很大的欠缺，基本上处于立法的空白地带。

其次，农村社会保障法律立法主体多元，立法层级无序。《宪法》明确规定：“国务院行使下列职权：（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令……”，“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”，但现实中许多部门却在制定着行政法规，如民政部制定并颁行的《农村社会养老保险基本方案》即是一例，由此可见立法主体之混乱。

1.2 农村社会保障制度缺乏互助性

我国农村社会保障制度缺乏互助性。社会保障就其本质而言就是在社会成员之间的互助互济，社会保险制度理念的基础是以个人自立为基本点，认为帮助个人在市场经济社会中抵御可能遇到的生活风险是政府的责任、社会的义务。获得政府和社会的帮助是个人的权利。农村社会保险是构建新型农村社会保障制度的重要内容，其基金的筹集应以个人为主、集体为辅、国家支持为原则。由于国家财力有限，以及为了避免出现因大包大揽而造成效率低下的弊端，政府不可能承担全部的财政支出，但这也并不意味着政府不承担任何财政支出。尤其是在农村社会保险发展之初，政府更应在一定程度上给予支持。这种支持主要应用于国家对农村社会保险进行组织和管理的行政性支出（比如基本设施的配备、人员配备、创造良好管理条件等方面的支出）、社会保险基金中统筹部分的补助、为配合合作医疗的建立对医疗卫生机构建设的支持等方面。

1.3 制度实施缺乏可操作性

农村社会保障的监督和管理机制比较薄弱。在养老保险方面，现行的农村养老保险基金由当地的民政部门独立管理，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监督和控制。这种集权式的管理非常容易导致违规发放、使用农保基金，挤占、挪用农保基金，贪污、挥霍农保基金情况的发生。

在医疗保险方面，我国现阶段的农村医疗保险模式仍然较为单一。而对于那种突发性的、高额的医疗风险使得患者家庭在遭受重大经济损失的同时，又难以接受强有力的医疗保障与救助。2013年，我国农村医疗保障重点向大病转移。肺癌、胃癌等20种疾病全部纳入大病保障范畴，报销比例不低于90%。《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》明确提出，只要基本医保报销后自付部分超过当地年人均收入，参保（合）人可再次报销，实际报销比例不低于50%。多地实施方案陆续出台，从已有效果来看，患大病后报销比例明显提高，家庭负担减轻。然而该项制度仍有待完善，如新农合统筹区域多在县一级，而意见要求为市一级；城镇居民医保、新农合分属不同部门管理，工作推进和协调存在一定困难。此外，为防范资金透支风险，也需要尽快推动公立医院改革，并对商业保险机构进行有效监管。

在低保方面，政府在解决农村贫困问题上尚未发挥作用。与传统的救济制度和城镇居民最低生活保障制度衔接和整合还存在诸多问题。目前农村实行的救助方式主要有“五保”供养、最低生活保障、特困户基本生活救助几种制度并行。从发展和完善角度看，原有的定期定量救济和临时救济都应统一纳入最低生活保障制度进行管理。社会救济只有一个标准，即最低生活保障标准。

2 完善我國农村社会保障法律制度的路径分析

2.1 完善我国农村最低生活保障法律制度

2.1.1 构建城乡一体化的低保制度

虽然因城市和农村的差别导致低保制度在城乡的具体实施过程中有差异，但是两者在本质上是相同的，不存在实质性区别。目前，浙江、广东、天津、深圳、厦门等省市将城镇低保与农村低保纳入一个法律文件中予以规范统一。因此，将城乡低保制度纳入一个法律规范不是不可能的。虽然农村低保制度起步稍晚发展缓慢，但是从长远来看，两者终会合二为一。短期内需要将所有的农村居民纳入最低生活保障体系并走向全国一体化显然缺乏现实基础，低保制度在很长一段时间内还仍会是城乡有别的“双轨”制。但是不应该在城乡一次分配差距已经很不合理的情况下，让二次分配差距进一步拉大。

政府有义务根据国家财力和社会经济发展水平来推行农村最低生活保障制度，整合城乡居民最低生活保障制度可以分为两步来走：首先，在农村地区全面建立最低生活保障制度。仅就农村而言，最低生活保障制度的发展也很不平衡，总体来说，中东部地区走在了前面，而西部地区相对落后。随着改革的深入和社会的发展，农村固有的土地保障逐步弱化，原有的“救济型”保障已经无法适应农村发展形势的需要。应在尚未建立的地方由低保制度取代农村传统的救助制度，完成在农村地区的全面建立。第二，实现城乡最低生活保障制度的融合。低保制度在农村地区完成建制后，城乡地区低保制度的融合就水到渠成了。在低保制度城乡一体化过程中，既要实现制度的统一，也要注意城乡差别，不能简单将两者合并。

2.1.2 整合低保制度与其他专项救助

现行的政策主要是从低保对象中选择在医疗、住房、教育等方面的有困难的家庭实施专项救助，这样做的结果是低保家庭获得的利益不仅是保障金，而生活标准略高于保障线的家庭却得不到任何保障。如何解决这一问题有三种方案可以考虑：第一种方案是把所有的优惠政策都折算成货币，在此基础上确定一条最低生活保障线，由一个部门进行统一的综合救助；第二种方案是把专项救助与最低生活保障分开，专项救助必须按照自己的特殊标准确定自己的救助对象，不能仅仅把目光盯向低保对象；第三种方案是根据各项社会救助的特点，分别明确自己的救助对象，这些救助对象会与低保对象在某些部分存在一定的重合，将这些部分找出来交由一个专门部门进行统一管理。其余的则有相关部门负责，实行具体救助措施。我们认为，第三种方案既照顾到了特殊救助的对象，又避免了重复救助，有其科学性和可行性。

2.1.3 依法加强对保障资金的筹措与管理

首先，要加大政府资金的投入。就社会救助的资金来源而言，可以个人所得税作为调节贫富差距的主要手段。我国个人收入所得稅拥有庞大的税源，每年却有相当比例的税款流失，主要原因是征管法规不完善，征管手段落后，为数众多的人未履行纳税义务。建立完善的个人收入所得税制度将为社会救助的实施提供有力的财政支持。此外，部分学者也提出征收社会保障税是可行之策。

其次，在社会救助中，除了政府承担主要责任外，应鼓励民间公益性组织和社区组织的积极参与也是十分重要的。我国作为发展中国家，有大量的贫困人口，社会救助任务十分繁重，因此更要社会力量的积极参与。政府在保证对社会救助的投入每年都有一定幅度提高的前提下，需要更加充分的调动全社会的积极性，通过各级各类组织，大力开展各种社会募捐活动，设立弱者权益保障基金，通过社会各界的共同努力，让每一个社会弱者都能够真正享受到拥有社会保障和救助的幸福感和安全感。同时加强社会互助机制建设，要进一步完善经常性社会捐赠体系。相对于财政税收机制而言，可以将经常性社会捐赠体系看作是非正式的互助机制。

2.2 完善我国农村养老保险法律制度

2.2.1 参保对象方面

在参保对象方面，北京市的经验值得我们借鉴。2009年北京市出台《城乡居民养老保险办法》。该办法规定，凡是具有北京户籍，男年满16周岁未满60周岁，女年满16周岁未满55周岁（不含在校生），并且不在事业单位退休金制度或职工养老保险体系内的居民，都可以参加城乡居民养老保险，涉及20万人。缴费标准为1000元至6000元，可以自选。参保人员中男年满60周岁，女年满55周岁时，累计缴费年限满15年的，可按月领取养老金；不满15年的，可自愿延缴，最长5年；延缴后仍不满15年的，按照不低于上年度最低缴费标准，一次性补足差额年限的保费；如不选择延期缴费的，领取一次性养老待遇。自2009年后，由外埠迁入本市户籍的人员，男年满60周岁，女年满55周岁时缴费年限不满15年的，按照上一年度最低缴费标准，一次性补足差额年限保险费。对于2008年12月31日前男已满45周岁，女已年满40周岁的人员，退休时已经不可能缴满15年，被称为“大龄参保者”。这些人不受15年缴费年限的限制，只需按年不断缴纳保费，达到年龄即可按月领取养老金。

2.2.2 制度模式方面

在目前不具备全国统一立法的条件下可单行立法或制订地方性条例。对目前经实践证明一些好的做法和经验的制度创新和制度安排，尽快以立法的形式确立巩固下来。建议制定地方性法规对新型的农村基本养老保险的参保对象、范围，法定权利，各级政府的责任，财政拨款支持的初始额度以及逐年增长的比例，农村社会养老保险机构的设置，基金的筹集、管理、发放，公民享受养老保障的程序，侵害公民社会养老金权利行为的处置等，作出具体规定。在条件成熟时单独制定全国农村社会保障法案。使农村养老保障工作有法可依，改变目前农村养老保险工作一直是依靠行政力量推动的局面。

农村社会养老保险的建立，实行社会统筹与个人账户相结合的模式，以农民个人账户为主。农民个人缴费以及财政、集体缴费的一部分，全部计入农民个人账户。现阶段，农民个人账户实行缴费确定型的支付办法，即按个人账户储备积累的总额确定保障基金发放标准，体现效率原则。在条件较好的地区建立健全社会统筹基金，实行农村社会养老保险与城镇社会养老保险一体化的制度。财政出资和集体缴费的一部分进入统筹基金。社会统筹基金除了用于承担个人账户的支付责任，还可以根据当地农村生活状况，拿出一定比例发放社会统筹养老金，社会统筹养老金可以作为补充形式，这样可以更加体现社会公平。

2.2.3 筹资机制与保障水平方面

根据估算，全国现有60以上老龄人口约1.5亿左右，其中农村人口约1亿左右。如果财政给60岁以上农村老人60元/月/人的基本养老金，一个人一年下来是720元，全国一亿多农村老年人口是720亿元，相当于2008年中央财政支出的2%。2009年开展的新型农村养老保险试点，覆盖全国10%以上的县（市、区）。新农保要对农民有制度上的吸引力，养老待遇绝对不能够低于当地农村的低保标准。按照2009年覆盖全国10%左右的县（市、区）的要求，中央财政估算需要投入40亿元以上。

从2010年起全国10%左右的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，这是历史性的突破，对农民的养老问题可以说是里程碑的转折，意义重大。但是保障水平仍然较低。就拿发达地区浙江来说，按照现在政策，如果农民个人交费按每年500元档次交足15年，加上国家财政补贴和集体补助，60岁以后每月可以领取养老金120元，仅相当于最低生活保障的40%，城镇职工养老保险年人均养老金的15%。

2.3 完善我国农村医疗保险法律制度

2.3.1 完善立法规划

首先，从立法目的来看，改革开放以来，效率至上一度成为全社会的主流意识。反映在法制层面，一项制度的确立往往优先考虑经济效益，从而忽略了公平正义。公平是法律的基本价值之一。由于完善的医疗保障制度是面向全体社会成员的，从而形成一种公平的保障。同时，又为社会成员提供基本生活保障，使社会成员不因遭受疾病而陷入困境，这就形成了一种平等。对公平和效率的权衡取舍取决于制度的设计者的价值目标，由于我国国情，特别是收入分配差距较大，要求医疗保障制度的设计至少在当前应体现公平优先的原则。

其次，从提高立法层次来看，我国农村医疗保障在长期的发展过程中，形成了以自我保障和集体保障为主，其它保障为辅的保障体系，该体系主要依赖高度集中的行政管理系统。法律真空的长期存在给农村医疗保障带来一系列问题。要想使我国农村医疗保障工作步入正轨，就必须提高农村医疗保障的立法层次。国家应该尽快制定统一的《农村社会保障法》，在此基础之上制定《农村医疗保障法》。同时，政府还应制定和完善相关的配套法规。

2.3.2 建立多层次医疗保障模式

我国区域经济发展不平衡，各地区农村医疗保障制度的改革与发展会受到当地农业生产特点、家庭结构、收入水平、文化习俗及医疗条件、管理等方面的制约。因此各地区应从实际出发，遵循“制度先行，逐步推进，政府支持”的原则，因地制宜灵活选择医疗保障的模式。

在欠发达的农村地区，对医疗服务的支付能力仍然很低，因此维护“低水平、广覆盖”的合作医疗是保障初级医疗需求的合理机制，应继续推广和完善合作医疗保障制度，抓好卫生扶贫和贫困人群的医疗救助，解决贫困地区卫生设施条件差和缺医少药的问题。

对于中等发达的农村地区，要完善大病医疗保障制度。大病医疗保障的优点在于风险概率小、保费较低；被保险事件是花费较高的大病，易于核保和理赔；大病保险含有自负额，可减少道德风险。大病医疗保险制度的推行可采取国家、集体、个人三方出资共同筹集的办法，互助互济，以保证稳定的资金来源，确保大病医疗保险的正常运转。

在经济较为发达的农村地区，如东部沿海农村，可向高保额、高保障的方向发展。由于当地生产力水平高，农民生活富裕，可以全面推进农村社会保障体系的建设，将农村合作医疗保障体系纳入城乡一体化发展规划，综合统筹，平稳过渡，互相结合。而对于富裕农民，不能满足其较高的医疗保障要求时，他们也可自愿寻求商业保险的保障，以满足不同层次的医疗保障需求。

2.3.3 依法加强对农村医疗事业的管理

我国农村医疗保障制度建设困难重重的主要原因之一就是农村医疗保障的管理制度不完善，具体体现在医疗人员及服务建设、药品管理方面。在医疗队伍和服务建设方面。农村地区医护人员素质普遍不高是导致医疗服务质量低下的重要原因。政府应从各个方面进行积极引导，在工资待遇、职称评定、福利津贴、培训教育等各方面大幅度向农村倾斜，稳定农村医疗队伍，积极动员医学院校大中专毕业生去农村发展，为农民服务。同时，在医学院校的教学培养方案中，应该适当增加农村医疗卫生服务的环节，加大对农村医务工作人员的培养力度。此外，还有一批在农村医疗服务一线的个体医生，数量较多，也是一支重要的力量，政府应该保护和利用，经过选拔和培训后，允许其持证上岗，从而提高他们的服务质量。其次，组织和引导城乡参保人员到城市社区卫生服务机构和农村卫生服务机构就医，是降低医疗消费成本，减轻参保患者个人医疗负担的有效措施，但是如果要吸引参保人员到这些机构就医，政府除了要制定一系列优惠政策之外，最重要的就是要努力提升农村基层卫生服务水平。互联网的建设和基础设施的改善，一方面要靠政府支持，另一方面要加大整合农村已有卫生资源的力度。政府增加这方面的投资既可解决农村人口医疗服务的可及性问题，又可以进一步改善城乡之间医疗卫生服务使用不公平的现状，具有良好的社会效益。

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