不只是户籍那点事儿

陈钊

市场经济最坏的敌人就是阻碍资源再配置的制度障碍。

对于一个大国来说，市场经济最坏的敌人就是阻碍资源在地区间再配置的制度障碍。

对于一个迈向现代化的大国来说，市场经济最坏的敌人就是阻碍资源再配置的制度缺乏公正性。

城市化是发展中国家从农业经济走向现代工业和服务经济的必由之路，同时也是资源在农村和城市间再配置的过程。其中，最为突出的两个现象就是农村人口进城，以及农业用地转为非农业用地。

在中国这样一个地区发展差异较大的大国，城市化并不只是一个简单的提升城市人口占总人口比重的过程，它还必然涉及到人口与经济活动在空间的布局，这也是资源在地区之间的再配置，是形成合理的城市体系的过程。城市体系的合理化需要以生产要素自由流动为前提，以企业自主选址和劳动者自由迁徙为条件，以市场力量自发地在集聚效应和拥挤效应之间的权衡为机制。只有这样，具有不同自然、历史、制度等条件的城市才能都达到最大化劳动生产率的最优规模，从而形成不同规模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同发展的城市体系。

当前中国城市化路径的选择

城市化进程从本质上来说是企业和个人根据收益和成本的比较，进行生产地和居住地的理性选择的结果。户籍制度限制了人口向大都市圈的集聚，如果这种制度上的约束与市场效率是相背的，那么，户籍制度所损害的将是资源在中国城乡与区域间的合理配置，这就不再只是户籍那些事了。然而，无论是从企业还是从劳动力个人发展的角度来看，去沿海地区或大城市仍然是更有效率的选择。

在现代经济增长中，集聚所产生的规模效应对于第二、三产业发展均有推动作用。特别是当经济高度开放的时候，接近沿海大港口意味着接近国际市场，而接近区域性的大城市则意味着接近国内市场，中小城市的增长速度取决于它到沿海大港口和区域性大城市的距离。也就是说，不能人为地割裂大城市和中小城市的经济增长。如果靠行政性的力量以削弱大城市的增长来促进中小城市的增长，其结果可能是对中小城市的增长也不利。

人口向大城市流动的趋势也和户籍制度的现状构成一对矛盾。在现代经济中，知识越来越重要，而知识的生产和传播需要人与人之间进行互动，因此，城市在现代经济发展中的重要性越来越强。相比之下，大城市人口密度较高，人口规模较大，更有利于人们之间的互动。于是，大城市成为高技能人才的聚集地，其劳动生产率也更高，成为国家和区域经济的增长引擎。当经济进入后工业化时代之后，大城市对于提高服务业的生产率和多样性的正面作用越来越强。发达国家即使已经完成了城市化进程，人口仍然在向大城市集聚，大学毕业生在向大学生众多的大城市迁移。

从中国近几十年的城市发展趋势来看，大学生比例高的城市，其大学生比例提高得更多。在职业方面，高技能职业比重较高的城市，其高技能职业比重提高得也更多。高技能劳动者向大城市集聚时，也会产生更多对于低技能劳动者的需求，因为他们在同一生产单位内是互补的，同时，高技能者也会产生对于低技能劳动者所从事的生活服务业的需求。因此，高技能劳动者的集聚会带动大城市的人口增长更快。一国的城市体系通常呈现这样的格局：大城市更多集中了现代服务业，而中小城市则相对更多地发展占地更多的制造业，并服务于周围的农业。

虽然事实上人口仍然在向大城市集聚，但是，户籍制度却仍然在制约人口向大城市的集聚。政府的政策导向是重点推进中小城镇的发展，而限制特大城市的发展，2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出：“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，严格控制特大城市人口规模。”而在实际操作中，大城市人口限制政策主要针对的是低技能者，在特大城市的外来人口落户条件上普遍采取了歧视低技能者的措施。有幸的是，最近政府的一些相关政策表述发生了一些小小的变化，李克强总理在2015年全国人民代表大会上作的政府工作报告中，在讲到城市政策时说，“控制超大城市人口规模”，这个政策表述相比之前还是有变化。但与此同时，我们也注意到，在上海这样的沿海特大城市，政府近来正在尝试借助行政手段来减少外来人口数量，这类政策的实际效果值得怀疑，更与这座城市所希望的创新精神背道而驰。

由户籍制度所导致的劳动力流动的不充分，也阻碍了城乡和地区间差距的消除。城乡收入差距始终是中国收入差距巨大的重要因素，而如果进一步把地区间收入差距分解成城乡收入差距和城市内部、农村内部收入差距，会发现地区间收入差距与城乡间收入差距大有很大关系，欠发达地区的人均收入低，在很大程度上是因为这些地区农村人口多，而农村人均收入低。数据分析显示，地区间收入差距中70%-80%可以由城乡间收入差距来解释。

由于城市化和经济集聚是与城乡和地区间收入差距同时发生的，因此，很容易引起两者存在因果关系的误解。事实上，根据国际经验，城市化进程中，城乡收入差距会缩小。韩国在1994年基本消除了城乡收入差距，斯里兰卡和中国台湾也在1995年将城乡收入比降至1.4以下。城市化降低收入差距的机制有两条：首先，城市化过程中，农村剩余劳动力转移到生产率更高的城市部门，可以提高其劳动生产率；其次，随着农村剩余劳动力的减少，留在农村的劳动力可以获得更多的人均耕地资源，有利于实现农业规模经营。但是，以户籍制度为代表的城乡分割政策使得劳动力流动受到阻碍，农村劳动力向城市流动的规模不足，流入城市后所获得的收入和所享受的公共服务和城市居民还是有很大差距。

对“刘易斯拐点”的再认识

近年来，有关中国经济是否迎来了“刘易斯拐点”的讨论成为学界的一个热点问题。这个问题之所以广受关注，是因为在经典的发展经济学理论中，刘易斯拐点的到来意味着劳动力成本将持续上升，对于中国这意味着凭借廉价劳动力的成本优势将逐渐消失，产业升级将成为日益迫切的需要。在此，我们想说的是，经典的刘易斯二元经济理论，特别是其对于刘易斯拐点的讨论，需要经过修正才能被用于理解中国的劳动力市场，而这一修正的关键恰恰在于对户籍制度及由此导致的劳动力流动的制度性障碍的认识。

首先需要澄清的是“刘易斯拐点”这一概念。在刘易斯关于人口流动与经济发展的二元经济模型中，农村被认为存在大量的“剩余劳动力”，这些劳动力离开农业并不会影响农业产量，因而即使城市工业部门对劳动力的需求进一步上升，农村劳动力仍然会在现行的不变工资水平下源源不断地流向城市。只有当边际劳动生产力为零的农村剩余劳动力全部转移完成后，农村劳动力减少将相应减少农业生产，农业边际劳动生产力开始提升，此时，城市工业劳动力需求的增加将与农业部门竞争，从而导致工资的上升。于是，以工资显著上升为特点的“刘易斯拐点”就出现了。

在中国现实背景下对刘易斯模型的应用需要谨慎。无论是刘易斯理论，还是舒尔茨理论，所刻画的都是一个完全竞争的劳动力市场，不存在劳动力从农村流向城市的制度性障碍，工资完全由劳动力市场的供给与需求曲线共同决定，不存在任何垄断性的市场力量来改变由市场决定的工资水平。相应地，流入城市的劳动力规模也是由市场供求共同决定的。在这一意义上，刘易斯理论和舒尔茨理论并无本质区别。但是，中国二元经济发展中的制度背景有两个关键特征与刘易斯模型的假设不符，其一是城市内部因户籍而存在的社会分割，其二是劳动力市场的非竞争性。这两点恰恰又决定了中国城乡劳动力流动与工资水平变化的特征，也正因此，不能简单地将近年来的工资上升现象视作“刘易斯拐点”。

在全国范围内，劳动力的短缺和工资上涨并不是同步的。换句话说，在不存在劳动力流动障碍的刘易斯模型里，如果出现刘易斯拐点，那就是全国范围内同步出现劳动力短缺和工资上涨，而不会在一个国家的不同地区不同步地出现刘易斯拐点。

中国的产业升级

最后，我们从产业升级的角度来讨论户籍制度改革的意义。中国的改革开放伴随着轰轰烈烈的全球化进程，随之而来的则是大规模的农村剩余劳动力在中国的东部沿海地区与国际国内资本形成集聚，中国也因此而成为全球的制造业大国。然而，围绕户籍制度而形成的制度约束既不利于城市化过程中集聚效应的充分发挥，又可能导致劳动力成本的过快上升。这将意味着中国国际竞争力的下降，可能使中国难以继制造业大国之后进一步成为制造业强国。为此，政府提出了产业转型升级的目标，试图以此提升中国制造业的国际竞争力。于是，一个随之而来的现实问题是：这一目标能够绕开户籍制度改革而顺利实现吗？

我们不妨借助以下的图示来回答这一问题。如图所示，在全球化的背景之下，中国的工业化推动了城市化的进程。但是，户籍制度的障碍导致城市化过程中难以同步实现农村转移人口的市民化，而工业化则直接面临如何实现产业升级的挑战。即使暂时不考虑户籍制度改革这一问题，仅从产业升级来看，作为中国未来产业工人主体的农村转移劳动力，他们能否适应产业升级的需要？能否完成必要的人力资本积累？与技术进步和固定资产的更新相比，这些问题受到较少的关注，但忽视它们的后果却可能是严重的。作为两大重要的生产要素，劳动力中的高技能者与资本更可能是互补的，低技能者与资本更可能是互替的。随着资本品的不断积累，技能型劳动力就会越来越成为瓶颈，缺少了他们，资本积累的边际回报会越来越低，产业升级也就难以实现。同时，如果低技能劳动者不能提升人力资本水平，那么经济增长也必定会伴随收入两极分化的加剧，这也不是我们所希望看到的结果。

既然农业转移人口的人力资本积累如此之重要，那么我们又当如何从政策上通过加快未来产业工人的人力资本积累来为产业升级提供高技能的劳动力保障呢？如图1.2所示，我们不妨从基础教育、高等教育、职业教育三个方面加以考虑。现有的研究告诉我们，外来人口在进入城市劳动力市场之前，由于城乡和地区间教育资源配置的不均等，人力资本初始禀赋较低。至于高等教育，一方面，“异地高考”改革的推行在优质教育资源最为集中的特大城市面临较大阻力，另一方面，大学生就业难与技校毕业生短缺同时并存的现象说明，高校扩招后的大学教育已经与劳动力市场需求产生了结构性脱节。也就是说，即使借助“异地高考”改革让外来人口能够更好地分享大城市优质的高等教育资源，这恐怕也不是使中国制造业人力资本适应产业升级需要的最佳手段。产业升级需要更多面向实际应用的技能型人才，相比之下职业教育更能满足这一现实需要。然而，农村的职业培训效果并不理想，农村的职业教育质量并不高。

那么，怎样才能有效地提高外来务工者进入劳动力市场前人力资本的初始禀赋？一个可行的解决方案就是，让更多的外来人口在成为城市产业工人之前，接受优质的职业教育。基于CFPS数据的实证研究发现，在控制了地区间生活成本差异、就业所在地对生产的正外部性、本地人身份、就职行业等因素后，在东部或较发达地区接受高等职业教育者仍然具有显著更高的人力资本回报。该研究认为，职业教育回报在空间上的差异可能由两方面的因素造成。第一，与普通高等教育类似，职业教育资源也存在地区间的配置不均，经济较发达的东部或沿海地区在师资等方面更有优势。第二，经济发达地区产业聚集程度更高，当地职业教育享受信息优势。一方面，教育的供给更接近市场需求，更易于了解现代产业发展对技能的要求，因而能更有针对性地培养适应产业发展需要的职业教育人才；另一方面，职业教育学校与本地产业密切联系，本地产业能够提供具有足够吸引力的就业岗位，也提高了需求与供给匹配的效率。这项研究一个直接的政策含义是，应当让制造业从业人员的主体──大量的城市外来人口──到东部或经济较发达地区接受职业教育。

然而，目前职业教育的招生却以区域性的本地招生为主，特大城市针对外来务工人员随迁子女在城市接受职业教育的政策还没有完全放开，大部分省份对职业教育外省生源比例也加以限制，各学校上报的外省生源名额还需征得生源省份的发改委、教育主管部门同意；除此之外，部分地区高等职业院校的自主招生名额只针对本地区的中职学生。虽然北京、上海等大城市已出台相关政策允许外来人口子女就读本地职业教育，但仍然存在一定的限制门槛。例如，上海市出台的《2012年上海市全日制普通中等职业学校自主招收在沪进城务工人员随迁子女方案》，要求随迁子女必须是应届初中毕业生，而且只有在上海完成全日制中职教育学习后，才可以参加上海高职学校的自主招生考试；北京市出台的《2014年进城务工人员随迁子女在京参加高等职业学校招生考试实施办法》则要求随迁子女必须具有北京学籍且父母在北京连续缴纳社会保险已满6年。

上述事实告诉我们，即便仅仅从产业升级的角度加以考虑，户籍身份所造成的受教育权利的差异也应当尽快消除。如果政府能够在政策上及时做出调整，让农村转移劳动力的子女在大城市享有包括职业教育在内的平等受教育权利，那么这些未来的城市产业工人既能够更好地适应产业升级对技能劳动力的需求，也能够因此在城市获得更好的发展前景，从而得以在城市安居乐业，真正实现市民化。这也同时意味着，大城市因此能够补充更多的劳动力供给，缓解劳动力成本的过快上升。