法行20年：职业教育的法治之路

于志晶?孟凡华?荣国丞

摘 要 《职业教育法》颁行20年来，职业教育取得了突出成绩，但仍然是薄弱环节。加快发展现代职业教育呼唤修法。职业教育走好未来法治之路首要的是实现法治观念的转变，推进职业教育法治的基石是建立健全职业教育法律体系，推进职业教育法治的目的是促进职业教育创新和学校自主发展。

关键词 职业教育法；职业教育法治；职业教育法律体系建设

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）18-0010-09

20年前，《中华人民共和国职业教育法》正式颁布实施，标志着中国职业教育从此走上依法治教的道路。本文旨在对这段历程做一简要回顾，并以全国人大常委会对职业教育法实施情况的执法检查为线索梳理这些年的主要成绩和面临的挑战，在此基础上对未来职业教育法治化发展做出展望。

一、《职业教育法》：一座里程碑

《中华人民共和国职业教育法》于1996年6月颁布，是年9月1日正式施行。作为新中国成立以来的第一部专门规范职业教育活动的法律，《职业教育法》的颁行被认为是中国职业教育发展史上的一座里程碑，标志着职业教育进入依法治教轨道[1]。

《职业教育法》从调研起草到审议通过，历经7年之久，时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清称它是“各有关部门和广大职教工作者共同努力的结果，是我国数十年发展职业教育经验的结晶”[2]。从1989年开始，国家教委和劳动部开始着手研究和起草《职业教育法》，成立了包括国家教委、劳动部、全国人大教科文卫委员会、中华职业教育社等单位有关人员组成的职业教育立法领导小组。1993年正式起草初稿，先后易稿20多次。1995年7月正式报送国务院审议，经国务院第39次常务会议讨论通过，于1995年12月11日报请全国人大常委会审议。全国人大有关专门委员会对《职业教育法》（草案）审议工作十分重视，分发各省、市和有关部门反复征询意见，逐章逐条地进行修改，于1996年5月15日经全国人大常委会第19次会议正式通过。在职教法的起草过程中，政协、各民主党派和社会各界给予了高度关注和支持，多次提出加快职教立法工作的提案和议案，对促进立法发挥了重要作用。

《职业教育法》的上位法是《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国劳动法》，它们是职教法的主要立法依据。《劳动法》于1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第8次会议通过，其中第六十六条规定：“国家通过各种途径，采用各种措施，发展职业培训事业，开发劳动者的职业技能，提高劳动者素质，增强劳动者的就业能力和工作能力。”《教育法》于1995年3月18日第八届全国人民代表大会常务委员会第3次会议通过，其中第十九条规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度。各级人民政府、有关行政部门以及企业事业单位组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或各种形式的职业及培训。”可见，在《教育法》《劳动法》之后，紧接着出台《职业教育法》，体现了“加快落实”的国家意志，也表达了国家推动教育政策与劳动政策加快融合的意图。

《职业教育法》的基本宗旨，就是通过法律手段全面规范职业教育活动，从而使职业教育事业能够健康发展。在全面总结建国以来尤其是改革开放后发展职业教育的基本经验的基础上，针对当时职业教育发展面临的主要问题，它主要在以下几个方面实现了突破：一是明确了职业教育在国民经济和社会发展以及在实施科教兴国战略中的重要地位和作用；二是确定了政府、行业、企业事业组织和社会团体、个人的多元办学体制，明确了政府、行业、企业事业组织实施职业教育的职责；三是确立了我国职业教育体系的总体框架，提出要建立健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系；四是明确了职业教育的保障条件，规定了职业教育所需经费的多渠道依法筹集原则；五是确定了我国职业教育的管理体制，即实行统筹规划，分级管理，分工负责，以地方为主的管理体制。时任全国人大教科文卫委员会副主任委员的杨海波先生认为，“《职业教育法》在解决当前发展职业教育中重大问题方面，有许多突破性的法律规范。认真依法治教，严格实施每一法律条款，就能开创我国发展职业教育的新局面。”[3]

二、20年依法治教历程简要回顾

职教法颁行以来的20年，中国职业教育发生了巨大的变化。从推进依法治教的角度看，笔者认为可以把这一进程大致分为三个阶段。

第一阶段为1996-2001年，是职业教育法律法规体系加快建设时期。《劳动法》《教育法》《职业教育法》的陆续颁行，为推动职业教育走依法治教的道路奠定了基石，在全国迅速掀起了职业教育法律法规体系建设的高潮。2001年，全国人大教科文卫委员会对实施《职业教育法》情况进行了检查。检查结果表明，截至2001年底，全国已有28个省、自治区、直辖市相继制定了实施《职业教育法》的地方法规或政府文件，初步形成了以职教法为核心、地方配套法规为支撑的职业教育法律法规体系，从法律上确立了具有中国特色的初、中、高等职业教育相衔接，职业学校教育和职业培训并举，又与其他教育相沟通的职业教育体系[4]。但是在这一阶段，由于社会主义市场经济体制改革的不断深化，旧有的教育体制机制受到巨大的冲击，职业教育发展也出现了一些突出问题和危机。主要表现为：在高校扩招背景下中职招生出现负增长，中职规模在高中阶段的比例不断下降；行业企业纷纷剥离职业院校和机构，行业企业举办职业教育的职责大大弱化，职业教育经费投入普遍不足，职业学校的办学条件仍很薄弱，等等。

第二阶段为2002—2009年，是依法推进职业教育体制机制改革不断深化时期。2002年，以党的十六大召开为标志，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的历史时期。在这样的背景下，职业教育受到了中央高层的空前重视。2002年7月，国务院在北京召开全国职业教育工作会。这是新世纪以来，第一次以国务院名义召开的专门研究部署职业教育工作的会议，朱镕基总理、李岚清和吴邦国副总理等出席会议并作重要讲话。会议提出要围绕职业教育管理体制、办学体制、教育教学、学校人事制度、劳动就业制度5个方面大力推进职业教育改革与发展。会后出台了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，以及由多个部委联合制定的《关于进一步发挥行业组织、企业在职业教育和培训中的作用》《关于进一步推动职业学校实施职业资格证书制度的意见》两个重要的配套文件，确定了未来一个时期职业教育深化改革的总体目标、重点任务和措施，在许多方面都有重大突破。2004年6月，经国务院批准，教育部、国家发改委、财政部等7部门在南京联合召开全国职业教育工作会议，进一步落实中央推进职业教育改革发展的战略部署，这次会议的一个重要成果是国务院提出的旨在加强中央各部门之间统筹协调的“职业教育工作部际联席会议制度”全面启动，是职业教育管理体制改革迈出的重要一步。2005年11月，由温家宝总理亲自提议，在跨入“十一五”前，国务院再次召开全国职业教育工作会议。会上温家宝做了题为“大力发展中国特色的职业教育”的重要讲话，会后发布了《国务院关于大力发展职业教育的决定》。这次会议在进一步明确职业教育改革发展目标，强调继续完善多元办学格局和分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制基础上，在政策上有了一系列新的重大突破，包括：首次提出要逐步增加公共财政对职业教育的投入，并明确在“十一五”期间中央财政带头投入100亿元；首次强调职业教育要关注个人需求，要资助困难家庭子女；首次提出加强职业教育基础能力建设，提高办学质量和水平，并以“四大工程”“四个计划”“四项改革”等具体措施来保障；首次提出探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制，增强职业教育办学活力；首次提出贯彻落实《民办教育促进法》及其实施条例，把民办职业教育发展纳入职业教育发展的总体规划。经过中央主导的一系列改革举措，职业教育的发展状况得到了根本性的转变。2008年，全国中职招生达到810万人，比2001年增加410万人，在校生达到2056万人，实现了高中阶段教育职普比例大体相当的目标；高职招生310万人，在校生达到900万人，招生数约是普通高校招生数的一半；各地广泛开展了各种形式的职业培训，年培训城乡劳动者1.7亿人次以上[5]。

第三阶段为2010年至今，是加快推进现代职业教育体系建设时期。2010年7月，中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，从我国改革开放和社会主义现代化建设总体战略出发，绘制了未来10年我国基本实现教育现代化的宏伟蓝图。规划纲要明确提出，到2020年，要形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。围绕这一战略目标，确定了一系列重要战略任务和改革举措。2012年11月，党的十八大召开，在十八大报告中对努力办好人民满意的教育做出全面部署，提出加快发展现代职业教育。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”，为新时期深化职业教育改革明确了总目标、基本途径和根本任务。2014年5月，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》，教育部等6部门联合印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，对推进职业教育改革发展做出具体部署安排。2014年6月23日，国务院在北京第三次召开全国职业教育工作会议，会前，习近平总书记专门对职业教育工作做出重要批示，是中国共产党历史上前所未有的。李克强总理接见与会代表并发表重要讲话。这次会议被认为是中央加快发展现代职业教育的动员、部署会议，集中体现了新时期中央关于职业教育功能新定位、形势新判断、工作新部署[6]。总结这次会议的精神，今后一个时期发展职业教育的重点工作主要集中在六个方面[7]：一是明确发展定位，更加突出职业教育的战略地位；二是改革办学体制，充分发挥市场机制的作用，引导支持社会力量兴办职业教育；三是聚焦主攻方向，积极构建现代职业教育体系；四是抓住核心任务，着力提升人才培养质量；五是完善办学模式，大力深化产教融合、校企合作；六是创新管理体制，进一步简政放权，增强职业院校的办学活力。以这次会议为标志，中国职业教育的改革发展站在了一个新的起点之上[8]。

三、首次执法检查：实施职教法的主要成绩

2015年新元伊始，全国人大常委会就按照工作安排正式启动对职教法实施情况的执法检查。这是职教法施行19年后全国人大常委会首次就此开展执法检查活动。它有三个重要的背景：一是中央对加快发展现代职业教育做出重大战略部署；二是党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；三是随着改革的深入，各方面要求全面落实和修订职教法的呼声很高。

对这次检查活动，全国人大常委会高度重视，张德江委员长亲自担任执法检查组组长。2015年3—5月，执法检查组分为4个小组，先后到吉林、江苏、河南、湖南、广东、重庆、甘肃、新疆等8个省（区、市）开展执法检查，同时委托其余的23个省（区、市）人大常委会按照执法检查工作方案对本省（区、市）职教法实施情况进行检查。执法检查的主要内容是：制定配套法规、政策情况和发展职业教育的情况；促进就业，提升劳动者技能以及人力资源开发的情况；保障职业教育经费和改善办学条件的情况；加强职业教育教师队伍建设的情况；面向农村、贫困和民族地区的职业教育发展情况以及资助家庭经济困难学生的情况；毕业生就业情况等。

2015年6月29日，第十二届全国人大常委会召开第15次会议，张德江委员长代表执法检查组向会议作《关于检查〈中华人民共和国职业教育法〉实施情况的报告》。报告认为，职业教育法自1996年颁布施行以来，国务院和各地区各部门认真贯彻实施，健全法规制度，加大投入力度，完善体制机制，创新办学模式，取得了可喜成绩：一是职业教育法律法规和制度逐步完善。全国共有21个省（区、市）制定了职业教育条例、实施办法，有4个省制定了中等职业教育条例，一些地方还开展了相关执法检查。经过多年的努力，我国形成了比较完善的职业教育法律法规制度体系，为职业教育事业发展提供了基本遵循。二是职业教育改革创新不断深化。教育部联合有关部门和行业组建了59个行业职业教育教学指导委员会，形成了国民经济各领域统筹推进职业教育发展的工作格局。颁布并修订了中等和高等职业院校专业目录，制定了专业标准，重点建设实训基地。积极探索集团化办学、企业办学、校办企业等校企合作模式和机制，构建多元化的职业教育体制。积极开展企业职工、农村转移就业劳动者、农民、失业人员、未就业高校毕业生、退役士兵、残疾人等各类培训，初步建立起面向城乡全体劳动者的职业技术教育和培训网络。三是职业教育保障条件明显增强。2006-2013年，全国职业教育经费总投入由1141亿元增加到3450亿元，年均增长17.1%；财政性职业教育经费从525亿元增加到2543亿元，年均增长25.3%，占职业教育总投入的比例从46%提高到74%，带动地方和社会投入近300亿元。截至2014年底，有20多个省（区、市）制定了高等职业院校生均（公用经费）拨款标准，20个省（区、市）、4个计划单列市制定了中职生均（公用经费）拨款标准。中等职业学校生均校舍面积从12.8平方米增长到15.2平方米，年均增长2.5%；生均仪器设备值从1890元增长到3741元，年均增长10.3%。建成1200所示范性职业院校、近5000个实训基地，优质教育资源覆盖半数以上学生。中等职业教育免学费政策和国家助学金政策逐步健全。2009年起实行的中职免学费政策，共投入514亿元，惠及360万人次，覆盖面近90%。中职学校助学金覆盖面达40%，高职学校奖学金、助学金分别覆盖近30%和25%以上学生。四是职业资格证书制度不断健全。根据职业教育法和有关法律规定，国家建立健全了由初级工、中级工、高级工、技师、高级技师构成的国家职业技能资格体系。对1200多个技能类职业中的900多个职业制定了国家职业技能标准，初步建立了以职业能力为导向、以工作业绩为重点、注重职业道德和职业素养的评价体系，形成了社会化职业技能鉴定、企业技能人才评价和院校职业资格认证相结合的多元评价机制。截至2014年底，全国累计有2亿人次参加职业技能鉴定，1.6亿人次取得相应职业资格证书。全国共有高级技师146.5万人、技师612.4万人、高级工3378.1万人、中级工6189.8万人、初级工5403万人。五是服务经济社会发展能力日益增强。1996—2014年，中职在校生从1268万人增至1803万人，连续9年就业率在95%以上。高职在校生从123万人增至1007万人，毕业半年后就业率达90%。政府补贴性培训规模，由1998年每年300万人上升到每年2000余万人。19年间，职业院校共培养超过1.3亿名毕业生，成为我国中高级技术技能人才的重要来源。特别在高速铁路、城市轨道交通、现代物流、电子商务、信息服务等快速发展的行业中，新增技术技能人才70%以上来自职业院校，成为实体经济发展的中坚力量。六是农村、贫困和民族地区职业教育得到加强。国家在实施普惠性政策的同时，采取一系列特殊政策措施，加大对农村、贫困和民族地区职业教育的扶持力度。“十一五”以来，年均培训进城农民工2000多万人，累计有4000多万农村新生劳动力在接受职业教育后进入城镇工作。大力加强民族地区职业教育事业发展，在编制国家“十二五”社会发展项目规划中，将支持西藏、新疆、四省藏区职业教育作为重点领域优先保障。中央财政投入资金12.87亿元，支持南疆地区中职学校建设。采取多种措施，发展西藏和四省藏区职业教育。积极推动东部支援西部、城市支持农村因地制宜发展职业教育。

四、职业教育仍然是薄弱环节

这次人大常委会开展的职业教育法执法检查是一次全覆盖性的检查，全国31个省（区、市）全部接受了检查，国务院有关的10个部门做了工作情况汇报。可以说，既是一次全面的执法检查，也是一次全面的职业教育工作诊断和总结。从各方反映的情况看，职业教育改革发展虽然取得了较大进展，但仍然是薄弱环节。

张德江委员长在职教法执法检查报告中指出，从执法检查情况来看，职业教育仍然面临一些突出困难和问题，必须引起高度重视。他把这些困难和问题概括为六个方面：一是观念滞后，主要表现在，一些地方和部门没有把职业教育工作摆在应有的位置，全社会还没有形成有利于技术技能人才成长的氛围，唯学历的办学导向仍有很大影响；二是职业教育不能满足社会需求，主要表现在，有些地方的职业教育布局效益不高，现有用人制度和就业政策不利于系统培养人才，行业协会与教育、就业、培训部门缺乏沟通衔接，农业职业教育问题未能引起高度重视；三是职业教育经费稳定增长机制不够健全，主要表现在，国家经费投入有待进一步增加，一些地方尚未落实“制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”的法定要求，有些地方执行不到位或水平偏低，县级职业学校办学条件较差，民族地区、边疆地区职业学校基础条件亟待改善，一些新建职业院校负债较重；四是教师队伍还不能适应发展需要，主要表现在，职业院校生师比较高，“双师型”教师有较大不足，教师来源单一、引进优质教师困难；五是企业办学作用未能充分发挥，主要表现在，一些大型企业无意提前介入技能人才培养，一些有职业学校的国有企业反映办学困难，校企合作双方的责权利不够明确、规范，对企业办学的有效激励不足，学生实习的安全责任分担机制不健全，校企尚未形成以市场机制为基础的利益共同体；六是职业技能培训难以满足需求，主要表现在，一些培训标准不明确、针对性不强，政府培训资金投入偏少、省级资金补助标准较低，激励社会投入的政策不完善、市场需求导向和企业主体作用尚未显现。

从各地的执法检查报告看[9]，区域间经济社会发展水平和特点在职业教育上的反映比较突出，职业教育改革发展所面临的问题既有一定共性，也有较大差异性。东部发达地区主要集中在职业教育管理体制不顺、校企合作缺乏制度性约束与保障、亟待健全现代职业教育体系建设、职业教育与培训的国际合作交流需要突破制度束缚等。比如，江苏省的报告中指出，目前用人的劳动制度与育人的教育制度相分离、职业资格证书制度与教育学历证书相分离，带来了资源分散、重复办学、标准不一的问题；广东省的报告中指出，行业企业作为发展职业教育的重要主体地位在政策和法制上缺乏依据和保障，行业企业没有足够的激励与约束，产与教、校与企难以真正对接；北京市的报告中指出，职业教育依然是“断头教育”，职业院校学生进一步升入普通高校本科、研究生层次学习深造的渠道不畅、机会不多，本科和研究生层次的职业教育亟待构建；上海市的报告指出，地方在与国际职业教育合作交流中遇到了诸如审批不畅、学生赴国外考取职业资格证书渠道狭窄等问题。中西部经济不发达地区反映的问题主要是职业教育经费投入仍然不足、行业企业参与职业教育内在动力不强、职业院校招生面临困局、涉农职业教育办学困难、教师队伍建设滞后、职业院校办学自主权不足、服务经济社会发展能力不强等。比如，吉林省的报告中指出，由于历史欠账太多，目前的经费投入总量仍然不足，职业院校小、散、弱的问题很突出；河南省的报告中指出，涉农职业院校招生形势严峻，学生普遍不愿意报考涉农院校和专业，生源十分短缺；重庆的报告中指出，职业院校在人事管理、教师评聘、收入分配等方面的自主权没有落实，办学积极性受到很大影响；甘肃省的报告中指出，由于学校关门办学、教学质量不高等原因，职业院校学生与劳动市场对接度不高，对当地经济发展的贡献能力不强等。

从国务院有关部门贯彻实施职教法工作情况汇报看[10]，对问题的判断也有各自的视角和理解。作为职业教育综合管理部门，教育部在汇报中指出，在推动职业教育的工作中，存在着态度积极与行动滞后并存的现象，有些地方和部门有“多一事不如少一事”的心态，这是法规执行不利的一个重要因素；人力资源和社会保障部在汇报中指出，企业的培训主体作用尚未充分发挥，一些企业对职工培训缺乏足够重视，资金投入不足，相关支持政策不健全。发展改革委在报告中指出，职业教育办学格局相对单一，一些院校实践育人的特色不突出，校企合作尚处于浅层次、低水平状态；财政部在汇报中指出，一些地方政府投入责任落实不到位，经费使用效益有待提高；工业和信息化部在汇报中指出，行业管理部门的作用需要进一步发挥，应赋予必要的职能和手段，加快建立健全行业管理部门、教育行政部门和人社部门各司其职、密切协作的职业教育工作机制；国家民委在汇报中指出，迫切需要深化对东、中、西部地区分类指导，特别注重打破行政隶属关系，统筹协调做好集中连片困难地区职业教育发展规划，推进民族地区职业教育发展；农业部在汇报中指出，农业比较效益低、吸引力不强，涉农院校出现招生困难、农业专业萎缩、部分毕业生离农脱农；商务部在汇报中指出，应进一步推动职业教育的对外开放，放宽外资准入限制，明确允许设立外商独资职业学校；国有资产监督管理委员会在汇报中指出，要允许中央企业职业学校申请注册为事业单位法人，要解决部分企业举办的院校没有渠道得到地方政府经费支持的问题；中央编办在汇报中指出，要对公办职业院校机构编制标准问题统筹研究，为合理核定公办职业院校教职工编制提供依据和参考。

五、专题询问：聚焦人民群众最关心的问题

自从2010年全国人大常委会开展专题询问以来，作为人大行使法定监督权力的一种重要制度形式，专题询问受到各方面的高度重视。2015年6月30日，十二届全国人大常委会第十五次会议在人民大会堂举行联组会议，结合审议全国人大常委会执法检查组关于检查职业教育法实施情况的报告进行专题询问。这次专题询问既是全国人大常委会首次开展的关于职业教育工作的专题询问，也是人大常委会首次围绕执法检查报告开展询问。因此，无论是在推进职业教育依法治教进程的方式上，还是在完善人大专题询问制度方面，这次活动都具有历史性的意义。也正因为如此，这次询问的“规格”极高。张德江委员长亲自主持联组会议，国务院副总理刘延东率国务院相关部门负责人到场应询。针对委员们和代表们提出的问题，刘延东副总理、教育部部长袁贵仁、人社部部长尹蔚民、财政部部长楼继伟、国家发改委副主任何立峰等做了认真的回答。媒体反映“常委会组成人员准备充分、抓住关键和要害提出问题，不回避矛盾；答问人直截了当、实事求是回答问题”[11]。

在全国人大常委会开展职业教育专题询问的前后，一些地方人大常委会也就职业教育进行了专题询问。笔者根据媒体公开报道的统计，2014年，全国职业教育工作会议后，河南省人大常委会、吉林省人大常委会分别就本省职业教育发展情况进行了专题调研，并组织开展了职业教育专题询问。2015年，广西壮族自治区、湖北省、辽宁省等地方人大常委会先后举行联组会，结合审议人大常委会执法检查职教法实施情况的报告开展了专题询问。地方人大的职业教育专题询问更加注重围绕本地区发展职业教育特别是实施职教法过程中的实际问题展开提问和追问，提出的问题针对性强、时效性高，并且大都采用了网络和电视现场直播的形式，在当地的影响都很大。显然，全国人大和地方人大的交相呼应，形成了职业教育专题询问的更大的社会效应，对推动职业教育依法治教、依法行政的制度建设意义重大。

专题询问“询问”的事项是涉及改革发展大局和人民群众切身利益的重大问题[12]，是把握社会热点的重要窗口。为此，笔者对全国和地方人大职业教育专题询问过程中委员和代表们所提出的问题做了进一步梳理，这些问题总的指向是，面对现代化建设新时期的迫切需求，政府将主要采取哪些措施来解决职业教育改革发展面临的主要困难和问题，怎样才能实现加快发展的目标。围绕这条主线，可以归纳出以下几个方面的社会关注热点：第一，怎样深化职业教育改革。比如，职业教育要解决系统培养技术技能人才的问题，中央提出推动一批本科高校转型，这个转型的具体思路是什么；全面深化改革是要使市场在资源配置中起决定作用，在政策上要出台哪些有效的措施进一步引导社会力量通过多种形式举办职业教育；实施 “一带一路”、“中国制造2025”战略对队伍结构和人才素质提出了新的要求，职业教育有哪些明确的应对措施。第二，怎样把握好职业教育办学方向。比如，中高等职业教育要实现沟通和衔接，需要在专业设置和课程组织上形成系统性和递进关系，怎样才能实现这样的目标；现在学校升格、学生升学的动力很强，对此应该怎样导向，使职业教育不再回到“普教”的模式中去。第三，怎样才能摆脱发展困境。比如，中等职教是现代职业教育体系的重要基础，但近几年中职招生出现了很大困难，应该采取哪些措施扭转中职招生下行态势；上世纪90年代以来，全国陆续建立了2000多个县级职教中心，由于种种原因，许多学校办学不景气，对这类学校该怎样改革；东西部之间、城乡之间的职业教育办学差距有越来越大的倾向，实现职业教育整体上的协调发展很迫切，怎样才能帮助西部、农村职业教育更快地发展。第四，如何切实落实职教法。比如，职教法规定，省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准，但实际中这个要求没有得到全面的落实，导致职业教育总体办学条件不足，如何采取更加有力的督促举措，建立经费保障机制；职教法规定，企业应当有计划地对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育并承担相应的费用，但是许多企业并没有认真落实，一些地方政府也没有及时要求企业执行相关规定，对此应当怎样加快解决。第五，怎样调动企业参与职业教育的积极性。比如，企业是职业教育的主要参与者和受益者，但在校企合作中出现了“一头冷、一头热”的现象，有什么措施来调动企业的积极性；作为职业教育的重要办学主体，企业的办学成本往往得不到应有的补偿，在政策上如何解决这个问题；加强行业指导能力是办好职业教育的重要保障，如何落实简政放权，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织。第六，怎样营造良好的发展环境。比如社会上在用人、用工、定级、职称等方面存在不少对职业院校毕业生的政策性歧视，应该如何解决，等等。

专题询问的形式是“问”，但目的是促进问题的解决。作为人大常委会依法行使对“一府两院”监督职权的一种重要形式，专题询问在认清问题、找准成因、落实责任、改进工作方面具有独特的作用。在全国人大常委会职业教育专题询问会上，刘延东副总理在委员代表询问结束后的发言中表示，会后，国务院将深入研究，充分吸收执法检查报告和委员代表提出的意见建议，将有些意见纳入“十三五”规划之中，加强顶层设计，搞好科学布局，细化政策措施，切实改进工作，认真抓好落实[13]。按照监督程序要求，各地在专题询问后，政府及相关部门要就专题询问中提出的问题进行整改，并由人大跟踪监督。

六、修法：加快发展现代职业教育的呼唤

随着经济社会改革的持续深入，职业教育法与形势发展的种种不适应性日益突出出来，修法的社会呼声越来越强烈。2008年9月，十一届全国人大常委会提出将修订职教法作为本届人大立法重点工作，也就是说，《职业教育法》修订工作已提上人大常委会日程。

事实上，在《职业教育法》立法之初起草者就已经意识到，由于当时立法技术和外部环境的限制，这部法律是具有“缺失”的，应该在发展进程中适时加以完善。这些“缺失”主要表现在以下方面：一是在宏观和微观的关系上，更侧重规范宏观问题，对微观问题的处置重视不够；二是在中央和地方的关系上，对国务院和中央各部门规定了责任义务，但原则性的表述多，而操作性不强，因而弱化了对地方立法的示范性作用；三是在地区之间的关系上，注意区域差别不够，留给地方的立法空间不足；四是在政府与行业企业的关系上，关注后者的利益诉求不够，特别是忽视了当时还是比较薄弱的民营、外资、合资等新兴企业的发展要求；五是在国外国内经验的关系上，更多地关注了国际做法，而对国内非常成功的经验，比如农科教统筹、校厂联合办学等经验成果吸纳不够，等等[14]。

从2008年下半年开始，教育部等部门围绕职教法修订，组织开展了相关的调研工作。2009年4月，受国务院委托，教育部部长周济向十一届全国人大常委会第8次会议报告全国职业教育改革与发展情况。在报告中，周济就修订职教法提出六点建议：一是进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用。二是进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容，规范中等职业教育和高等职业教育的定位，扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权，保障校长、教师和学生在教育教学中的权利。三是进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务。四是进一步完善职业教育管理体制和工作机制，加强部门协调联系。进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用，完善相关制度和机制。五是进一步完善职业教育保障机制，增加经费投入，加强基础能力和教师队伍建设，改善办学条件，增强职业教育的吸引力。六是进一步明确职教法的行政执法主体和法律责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学[15]。周济表示，国务院将根据全国人大立法工作的整体要求和部署，积极组织相关部门进一步加大调查研究工作力度，广泛听取意见，抓紧做好职教法修订的有关工作，争取尽快提出修订草案。

2010年7月，中共中央、国务院正式颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》。在这个未来10年我国基本实现教育现代化宏伟蓝图中，将“推进依法治教”单列一章，其中提出根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法。修订职教法被放在了相当“靠前”的位置，它与文件中提出的“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”要求相呼应，构成了现代职业教育体系建设的重要内容。

在两年多的时间里，教育部组织动员了多方力量参与调研、修订工作，几易其稿，于2011年6月向国务院提交了职教法修订草案（送审稿）。其后，国务院法制办通过多种途径和形式向社会各界征求对送审稿的意见，全国人大相关部门也开展了各种形式的调研和征求意见工作。从反馈情况看，各方面反响强烈，尤其是对一些过去看似基本的问题争议很大，甚至意见截然对立。比如，职业教育培养的目标是什么，职业教育管理是多头管理好还是单一管理好，政府应该承担投入责任的边界在哪里，在强调行业企业责任的同时要不要明确其法律地位等等。甚至有部门提出意见，认为对一些重大问题论证不足，修法时机尚不成熟[16]。这种状况，固然反映了不同利益群体在法律诉求上的激烈博弈，但更深层次的原因还在于，随着现代化进程的不断跨越，人们对职业教育的认识正在发生着深刻变化，人们热烈呼唤“现代职业教育”，然而在理解上却见仁见智甚至大相径庭。

2012年，党的十八大提出要加快发展现代职业教育。2014年，国务院召开职教工作会议并出台决定，对加快发展现代职业教育做出全面部署。现代职业教育的基本内涵、发展目标、主要任务在国家层面得到明确，并很快成为全社会的共识。在这样的背景下，职教法修订工作再次被提上日程。2015年，张德江委员长在向第十二届全国人大常委会召开第15次会议所作的关于职教法实施情况检查报告中提出：“职业教育法已经颁布近20年，随着我国经济社会快速发展，职业教育法中的一些规定已经与实际不相符合，需要与时俱进、不断完善，我们要从加快发展现代职业教育的新形势新要求出发，积极推进职业教育法和有关法律法规的修改完善工作。”这标志着，职业教育法的修订工作跨入了一个新的阶段。

七、未来职业教育法治之路

走好未来职业教育法治之路，主要有两个方面的内容：一是要完善职业教育法律法规，包括修订已有的法律，制定新的法律，推动地方建立职教法律法规体系；二是要切实实施法律，包括依法行政、依法治校、依法监督和问责。

在现代化背景下，推进职业教育法治首要的是实现观念的转变。在2012年召开的第三届世界职业教育大会上，联合国教科文组织的工作报告中提出，全球职业教育要加快向现代化的转型，这种转型基本内涵就是从传统的经济视角即主要关注职业教育对经济发展的推动作用、传统的公平视角即主要关注职业教育在增进公平和包容方面的作用，要转移到新的改革视角上来，即同时要更加关注职业教育在促进人的可持续发展和增进人类福祉[17]。无疑，这一变化是教育观念的现代化变革在职业教育领域的投射，现代化的教育观念认为教育工作的出发点和落脚点就是人的现代化，它的本质就是强调个性发展、尊重选择与权利本位。与这样的观念相反，我国在教育法制上的价值取向是强调行政权威、社会公益与社会秩序，而不太强调公民个体基本权利的保障[18]。在职业教育法律法规以及政策制定和实施中，国家功利主义、管控主义的倾向普遍存在，随着民众权利意识的普及和法治国家的建设，这样的价值取向要首先转变，要从管制走向服务，从权力本位走向权利本位，从秩序维系走向契约治理。

法制乃法治的前提，推进职业教育法治的基石是建立健全职业教育法律体系。现代职业教育是跨界性最突出的教育类型。从内部看，它既有初等、中等、高等职业教育，也有学历职业教育和职业培训；从外部看，它既与普通教育、高等教育、继续教育等其他教育紧密相通，又与行业企业、就业市场、社区街道等经济社会高度融合。因此，它的法制建设就不仅仅是一部职业教育法的修订完善的问题，而是包括了诸多法律的共同建设。从职业教育法律体系建设任务上看，既有比较大的立法空白需要通过制定新法予以填补，比如：与职业教育密切相关的学校教育法、考试法、终身学习法、学校安全法等目前还是付之阙如；也有相当数量的既有法律需要通过同步修订实现融通互补，比如：职业教育法与学位条例、教师法、民办教育促进法、合同法之间的衔接问题；还有地方的职业教育法制建设亟待加快加强，2015年3月新修订的《立法法》对地方立法权进行了扩容，将地方性立法权下放到所有设区的市，这为地方通过职业教育立法解决法律实施中的操作性难题，从而落实发展职业教育“地方为主”的方针提供了法律保障。当然，职业教育法律体系的建设还要跨越一些目前看起来还非常艰难的“技术性”障碍，比如，要突破部门利益的限制，克服“国家利益部门化、部门利益团体化”的问题；要增加职业教育法律中应有的强制性、禁止性规范，目前的职教法中通篇没有一条法律责任规范法治以善治为旨归，推进职业教育法治的目的就是促进职业教育创新和学校自主发展。作为社会治理的重要组成部分，职业教育法治化强调的是其法律建设的社会系统性，强调为职业教育行为确立明确的法律标准，但它更强调的是法治精神和法治原则的普及和深入人心，它的根本目的是激发教育创新和促进学校自主发展。首先，要通过划分和厘定政府、学校、行业、企业等的权责边界，实现多中心合作治理，特别是通过转变政府职能、简政放权，扩大职业院校办学自主权，激发职业教育自身的发展活力。第二，落实依法行政，遵循法定职权及程序，运用行政指导、行政处罚和行政强制等手段，依法纠正职业教育办学实践中的违法违规行为，维护好相关方的权益，坚持将权利保障作为执法的核心，执法方式逐步向综合化、常态化和民主化转变。第三，完善职业学校治理结构，一方面要进一步探索扩大行业企业等社会力量参与办学的广度与深度，形成良好的外部治理结构；另一方面在制定学校章程和校规中充分贯彻“民主立法”精神，凝聚广大教职员工、学生的共同理念与价值认同，体现职业教育办学特色和发展目标，建立符合学校特点的内部治理结构。

参 考 文 献

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[12]陈淑娟，马洪强.人大专题询问制度化研究[J].人大研究，2013（8）：18-24.

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Implementation of Vocational Education Law in 20 Years： The Legislation Road of Vocational Education

Yu Zhijing，Meng Fanhua，Rong Guocheng

Abstract Since the enaction of vocational education law 20 years ago， vocational education has made outstanding achievements， but it is still a weak link. Speeding up the development of modern vocational education put forward requirements for the revision of vocational education law. In future， the legislation road of vocational education should comply with the following rules： the primary task is to transform the concept of the rule of law， the cornerstone is to establish and improve the legal system of vocational education， and the legislation aim is to promote the innovation of vocational education and independent development of vocational schools.

Key words vocational education law； legislation of vocational education； legal system construction of vocational education

Author Yu Zhijing， researcher of JilinVocational and Technical Education Academy of TeachersInstitute of Engineering and Technology（Changchun 130052）； Meng Fanhua， research assistant of Jilin TeachersInstitute of Engineering and Technology； Rong Guocheng， Jilin TeachersInstitute of Engineering and Technology