我国公共租赁住房引入PPP模式探析

冯志艳

摘 要：

公共租赁住房是我国保障性住房体系的重要组成部分，是解决“中低收入者”住房问题的有效途径，然而随着公租房建设的全面深入，资金问题已成为公租房建设的主要瓶颈。为解决公租房融资难的问题，探析将PPP模式引入到我国公租房建设中的必要性及可行性，同时对其运作的流程及相关保障措施进行了分析，以便加快我国公租房项目的建设。

关键词：

公租房；融资；PPP

中图分类号：F83

文献标识码：A

文章编号：16723198（2016）04013402

住房与百姓生活息息相关，同时也关系到内需的扩大和国民经济的健康发展，一直是党和政府十分重视的民生问题。党的十八大报告指出：“要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”。而在保障性住房体系中，公共租赁住房（简称：公租房）是其重要组成部分。根据2012年出台的《公共租赁住房管理办法》规定：公共租赁住房是指“是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房”。我国从2009年，住房和城乡建设部正式提出，把发展公共租赁住房作为保障性住房的方式以来，公租房建设是“十二五”乃至“十三五”期间重点发展的保障性住房。另外根据住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委2013年12月公布的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，“从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房”。由此廉租房也已纳入公租房管理体系之中。

目前，我国各地公租房建设资金来源渠道较为单一，主要是财政拨款、土地出让净收益、住房公积金增值收益等。在一些经济欠发达的地区，由于财政资金有限，导致公租房建设速度较慢，无法满足人民群众对住房的迫切需要。因此，我们需要拓宽公租房的融资渠道，建立良好的社会资金投入机制，从根本上解决资金短缺问题，以保障公租房的顺利建设。其中政府和社会资本合作模式（PPP），便是一种行之有效的方式。

1 PPP模式的内涵及其在公租房中的运作原理

1.1 PPP模式含义

PPP（Public-Private-Partnership），即“政府和社会资本合作”，简称“公私合作”，最早是由英国在20世纪90年代提出并应用于基础设施领域，随后在美国、日本、澳大利亚等发达国家迅速兴起的一种新的公共基础设施投资、建设和运营管理模式。

在PPP模式中，鼓励私人资本参与公共基础设施建设，通过与政府合作完成单独各方无法完成或完成效率较低的项目，从而优化资源配置，发挥各自优势，通过合理的风险配置，实现政府和私人部门的共赢。

1.2 PPP模式在公租房建设中的运作流程

PPP模式的运作思路是：首先政府公共部门确定对某项基础设施的需求，然后采用招标方式选择最合适的投标者。选定中标者后与其一起组建特殊目的项目公司（SPV），签署特许权协议，然后由SPV负责项目的融资、设计、建设、运营及管理等活动，特许期结束后项目公司将项目移交给政府公共部门。具体来说可分为以下几个阶段。

1.2.1 项目立项阶段

政府公共部门确定对公租房的需求，制定可行方案，对方案的可行性进行详细分析后确定立项。

1.2.2 项目公司成立阶段

政府部门发布招标公告，对项目的建设质量、建设标准、投标人的资质要求、资金投入等做出明确说明和要求。本着公开、公平、公正的原则，在众多投标者中，确定中标者，政府部门与中标者对项目的具体内容再进行详细的谈判及磋商，最终明确双方的责任、义务及各自承担的风险。同时为即将开发的项目成立专门的项目公司SPV（Special Purpose Vehicle），由SPV对项目进行管理。

1.2.3 项目融资建设阶段

项目公司成立之后，运用项目融资的方式，与融资机构沟通协商，获得资金。同时严格按照国家法律法规，对公租房工程项目进行招标，选择原材料供应商及施工单位。施工单位按照合同要求完成公租房的施工建设，项目公司支付建设费用。

1.2.4 运营管理阶段

公租房项目建设完成并通过有关部门的验收后，进入到运营管理阶段。项目公司根据特许经营权协议，自己或者委托专业运营管理公司来管理和运营（即向符合条件的群体出租）公租房。在此阶段，项目公司除了稳定的租金收入及配套商业设施的租售收入外，还可以获得政府的各项政策支持，这些收入用于偿还项目债务本息，并提供投资的回报。政府部门则根据相关法律法规及协议对其运营进行监督和规范。

1.2.5 项目移交阶段

特许期结束，项目公司按照特许权协议的规定，遵照既定标准将公共租赁房移交给政府公共部门。

2 我国公租房建设引入PPP模式的必要性及可行性分析

2.1 我国公租房建设引入PPP模式的必要性

2.1.1 减轻财政负担，实现投资主体多元化

引入PPP模式，大量的社会资金参与到公租房建设中，可以减轻政府初期投资的负担，同时还可以有效拓宽公租房建设的融资渠道，实现融资主体的多元化。

2.1.2 有助于改善住房供应结构

在公租房建设中引入PPP模式，可以調动私人部门参与公租房建设的积极性，增加主动供给，为“中低收入者”提供更多、更优质的租赁住房。这样既有利于和谐社会的构建，同时公租房的稳定、大量供给还可以把社会上巨大的刚性需求释放出来，有利于改善住房结构，促进房地产市场的健康发展。

2.1.3 有利于提高项目建设及资源配置效率

PPP模式通过将社会资本引入到公租房项目的建设中，一方面可以将政府公共部门从具体的开发建设中解放出来，更好的发挥其指导和宏观监管的作用。另一方面能更好的发挥私营企业先进的技术和管理手段的优势，节约成本、提高建设及管理效率，实现了资源合理的配置。

2.2 我国公租房项目采用PPP模式在的可行性

2.2.1 运作前提——充足的民间资本

一直以来，我国城乡居民人民币储蓄存款余额持续增长，2014年末全部金融机构本外币各项存款余额117.4万亿元，比年初增加10.2万亿元。其中人民币各项存款余额113.9万亿元，增加9.5万亿元（表1）。可见我国有充足的民间资本，有引入PPP模式的前提。

2.2.2 运作关键——投资者“有利可图”

私人企业是以营利为目的的，无利可图的项目是不可能吸引民间资本投入的。投资公租房项目虽然回收周期长，但是公租房属于准公共产品，具有公益性的同时也具有潜在的营利性，而且公租房的需求量大，收益稳定、风险低，这对私人部门有很大的吸引力。同时根据我国目前的相关规定投资公租房还可以获得政府的政策补偿，如《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》明确规定：“对公租房免征城镇土地使用税、印花税、营业税、房产税等”。

2.2.3 运作的保障——丰富的实践经验及政策支持

我国首次采用PPP模式是1984年广东沙角B电厂项目，随之PPP融资模式被广泛运用到如城市轨道交通、体育场、污水处理厂等项目。从我国基础设施建设成功采用PPP模式可以看出，PPP模式在我国是可行的，也已经积累了丰富的经验。同时，2015年财政部会同住房城乡建设部等六部门印发《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》，指出“鼓励地方运用PPP模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理。通知明确了包括财政政策、税费政策、土地政策、收购政策、融资政策等在内的政府支持PPP模式公共租赁住房的政策体系，要求各地区从2015年开始组织开展公共租赁住房项目PPP模式试点和实施工作”。可见，我国公租房采用PPP模式既有经验借鉴也有明确的政策支持。

3 我国公租房项目采用PPP模式的运行保障

3.1 健全法律保障体系

PPP项目是一项涉及层面广、参与部门多的复杂的系统工程，要想成功运用于公租房项目，需要一系列的法律法规来保障。目前，英国、美国、澳大利亚等国都制订了符合本国实际情况的PPP模式的法律法规，因此我国也应该借鉴这些国家的成功经验，尽快出台《住房保障法》，用法律法规明确各个部门在保障居民住房权利方面必须承担的责任和义务。其中的重点是，要明确规定我国的住房保障投入在各级财政支出中所占的大致比例；在现行财政体制下，要明确以中央和省级财政投入为主，并确立起“省级负总责，市县抓落实”的体制。

3.2 完善政府监管机制

在PPP模式中，私营部门成为公租房项目运作的主体，负责公租房的建设、运营和维护，但这并不意味免除了政府的责任，而是对政府的监管提出了更进一步的要求。政府部门的角色不再是建设者，而是监督者、指导者与合作者，一方面要确保私人财产的安全，保证私营企业能够收回成本并有合理的利润，这样才能吸引私人资本的进入；另一方面也要保证公共租赁

住房的公益性，保护公众利益不受损害。如：加强对私营企业准入资质的审查；通过引入竞争机制选择有竞争力的企业参与公租房建设；对公共租房的建设质量、成本、进度加强监管，促使企业按照合同要求进行施工建设，提供符合标准的公共租赁住房及租赁服务。

3.3 公平的风险分配机制

公租房建设需求资金量大、建设周期长、参与主体多，因而产生了大量的风险。风险分担是否合理是PPP模式能否取得成功的决定性因素之一。因此应以“谁最能控制风险谁承担相应的风险”为原则，对公租房项目全寿命周期的风险进行合理的分配设计。公共部门应承担其所能控制的如政策风险、法律变更风险等，而私人部门则应承担融资风险、经营风险等。对像自然灾害这样双方都不能预控的风险，应在分配中综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险成本、政府减少风险发生后所导致的损失和私人部门承担风险的意愿。事先在合同中加以约定，双方各自采取措施来应对风险，以保障项目的顺利进行。

4 结论

公租房建设引入PPP模式，可以吸引大量的民间资金，有效缓解政府的财政压力，增加公租房供给，满足人民群众的迫切需要，有助于和谐社会的构建。因此，应尽快完善相关法律法规，制定合理的风险分配机制，尽快将PPP模式引入到公租房建设中，以加快我国公租房建设的进程，使中低收入者早日实现“居者有其屋”的梦想。

参考文献

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