改革开放后中国农村土地政策的改革

侯婷婷

[摘要]改革开放之前中国共产党就不断探索适合中国国情的农村土地政策，在这期间虽然也出现过波折，但是不能否认取得的成绩与经验。改革开放后中国共产党打破原有的人民公社时期体制，把中国的土地政策推进到了改革阶段，从包产到户到家庭联产承包责任制的确立，再到家庭联产承包责任制的不断发展与稳定，促进了农村经济的进步与社会的稳定，对当下农村土地制度的改革有重要的启示。

[关键词]农村；土地政策；改革

1921年中国共产党成立后根据中国的实际情况，根据革命发展的实际，开辟了农村包围城市，武装夺取政权的道路，以广大农村为革命根据地进行了长期的革命斗争。中国共产党带领中国人民争取民族独立、国家富强的历程也是中国农村土地政策不断变迁的历程。

一、改革开放前我国的农村土地政策

中国共产党制定农村土地政策的具体措施始于1927年4月第五次全国人民代表大会。随后在1928年12月，颁布了中国农村革命根据地的第一个土地法——《井冈山土地法》，规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”，“以人口为标准，男女老幼平均分配”。[1]根据战争形势的变化，中国共产党审时度势，不断制定、修改农村土地政策。在抗日战争和解放战争时期，先后制订了“减租减息”的政策、《关于抗日根据地土地政策的决定》、《五四指示》等一系列关于农村土地的政策。1947年9月中共中央召开全国土地会议，正式提出了废除封建性及半封建剥削的土地制度的纲领性文件——《中国土地法大纲》，让广大解放区的农民逐步翻身做主人。

新中国成立后中国共产党从革命政党变为了执政党，新中国各项事业都百废待兴，这个阶段中国步入了以建设为主题的阶段。1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》开启了以废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民的土地所有制为内容的新中国土改进程。但是土改之后由于各户土地各自经营，均分后的私有土地形成不合理分割，自给自足的小农经济状态没有改观。毛泽东就指出：“分散的个体生产，就是封建统治的经济基础。克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化。”[2]中国共产党结合实际情况开始引导农民走合作化道。但是中国共产党作为执政党在社会主义建设上并没有很多经验，却又急于求成，为了巩固和发展农业合作化，在“左”的错误思想的指导下，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有、统一经营的土地制度。但是因为这种模式并不适应当时中国的生产力水平，所以对农业生产造成了很大的破坏。

二、改革开放后我国农村土地政策的改革

党的十一届三中全会以后，改革开放成为我国发展的主旋律。经济方面的改革开始于农村，核心就是土地政策，最终以人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全面解体，新的适应中国农村生产力的家庭经营体制确立。

（一）包产到户政策的确立

包产到户作为生产责任制的一种形式，是以户为单位承包生产任务，联系产量，在集体统一计划下进行生产经营的一种生产责任制形式。1980年9月中央发出第75号文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，截止到1981年底“全国农村已有百分之九十以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，大规模的变动己经过去，现在，己经转入了总结、完善、稳定阶段。”[3]但是对于包产到户仍是禁止性的规定。安徽省凤阳县小岗村的十几位村民冒着生命危险做出了包产到户的举动，也就是这样违反政策的实践举动开启了农村改革的序幕。解放思想和制度创新精神随着改革的不断深入也不断深入，同时许多制度层面的规定也进入到了实践的阶段。虽然对于包产到户仍然存在争论，但是到十一届四中全会，对于包产到户的禁止性规定被取消了，表明党内对于包产到户的态度出现了松动。1980年5月邓小平的一次讲话中指出，“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。”[4]

（二）家庭联产承包责任制的确立

家庭联产承包责任制主要是把土地的所有权和经营权分开，通俗来说就是包干到户，也叫做大包干，核心是承包土地，在土地归集体所有的前提条件下，把土地按一定的原则承包给农户进行经营，明确责任、权利和利益，允许农民有较大的自主经营权利。1982年1月1日，中共中央对包产到户的经营方式给予了肯定，发布一号文件《全国农村工作会议纪要》，1982年中共中央的一号文件开始肯定包括包产到户和包干到户在内的多种生产责任制形式，直到1983年中共中央印发的一号文件对家庭联产承包责任制做出了政策上的总结。改革实践不断取得成果，中共中央随后又指出“人民公社体制，要从两方面进行改革，这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设。”[5]改革人民公社体制的决定，标志我国家庭联产承包责任制在政策上的完全确立，而家庭联产承包责任制在实践上真正确立则有待于人民公社体制改革的完成和新体制的确立。

（三）家庭联产承包责任制的发展与稳定

家庭联产承包责任制的形成带动了农村生产的积极性，因而农业生产水平有了比较大的提高，1984年粮食获得了丰收，促进了粮食价格下降，但是粮食价格的下降却反过来又影响了农民的生产积极性。再加上“八九政治风波”的影响，农村土地政策的稳定受到了挑战。邓小平指出：“即使没有新的主意，也不要使人们感到政策变了”[6]成为我国农村土地政策的指导思想。中共中央在1993年和1994年分别下发《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》和《关于稳定和完善土地承包关系的意见》对农村承包政策做了进一步的部署，为我国农村土地政策的长期稳定奠定了基础。2002年8月《中华人民共和国农村土地承包法》公布，这是我国农村土地政策法制化的一个重要标志，我国农村土地政策进入了发展、稳定、法制化的时期。

三、我国农村土地政策发展的过程对当下的启示

（一）创新是土地政策发展的助动力

党中央从新民主主义革命时期、社会主义建设时期的农村土地政策的历史中吸取经验，针对我国的实际情况，制定形成了农村土地家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制打破了计划经济的局限，突破了人民公社体制的束缚，使得资源配置效率得到提高，实现了农村土地政策的创新与突破，为我国改革开放以来农村的快速发展奠定了基础。

当下，我国的改革进入攻坚阶段，家庭联产承包责任制作为我国在农村土地改革中的创新，为农村经济的发展带来了新的活力，但是这并不意味着家庭联产承包责任制可以一劳永逸的解决我国农村土地问题。它在实践运行当中仍然存在着许多问题。许多教授专家都指出，农村集体土地制度的主要问题在于“集体土地产权主体不明确，产权残缺”。[7]同时在农村土地征用与农村土地流转方面同样存在问题。党中央一直鼓励通过合法的土地流转政策来实现土地的规模化经营，但是多年来土地流转方面的实践并没有太大的实质性进步。这就需要继续坚持以创新作为改革发展的动力，根据我国农村土地政策存在的实际问题，结合时代发展的要求，不断与时俱进，不拘泥于现有政策，在实践的基础上充分发挥主观能动性，继续完善农村土地政策。

（二）将农民的利益作为农村土地政策制定的出发点

党在革命时期的土地政策将广大农民团结在中国共产党周围，农民成为中国共产党的同盟军，在党的带领下广大农民翻身做主人。在社会主义建设时期，中国共产党继续完善农村土地政策，进行土改，保障农民的切身利益。改革开放后，继续将农民的利益作为党制定农业相关政策的出发点，根据改革开放的时代要求，确立了适合我国国情的农村土地政策。我国农村土地政策发展变化的历史，特别是改革开放后我国农村土地政策改革的进程可以看出，农村土地政策只有以满足和保障农民的利益，才能获得农民的支持和拥护。农民利益得到满足和保障，不仅能提高农民生产的积极性，更能够保障农村社会稳定，取得经济的有序发展。“土地是农村集体最主要的资产，也是广大农民最主要的收入来源。因此，农村土地政策是否代表农民利益、是否符合农村发展的新形势，对农民利益保护、农村各项事业发展关系极大，影响深远。”[8]

（三）新时期土地政策的发展必须循序渐进、逐步推进

1990年，邓小平指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实现家庭联产承包责任为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和社会化生产的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进。”[9]土地作为农民的社会保障在新时期的发展需要依照现有状况循序渐进的进行。作为一种制度载体，家庭承包责任制的制度绩效是应当充分肯定的，虽然现在是存在一些问题，但是处理这些问题不能操之过急，应该遵循社会主义市场经济的规律，按照生产力发展的要求逐步推行。

[注释]

[1]毛泽东文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1993：49.

[2]毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991：885.

[3]全国农村工作会议纪要[Z].1982年1月1日.中发[1982]1号批转.

[4]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1983：315.

[5]当前农村经济的若干问题[Z].1983年1月2日.中发[1983]1号印发.

[6]单胜道等.农村集体土地产权及其制度创新[M].北京：中国建筑工业出版社，2005：附录252.

[7]李佳，张志军.农民集体土地制度与土地利益分享[J].西南民族大学学报社科版，2008（3）.

[8]廖乐焕.我国农村土地政策考察[J].经济研究导刊，2008（01）.

[9]邓小平文选（第3卷）[M]北京：人民出版社，1993：355.