近年来农村土地确权的研究综述

2016-10-14晋雅雯

党史博采·理论版 2016年10期

晋雅雯

[摘要]农村土地问题事关农村改革发展稳定的大局，农村土地确权又是当下推进农村土地改革的基础。在近年来国内学者对农村土地确权所作研究的基础上，运用文献比较法、归纳法，从农村土地确权的意义、确权过程中的存在的问题以及所提出的建议等三个方面进行梳理并作简要评论，以期对加强农村土地确权问题的进一步研究有所助益。

[关键词]土地确权；农村改革；研究；综述

农村土地确权对于深化农村改革、促进农业现代化、解决“三农”问题有着举足轻重的作用，受到党和国家的高度重视。自2013年开始，每年中央1号文件都对开展农村土地确权登记任务提出了相应的要求。农村土地确权问题也成为近年来学者们研究的一个热点问题。学界主要是从农村土地确权的意义、存在的问题与建议这三个方面进行研究的。

一、农村土地确权的意义研究

农村土地确权是指依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的确认、确定。2013年1月31日下发的中央一号文件提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。所以，对农村土地确权的意义研究十分有必要。当前国内学者对其研究主要集中在以下三个方面：

（一）推动现代农业发展

土地确权对现代农业的推动作用主要是为使土地在市场上进行流通奠定基础，从而促进农业适度规模经营实现。胡晓涛认为农村土地承包经营权的确权登记是以物权的方式进行登记管理，可以为建立权属清晰、产权明确、主体确定、流转有序的农村土地流转市场打下基础，进而推动现代农业的发展。[1]康芳认为土地确权是土地资本化和土地资本市场化的必要条件，土地确权后进入市场流转，可以吸引大量外来投资者，为农业规模化发展解决资金问题。[2]梁爽认为“确权”后，土地承包经营权流转收益得到了法律的保障，提高了农民流转土地积极性，同时降低了土地流转的复杂性，方便土地集中到少数种粮大户的手上，从而采用机械化生产，发展现代农业。[3]

（二）维护农村和谐稳定

土地是农民生存的根本。土地问题是关乎农村改革与农村稳定的重大问题。农村土地确权依法将农民在土地上的各项权利明确地规定下来，切实保护了农民的合法权益，进而维护农村社会的稳定。张玮认为农村土地确权是根据《土地法》来确定农民在承包土地时的各项权益，维护了农民的根本利益，从而有利于农村的社会稳定。[4]

（三）完善土地管理

农村土地确权有利于国家维护土地制度，调整土地关系，组织合理利用土地，加强土地管理。任慧琳认为通过对土地的确权，可以掌握农民承包经营土地的详细信息，更加有利于土地管理的信息化与高效化。杨明杏等认为农村土地确权可以稳定、完善土地承包关系，健全农村承包土地管理，推动对“农用地”用途管制。[5]

二、农村土地确权中存在的问题研究

农村土地确权中存在许多问题，根据农村土地确权的进程，可以把这些问题归纳成以下三个方面。

（一）农村土地确权工作开展前存在的问题

1、农村土地制度变革顶层设计相对滞后。张晓山提出农村土地承包经营权确权试点工作，是在中央尚未出台落实土地承包关系长久不变的意见、农村土地制度变革的顶层设计相对滞后的背景下开展的，也就不可避免地遇到一些难以解决的问题。[6]范增红也提出确权登记的政策性矛盾突出，确权中不少农民提要求新分承包地，少数农民仍要自己原来的承包地，造成新的人地矛盾。[7]

2、历史遗留问题繁多。我国农村土地问题一直存在，因为以往没有得到有效的解决，也就成为此次确权工作中的制约因素。杨仕强认为农村土地承包经历了好几个阶段，农民因遗失、毁损承包合同等造成原始资料不完整等问题会延误了土地确权工作[8]。陆玉琴还提出很多地方违背国家土地政策，将死亡以及转迁人员的土地抽回，重新补发给迁住以及新出生的人口，甚至还出现通过租赁和交易将实际产权进行转移等等乱象，影响农村土地确权工作的开展。[9]

3、确权宣传工作不到位。广泛的公众参与是农村土地确权工作顺利开展的支持与保障。但是由于宣传工作的不到位，目前农村土地确权工作仍然没有得到农民和基层政府工作人员的重视与积极参与。杨明杏研究发现当前多数农民对确权工作抱“无所谓”的态度，有证没证自己的田谁都拿不走，不调田的确权颁证没有意义，在确权过程中不积极配合。[10]

（二）农村土地确权工作执行过程中的问题

1、缺乏统一的组织机构。李崇萍认为农村土地经营权的确权发证为农业部门，土地所有权确权发证的为国土部门，两个不同的部门工作中出现交叉办公，在执行的过程中可能出现不一致的情况。[11]

2、缺乏充足的资金保障。杨仕强认为确权的每一个环节都需要大量资金作为后盾，而且各个环节都要有序进行，但是受地方政府经济的制约，该项工作的落实无法得到充足的资金支持。[12]杨俊卿和涂维亮认为在进行土地勘察和测绘工作时的经费问题经常困扰着当地土地管理部门。在人力、财力供应不足的情况下，勘察数据的分析结果准确度难以保证，对土地确权的精准度也必然会造成较大的影响。[13]

3、缺乏先进的技术支持。杨俊卿等认为要想实现土地确权工作开展的预期目标，就需要应用先进的勘查设备和技术并配备专业的技术人员，在政府主导的土地确权工作开展的过程中，往往面临着相关技术人员缺位的情况。[14]李素华认为目前在作业初期，由于成图软件不成熟，业内建库标准不够具体等问题都大大延长了整个确权工作的完成时间。[15]

（三）农村土地确权的后续的完善问题

1、相关政策供给尚未及时满足。范增红认为土地颁证和土地流转中的有关政策需要进一步明确，同时与土地确权后相适应的新型合作组织尚未培育，土地所有权、承包权和经营权三权分离的农地制度尚未形成。[16]

2、配套服务改革相对滞后。杨立邦认为农村土地确权后会加快承包经营权的流转，但目前农村土地流转中介和配套服务平台尚未成形，农民难以及时准确的获得市场信息，在流转土地承包经营权时，往往被动且盲目，这严重阻碍了农村土地承包经营权的高效流转与农村土地资源配置的高效率。[17]杜玉平也指出，从已经完成确权工作的试点村来看，确权后续工作滞后。主要表现在没有建立农村土地产权交易所，也没有颁布土地抵押贷款政策，确权在土地流转与抵押方面的作用难以发挥。[18]

三、完善农村土地确权的措施研究

综合国内学者对完善农村土地确权的相关措施建议，主要可以概括为以下几个方面。

（一）加强宣传力度

李秀芳认为农民群众的积极参与是土地承包经营确权登记颁证工作顺利进行的关键。因此，在工作中一定要依靠群众，尊重民意，调动农民群众的参与热情。村干部、党员、要深入细致的到群众中去宣传、动员和解释确权工作。[19]杨仕强认为农民是农村土地确权的主体，要让农民“经自己手，确自家权”，让“为什么确权、怎么确权”家喻户晓。[20]田月英认为工作人员可以采用农民大会、宣传册、制作板报等形式，让农民了解集体土地确权的作用。[21]

（二）充分利用现有资料

张玉蓉表示在土地确权工作中不仅要调查，还要利用好已有的地籍管理资料，特别是在我国第二次土地调查以后，积累了丰富的地籍信息，规范且完整，利用好这些资料会为确权工作节省大量的时间和经费。[22]赵岩认为要充分运用第二次土地调查成果，按照《物权法》、《土地管理法》等法律规定，结合我国各历史时期的用地政策，利用一切可以作为确定农村土地权利依据的文件资料，使每一宗集体土地都地有其主。[23]

（三）积极筹措落实经费

充足的经费是农村土地确权登记的必要条件。胡晓涛提出，省、市、县三级有关部门应详细编制确权登记专项经费预算，保证专款专用、足额支付。同时，确权登记经费应实行分级分类承担。在筹措资金方面，各地财政可以在每年的土地出让金中按一定的比例提取部分资金作为确权登记的专项经费，中央财政也可以在地方的土地出让金中按一定的比例提取部分资金用于平衡全国土地确权登记开支。[24]

（四）完善配套服务工作。

杨立邦认为承包经营权的确定必然会刺激承包经营权的大规模流转，所以要培育专业的农村土地流转交易机构，建立配套的法律、中介、代理等专业服务平台，为农村土地承包经营权的流转提供交易场所。[25]杜玉平还提出政府要联合金融部门共同探索土地经营权抵押贷款的方式，解决农民贷款难的问题。[26]

[注释]

[1][24]胡晓涛.农村土地承包经营权确权登记面临的困境与对策[J].南都学坛，2014（6）.

[2]康芳.农村土地确权对农业适度规模经营的影响[J].改革与战略，2015（11）.

[3]梁爽.新型城镇化背景下农村土地确权问题探讨[J].山西农业科学，2015（10）.

[4]张玮，李春.土地承包经营权确权的问题及解决对策[J].劳动保障世界，2015（6）.

[5]任慧琳.土地承包经营权确权登记的现状分析与法律建议[J].江苏农业科学，2015（8）.

[6]张晓山.关于农村土地承包经营权确权登记颁证的几个问题[J].上海国土资源，2015（4）.

[7][16]范增红.当前农村土地确权登记颁证工作存在的问题及建议[J].吉林农业，2014（23）.

[8][12][20]杨仕强.农村土地承包经营权确权过程问题分析及建议[J].南方农业，2015（3）.

[9]陆玉琴.农村土地承包经营权确权登记试点工作现状及对策[J].福建农业，2015（3）.