对农村土地利用问题的几点思考

黄政红

摘 要：耕地是土地资源的精华，是人类获取基本农产品的基础条件之一，是农村可持续发展的根本保证。我国农村人地矛盾日益突出；一方面，是耕地面积越来越少，质量越来越差；另一方面，耕地浪费严重，土地资源污染问题突出，农村土地产权界限模糊不清，农村非农建设用土问题突出。笔者认为应建立耕地保护法和自然资源保护法；依靠科技进步，努力提高土地产出率；加强农村土地整理；规范土地流转，健全监管机制。

关键词：农村土地；利用；可持续发展

近些年来，随着生产的发展，特别是城镇化、工业化的兴起，人口数量的增加和人类活动范围的扩大，人地矛盾日益突出，严重地影响了我国的粮食安全问题。为此，笔者就我国农村土地利用存在的突出问题与主要对策作简要探析。

一、农村土地利用存在的问题

1.经营规模较小，生产效益低下

自从农村实行联产承包责任制以来，纯农户经营土地的收益明显下降，在经济利益的驱使下，农民会非常自然地放弃土地经营，而到农业以外的产业部门去寻求就业，据调查“农二代”近五成不会种地，“农三代”有七成表示不再种田，由此便出现了农村土地大量丢荒、撂荒、“懒庄稼”、“应付田”和耕地资源的掠夺性经营等情况，造成耕地资源浪费，

2.耕地数量减少，质量下降，污染严重

随着城镇化、工业化进程，居住、工业乃至基础设施建设（如公路、铁路、机场等）都需要大量耕地；同时，退耕还林还草还湖的实施也将减少耕地2113.67万hm2。此外，每年因水土流失的耕地面积也有4541万hm2，占全国耕地普查面积的34.6%。与此同时，我国农村耕地质量也不断下降。耕地污染严重，由于化肥和农药的使用量增加，对耕地和农业生态环境的影响非常明显人们在农业生产中，已普遍认识到N、P、K肥的施用对农作物增产的明显作用。然而，由于不注意科学施肥以及采用大量无机肥代替有机肥的作法，使得耕地质量退化日益严重，耕地土壤容重增加，土壤板结、孔隙度下降，作物根系生长空间变小，保肥、供肥能力下降，致使农作物抗逆能力下降。

3.农村土地产权界限模糊不清

《宪法》和《土地管理法》明确规定"农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有"。这个"集体"究竟是"三级"中的哪一级很不明确，加上土地所有权缺乏人格化的法人代表，也不能从经济上得以体现。一方面，所有权主体不能对来自政府方面的侵权行为进行约束；另一方面，所有权主体对使用者即农户在使用土地过程中的机会主义也不能给予必要的约束和监督，这些问题造成农民丧失经营土地的内在动力，因而不关心土地资产的保值增值，容易导致为获得短期利益而掠夺性经营的作法，致使土地资源质量下降。由于农民没有拥有土地的知情权、选择权，其权益经常受到伤害，特别是随着经济建设和社会发展的需要，农村土地征用数量越来越大，被征地农民日益增多，如何保障这部分农民的长远生计，是摆在各级政府面前的一件大事，处理不好，对农村稳定必有影响。

4.农村非农建设用地问题突出

城市化包括与其密切有关的城镇、工业、道路等的发展和建设，是社会发展的必然趋势。但也对耕地保护形成了巨大冲击，导致农村耕地日益萎缩。如在城市建设中盲目追求规模，城市"摊大饼"式的向外快速扩展；在各类开发区建设过程中，"圈多用少，征多建少"的情况比比皆是；在农村居民点建设中，不仅占有大量优质耕地，而且原用宅基地常被废弃。此外，近年来随着农村剩余劳动力不断向城镇二、三产业转移，有越来越多的富裕起来的农民在城镇购买商品房，但往往仍拥有农村的原有住房，这是变相占用耕地的一种形式。另外，一些小城镇建设大量违规占地，少征多用、圈而不用现象相当普遍。

5、农村土地流转机制不完善，监管不健全

一是土地流转主体混乱。我国农村土地承包法明确规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。实践中，不仅农户可以自主决定流转，村民小组、村民委员会，甚至乡（镇）政府、县（区）政府也可决定流转，特别是在招商引资，规模经营等土地流转中，有的县乡政府不经农户授权就与外商订立土地流转协议，然后由村民委员会、村民小组通知农户。这种“强制流转”或“被流转”，剥夺了农户的参与权、协商权、监督权。

二是土地流转行为混乱。表现为农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。这不仅有违依法、自愿、有偿流转原则，也有违（除代耕不超过一年的）“当事人双方应当签订书面合同”的法律规定。如有的市县口头流转协议达到70%以上。

三是土地流转结果混乱。按照规定，土地承包经营权流转，不得改变土地的农业用途，基本农田不得植树、挖塘养殖。不少地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，改变了农业用途。30%到80%的土地流转后用于种植水果、花卉，发展高效农业、设施农业，还有的用来建坟、建房、建窑、办企业或发展公益事业等。这势必突破18亿亩的耕地红线，给国家粮食安全带来巨大隐患。还有的土地流转后被“资本化”，一些农业企业或专业合作社，租赁农户承包地就等于“买断”经营权，转出后原承包农户享受不到流转后的新成果。

四是土地流转市场混乱，运作机制不健全。让“承包经营权在公开市场上流转”成为十八届三中全会《决定》的一大亮点。一些县市的市场服务体系起步较早，服务功能齐全，已取得良好经济社会效益。但大部分县市流转服务市场体系还未建立或初始建立，缺编制、缺经费、缺制度，在信息收集发布、咨询服务、合同服务、地价评估、纠纷调处等方面功能很不健全。从整体看，不少县乡土地流转市场没有真正建立起来，流转处于自发、无序、混乱状态。

五是政府服务监管混乱。主要是越位、错位、不作为。如越俎代庖式流转就属主体错位，权力越位，同时存在大量的行政不作为。比如流转土地地上附着物处理问题，实际地亩数与承包经营权证书登记的面积不统一问题，流转后社会保障问题，以及纠纷处理问题等，都需要发挥政府“有形之手”的作用。然而，一些农村基层干部服务流转监管市场的意识和能力不足，对土地流转工作是能推不揽，更不用说去积极引导、热情服务了。

二、主要对策分析

（一）制定耕地保护法和自然资源保护法

应通过立法保护耕地和其他农业自然资源，设置相关的强制执法部门。积极建立农田保护区，以严格控制非农占地；建立土地复垦制度和耕地占用补偿机制，运用税收等经济杠杆，促进土地产权合理流转与重组；正确处理事业发展和土地征用之间的关系，保障被征地农民的长远生计；尽可能减少征地和用地，减少农民失地。经济发展需要用地，但不等于乱占滥用。努力提高土地单位面积的投入强度和产出效益。

（二）依靠科技进步努力提高土地的产出率

世界上农业发达国家的农业科技贡献率均在60%以上，我国农业科技贡献率不倒40%；发达国家农业科技成果转化率都在80%以上，而我国农业科技成果转化率目前只有30%。我国农村土地利用率不高，产出率较低是普遍现象，中低产田面积约占总产田面积的2/3，粮食单位面积产量仅为法国的64%，德国的70%，因而提高土地产出率的潜力是巨大的，如果我国的中低产田的单位面积产量能提高20%～30%，耕地复种指数能由目前的150%提高到160%，这就相当于当前技术条件下增加了10%的耕地面积。如何提高土地的产出率呢？一是要提高广大农民的科学文化水平，普及科学文化知识，指导农民科学种田、集约经营；二是必须克服留恋传统农业和固步自封习气，走出懒惰农业的圈子，积极开发有机肥源，提倡大力种植绿肥，以改善土壤的生态环境，提高土壤自身的解污能力。同时，还应宣传平衡配方施肥，防止不必要的浪费造成环境污染，增加农业成本。

（三）大力加强农村土地整理

土地面积的有限性，空间位置的固定性决定了无限增加耕地的数量是不可能的，只有实行土地整理，提高土地集约利用，才能实现耕地总量动态平衡。全国通过土地整理可补充耕地600万hm2，通过整理复垦工矿废地可得耕地200万hm2。土地整理还能促进农村生态环境的改善，加强水、土、气的环境监测力度，防止工业"三废"和农业废弃物污染。随着农业集约化、规模化进程加快，畜禽粪便和农作物秸秆等种养废弃物的环境污染问题日益突出，只有通过土地整理，才能促进农村生态环境平衡，增强生态系统调控能力，美化农业环境，减少水土流失。

（四）规范土地流转，健全监管机制

1.加强农村土地承包经营相关法律法规的学习宣传

利用电视、广播、报纸、网络优势，结合办专栏板报、发资料，召开两干会、三干会、村民大会、院坝会、集市宣传等各种群众喜闻乐见的形式，宣传学习土地承包流转相关内容， 重点学习宣传《农村土地承包经营权流转管理实施办法》。增强群众法律意识，明白土地流转的规程，让土地流转工作健康有序地开展。

2.加强领导，建立健全机构

应抓紧成立土地承包经营纠纷仲裁委员会，落实人员、经费及编制。各乡镇应有领导亲自抓土地流转工作，成立土地流服务中心，配备调解室、档案室、电脑等办工设备。工作人员由政府挑择素质高、业务精、经验丰富的干部专职从事此项工作，明确岗位与职责。农业、国土、规建、信访、环保等职能部门责无旁贷地参与，各村再确定一名信息员。并落实专项经费，确保土地流转工作的顺利进行。

3.严恪执法

一是要赋予镇（乡）农村土地流转服务中心工作人员具有执法权。二是国土、农业、规建、环保等应各司其职，通力协作。杜绝土地流转违法行为的发生。国土部门应加大对土地流转中改变农业用途，特别是硬化或修筑房屋等，造成土地永久性损害的，应坚决打击，严厉查处；农业部门对流转双方的合同规范性签订予以指导，协助土地流转服务中心人员做好土地流转备案、信息登记、流转信息发布等工作；规建、环保等职能部门根据法律法规认真履行其职。

4.积极稳妥推进农村土地流转

目前土地仍然是多数农民赖以生存的重要资源。为了保障农民土地的财产性收入，要严格执行《农村土地承包经营权流转管理实施办法》、《设施农业用地管理暂行办法》，落实土地流转风险保证、复耕保障等机制。大面积、中长期土地流转务必慎重，鼓励向专业大户、家庭农场、农村专业合作社、农业龙头企业等有生产经营能力的个人及组织流转。凡是流转的土地都应在发包方登记、到乡镇土地流转服务中心签订规范流转合同并予以备案。转让、互换土地承包权的双方申请重新确权的应及时办理。

5.积极探索农村土地承包经营权抵押贷款政策

资金短缺是制约土地受让方规模化经营、发展现代农业的瓶颈。金融部门应对经过土地流转的农业开发项目，具备土地经营权抵押贷款条件的，允许以土地承包经营权抵押方式向银行申请贷款。

6.强化保障

一是收取土地流转风险保证金、复耕费，规避流转风险。二是还应建立和完善保障体系，包括农业保险、社会救济、优抚安置、社会互助、农村社保以及农村新型合作医疗制度等，为土地流转双方解决后顾之忧。

7.规范管理

（1）土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则。对自愿流转土地的农户，任何组织和个人不得干预其流转，对个别不愿流转的，不得以少数服从多数的办法强迫其流转。

（2）建立土地流转管理和服务的工作机制。一是建立镇村级土地流转服务组织，为村民提供相关法律政策宣传、供求信息、程序咨询等服务；二是积极建立健全土地流转市场，建立相关激励约束机制；三是建立健全土地流转服务监管机制，规范流转手续，确保流转后的农业用途；四是有效协调解决土地流转中的矛盾，维护土地流转双方权利与义务。

（3）建立土地流转风险防范机制。对流转10亩以上的土地，乡镇土地流转服务中心要认真仔细考察受让方的诚信、农业生产经营能力、资产状况等。并以流转金为基数提前收取3—5年的风险保证金及土地复耕费。专户储蓄、共同管理、防止挪用。

（4）建立土地流转扶持机制。一是加大财政投入。激发企业、业主从事农业开发的积极性，为流转业主进行农业开发提供良好的基础条件；二是落实惠农政策。通过粮种补贴、种粮大户补贴提高受让方的种粮积极性；三是简化、特办土地流转受让方生产设施建设等方面的申报手续；四是落实税收扶持政策。

三、结语

耕地安全则是土地安全的核心，必须加强宣传力度，提高全民族的土地安全意识和"惜土"观念；强化人口、资源、环境、经济、社会协调和可持续发展的思想理念；解决我国农村土地利用中的突出问题，应多管齐下，建立耕地保护法和自然资源保护法；依靠科技进步，努力提高土地产出率；加大农村土地整理的力度，规范土地流转，健全监管机制。

参考文献

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