中山市保障性住房建设探讨及建议

彭杏芳

摘要： 自2011年被确定为广东省保障性住房创新试点城市后，中山保障性住房建设工作在解决城市中低收入家庭住房需求方面已卓有成效。但与发达国家或一线城市地区相比，中山市住房保障体系建设起步时间较晚，目前仍存在着覆盖面狭窄、覆盖对象公平性得到质疑、保障房体系相关配套政策不健全且运行效率不高多种问题，需要继续不停探索和进一步完善。笔者拟通过对中山市保障性住房的发展历史、现状和实施效果的综合分析，并结合中山城市发展规划、人口分布和保障房市场自身特点等因素，对中山政府部门开展保障性住房建设工作提出一定建议。

Abstract： Since being identified as the innovation pilot city of affordable housing of Guangdong Province in 2011， Zhongshan City has obtained remarkable achievements in solving the housing needs of low-income families in the city by affordable housing construction. However， compared with developed countries and first-tier cities， because Zhongshan stared late in affordable housing construction， there are still a lot of problems such as narrow coverage， fairness question， Imperfect relevant supporting policies and so on， which need further exploration and improvement. This article tries to analyze the development history， present situation and implementation effect of the affordable housing construction in Zhongshan City and puts forward some suggestions.

关键词： 保障房；公共租赁房；布局规划

Key words： affordable housing；public rental housing；layout planning

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）05-0028-04

0 引言

住房保障与人们的生活息息相关，住房保障工作开展状况也成为了判断城市发展进步的重要标准。自2011年中山被确定为广东省保障性住房创新试点城市后，中山市政府加大保障房建设力度，截至2014年11月10日，全市共5116人受惠住房保障政策，当年中山住房保障工作目标责任考核被评为优秀等级。但是保障性住房建设是一项惠民政策，必须根据低收入群体的实际出发，切实保障有需要的群体。从中山开展保障性住房建设的实际情况来看，必须明确界定保障性住房的供給形式，确保保障房建设的资金来源。特别是保障房的布局规划问题成为本文的研究重点之一，必须根据居民居住的便捷性及城市交通规划等因素，完善保障的布局规划。

1 中山保障性住房建设情况

1.1 初步探索阶段：2004-2007年

此阶段中山保障性住房建设工作主要围绕解决“双困户”住房问题、改造低保危房等问题进行，保障方式以实物配租为主，租金核减为辅。由于缺少总体规划及相关法律法规的不完善，保障性住房建设呈现总量少、位置偏、配套差、分配不公等突出特征。

1.2 完善和发展阶段：2008-2010年

2008年，中山制定《中山市经济适用住房暂行办法》和《中山市廉租住房保障暂行办法》，正式以法律法规形式规定实施经济适用房和廉租房的保障房形式，为保障房各项政策的落实提供法律依据，保障房建设速度明显加快。

1.3 稳步发展阶段：2011-2015年

2011年，作为广东省创新住房保障制度试点城市，中山市政府大力开展保障性住房建设，政府工作报告也首次明确将落实安居保障作为十件民生实事之一。

2012年2月，《中山市住房保障管理暂行办法》实施，将本市流动人员积分制管理范围的外来务工人员纳入住房保障对象，保障性住房覆盖面不断扩大，从城区转向全市，不再区分农业与非农业。保障房覆盖人群从低保家庭发展到新就业大学生、外来务工人员，享受人群由具有8年中山户籍放宽到常住人口。另外，中山市市户籍单身人士申请住房保障年龄限制从30周岁扩大到25周岁。

2013年，中山公租房首次全面惠及外来务工人员。通过积分制申请公租房的人员积分累积超过60分后，可申请公租房排名，按排名顺序使用公租房。

2014年，保障对象准入门槛再次作出调整。具体为申请人为本市户籍人员，上年度家庭人均月可支配收入由1556元以下调整为1714元及以下；人均住房建筑面积从低于13平方米调整为低于15平方米，人均住房套内面积从低于10平方米调整为低于12平方米。

2015年，中山住房保障开工任务为2068套，同时要求基本建成保障房1800套、新增发放租赁补贴600户。中山市政府年初已批发《中山市落实2015年住房保障目标任务方案》，并与各镇区签订了工作责任书，预计此年度任务已完成。

2 中山保障性住房实施现状及效果

2.1 中山保障性住房实施概况

中山市前期实施的保障性住房包括经济适用房、廉租房、公租房三种形式，但目前已经统一为公租房一种形式，其保障对象主要是城市中等偏低收入家庭住房困难家庭，新就业职工并在城市居住一定年限的中低收入外来务工人员也在保障范围内，没有户籍限制。

根据政府统计局网站、政府工作报告及各大房地产网站公布的数据资料整理分析，2011-2014年中山市各区域保障性住房建设情况如表1。

从表1可以看出，近几年中山保障房建设主要分布在火炬开发区、小榄镇、古镇、黄圃、三乡、南区等区域，城区保障房建设相对较少，与中山外来人口分布正相关，能够解决镇区部分中低收入人群的住房保障问题。随着城市的发展，政府必须从城市交通规划的实际出发，对保障房的布局做出总体规划，切实保障居民的居住利益。

2.2 经济适用房的实施效果及评价

2008年9月，中山市政府于正式出台《中山市经济适用住房暂行管理办法》，明确经济适用房建筑面积控制在60平方米左右，且规定“对于尚未住满5年的经济适用房，不允许按市场价格出售，确需出售此类经济适用房的业主，只能以不高于购买时的单价出售，并且只能出售给符合经济适用住房购买条件的家庭或由政府相关部门收购”。2011年12月，中山市政府出台《中山市住房保障管理暂行办法》，《中山市经济适用住房暂行管理办法》同时废止。经济适用房只是市场商品房的一个很好的补充，大量盲目扩大经济适用房的规模，最终会导致商品房市场的萎缩，危害房地产市场健康发展，中山市政府吸取其他城市实施经济适用房的经验教训，没有大刀阔斧地开展经济适用房建设，于2013年正式取消经济适用房政策，经济适用房成为了中山市的“过客”，稍纵即逝。

2.3 廉租房的实施效果及评价

2008年9月，中山市政府颁布《中山市廉租住房保障暂行办法》，明确界定廉租房的保障对象及相关标准，采取实物配租和租金补贴相结合的方式进行。从2010-2012年中山城区保障房建设年度保障计划看，中山城区廉租房供应量每年仅增加几百套，远远满足不了城市低收入群体的需求，中山政府在近几年时间里，不断加大保障房投资力度，结合各个镇区的力量，大力投资保障房建设。

廉租房制度是解决新型城镇化发展过程中中山城镇居民收入最底层人群的住房问题，相比其他城市，虽然廉租房在中山起步比较晚，但是中山市政府将住房保障工作作为保障和改善民生的重大举措，并将其列为中山十大重点民生工程之一，在保障房建设方面的投入力度非常大，中低收入群体基本都是依靠政府提供的廉租房来居住。廉租房的补贴方式有两种，一种是货币补贴，一种是实物配租。由于受到政府的高度重视，这两种方式在实施过程中起到了非常重要的作用，基本实现政府提出的“全面覆盖、应保尽保”的原则和目标。

2.4 公租房的实施效果及评价

2010年12月，中山市政府提出的《关于加快发展公共租赁住房的实施意见》文件指出“廉租住房、经济适用住房按照有关规定改转为公共租赁住房（即公租房）”，中山市政府已于2013年正式取消经济适用房政策，即从2012年开始，中山市所有保障房提供形式统一为公租房一种形式。

公租房是政府保障和市场机制运作相结合的一种租赁住房，由于其在运行的过程中，加入了政府保障的力量，其租金高于廉租房，但又低于市场商品房，是住房保障制度上的一种创新，能够为不同层次、不同类型的城市居民提供与其消费能力相适应的住房条件。公租房作为保障性住房的一种有效形式，发挥着越来越重要的作用。

3 中山市住房保障体系建设的相关建议

3.1 合理确定保障对象

城镇居民住房保障对象的确定是一个比较复杂的过程，它的服务对象应该是城镇居民中无力购买市场商品房、甚至无力租赁市场房屋的中低收入人群。因此，在遵循市场经济规律的前提下，应该从城镇居民家庭住房支付能力的角度来确定住房保障对象。

下面以2011年中山市城镇居民人均可支配收入27700元，市场房屋均价5760元/平米，2011年房价收入比6.24。根据上文中提到的居民收入水平的划分，我们可以粗略地将中山居民收入划分为五个档次。如表2。

表2在计算时，住房面积采用平均住房面积90平方米，家庭单位以三口之家为标准，并且假定三口之家都有收入且是同一水平的理想状态。

通过以上表格可以看出，2011年中山城镇居民房价收入比为6.24，超出国际警戒线，而且可以得知，40%的城镇居民都在保障对象之列。不过由于我们假设的局限性，以上表格的数据仅供政府制定政策时作为一个参考。

3.2 更加合理确定保障水平

住房保障水平主要指住房保障的程度，通常以保障型住房的戶均面积标准、建筑质量标准、住房保障人口占总人口的比重等指标来衡量，户均面积标准是最关键指标。前几年，中山廉租房建设实行严格的准入标准，实行实物配租和租金补贴相结合的方式进行，廉租房准入标准如表3。

结合中山实际情况和人均居住面积的需要，借鉴其他城市做法，笔者建议中山市政府在执行保障面积标准时，根据不同家庭规模的程度配给相应规模的住房面积，最大程度发挥不同建筑面积保障房的需求效应，具体如表4。

3.3 大力建设和科学管理公共租赁住房

自2012年开始，中山市政府集结社会力量大力投资建设公租房，按照政府政策规定，成套建设的公共租赁住房，单套建筑面积要严格控制在60平方米以下。同时，以集体宿舍形式建设的公共租赁住房，应认真落实宿舍建筑设计规范的有关规定，建议根据居住人员规模设计公租房的面积标准，具体可参照上表面积控制标准，确保公租房既不浪费，也能更好满足居住者的居住需求。

大力发展公用租赁房，能够真正让住房保障落到实处，同时也不会扰乱商品房市场的正常运行，还可以有效避免经济适用房实际操作过程中的种种弊端，既适当扩大了住房保障的覆盖范围，同时将常住本地的低收入非户籍人口纳入公租房体系中来，进一步缩小贫富差距、构建稳定和谐社会。

另外，公租房属于过渡性保障房，使用者有能力支付购房资金后就必须及时离开公共租赁住房，到市场上购买或者承租住房。在公共租赁住房制度推行的过程中，中山政府要建立合理的进入和退出机制，尤其是退出机制，要严格限制高收入群体进入，要做到个人收入完全透明化，对个人信用进行严格管理。建议中山政府住房保障管理部门成立专门工作组，对申请保障型住房居民的收入进行动态监控和管理，当其有了一定支付能力后，及时对保障措施和对象做出相应调整。

3.4 全方位筹集保障性住房建设资金，保证房源供应充足

保障性住房的资金来源是保障型住房建设过程中最关键的问题，仅仅依靠政府财政投入是远远不够的，必须建立起多元化的融资渠道。笔者认为中山政府可以采取如下做法，第一，进一步以提高土地出让金的提取比例，用于保障性安居工程建设；第二，将公积金增值收益部分所产生的资金，统筹用于保障性住房建设；第三，鼓励社会力量投资建设公租房，特别是鼓励那些有志于慈善事业的有实力的企业和私人加入保障房建设中来。第四，考虑引入保险资金进入，发行保障房债券和信托基金，筹集必要的资金用于保障房建设。

3.5 科学开展保障性住房建设布局规划工作

地段对保障性住房同样非常重要，保障性住房使用者对地段的依赖性更强，故选址在保障房建设中的处于非常重要的地位。

根据新浪房产中山站网络报道，《中山市城市轨道交通线网规划（调整）》（以下简称《规划》）已经通过市政府批准，中山市未来总共规划七条轨道交通线路，先从1号线开始建起。

1号线设定为中心城区南北向城市轨道交通核心骨架通道，将来会是中山北站客流集散的重要方式，此线路主要是为了引导城市向北、向东发展，实现港口-中山北站-石岐-东区快速联系，覆盖港口商圈、中山北综合交通枢纽、紫马岭商圈、岐江新城、体育场及沿线多个居住区，主要沿港口世纪路、港口大道、起湾道、博爱路、城南路等交通走廊布局，线路长19.7km，设站15座，平均站间距1.41km。《规划》中还明确2050年前中山市轨道交通线路将有七条，共分四步进行建设，在2020年前，将先建设1号线和2号线，总的建设时序为1-2-3-4-6-5-7号线。

结合中山保障性住房建设实际情况、中山行政特点以及中山轨道交通规划要点，针对中山老城区、新城区以及镇区的保障性住房选址，笔者提出如下建议：

①针对中山老城区：鉴于中山石岐、西区等老城区可用地块较少，交通相对完善，且中山保障房以企业职工宿舍为主，故建议此片区的选择围绕大型商业体或者医疗机构周边的三旧改造區域进行，通过对老城区三旧项目或棚户区的改造，切实提升城市土地利用效率和城市整体形象，且最大化满足中低收入者的日常生活需求，提升城区保障性住房的吸引力。

②针对中山新城区：针对中山东区、火炬开发区、翠亨新区等新区域，建议保障房选择结合中山轨道交通规划和深中通道、广澳高速等进行，在地铁沿线设置保障房，距离地铁站点步行10-15分钟步行距离，例如中山站附近，辐射岐江新城众多居住人群，满足火炬开发区、东区中低收入人群的住房需求。

③针对中山镇区：中山镇区经济发达，一镇一品的经济特点明显，当地居民住房状况良好，保障性住房建设主要是为外来务工的中低收入人群服务，故保障性住房建议选址建议在工业区附近，且靠近地铁站点或者长途汽车站，方便后期的保障性住房居住者工作和上班，也可以有效提升中山对其他周边城市务工人员的吸引力，确保中山外来务工人员的平稳发展和镇区各项生产工作的有序开展。在镇区建设保障性住房时，其基础设施和配套实施必须同步完善，否则会造成教育和购物成本高，加之功能不完备、建筑质量差形成新的“平民区”，最终失去保障性住房的吸引力。另外，也不能将保障性住房全部建设在市郊或者镇区，因为随着经济的不断发展，高收入人群会不断的追求生活的质量，他们将选择在市郊环境好、舒适的地方居住，所以，保障性住房也应适当的在市区建设，减少了政府在市政配套方面的财政压力，同时也为高收入人群在郊区留有一定的生活空间，确保保障性住房和商品房同步健康发展。

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