实行消耗总量和强度双控确保水资源节约高效利用

水利部发展研究中心副主任、研究员　王冠军

实行消耗总量和强度双控确保水资源节约高效利用

水利部发展研究中心副主任、研究员王冠军

党的十八届五中全会部署实行水资源消耗总量和强度双控行动，这是应对水资源约束趋紧、从根本上扭转生态环境恶化趋势的战略举措，也是有效解决水资源短缺和浪费并存顽疾的对症良方，对今后一个时期强化水资源管理提出了新的更高要求。

一、实行资源消耗总量和强度双控，是破解资源短缺、提高使用效率的通行做法

全球超过70%的国家都制定了能效目标和具体的政策措施，实行总量和强度双控。欧盟《2011年能效计划》指出，能效问题处于欧盟2020年战略的核心位置，降低能源使用强度、控制消耗总量是增强能源供应安全性、减少温室气体排放和其他污染物最具成本效益的方式。德国鼓励使用传统矿物能源发电的企业不断开发、使用新的发电技术，如高压煤波动焚烧技术、煤炭气化技术等，从而使其传统矿物能源的平均有效利用率从1999年的39%提高至目前的45%，并计划于2020年进一步提高到55%。通过采取总量和强度双控措施，罗马尼亚、保加利亚、匈牙利、波兰等国家实现了能源效率提高与能源消耗总量同步下降。

我国在能源消耗、建设用地等方面探索了总量和强度双控措施。能源消耗控制方面，“十一五”规划首次把单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标，提出2010年单位GDP能耗比2005年降低20%。“十二五”规划提出合理控制能源消费总量，并提出2015年单位GDP能耗比2010年降低16%，并提出“合理控制能源消费总量”。北京、浙江等地在全国率先建立能源消费强度和能源消费总量双控机制。建设用地控制方面，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位。2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求，强化土地利用总体规划的整体控制作用，制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。2012年《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》明确，实行建设用地总量控制，实行城乡统一的建设用地指标控制。

二、实行水资源消耗总量和强度双控，是应对我国水资源问题的根本举措

人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情，洪涝灾害频繁、水资源严重短缺、水生态环境脆弱等特点，决定了我国是世界上治水任务最为繁重、治水难度最大的国家之一。党中央、国务院高度重视水资源工作，针对严峻的水资源形势，2011年中央1号文件明确提出实行最严格的水资源管理制度的战略决策，2012年国务院出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确实行用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污等“三条红线”管理，对实行最严格水资源管理制度工作进行全面部署和具体安排。

近年，我国水资源节约、保护、管理工作取得长足进展，基本构建了覆盖省、市、县三级行政区的水资源管理控制指标体系，用水总量得到基本控制，用水效率不断提高，水安全保障能力进一步提升。但随着工业化、城镇化快速推进和全球气候变化影响加剧，我国用水需求持续增长，水资源供需矛盾日益突出，水资源短缺成为经济社会可持续发展的重要制约因素。与此同时，水资源开发利用方式粗放、用水浪费等问题尚未得到根本解决，进一步加大了水资源短缺压力。实行水资源消耗总量和强度双控，既能节约水土资源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色水平，是推进生态文明建设、有效应对水资源短缺和浪费双重压力、解决水资源约束趋紧的根本举措。

三、实行水资源消耗总量和强度双控，应更加突出针对性、可操作性和有效性

近年，国家出台的一系列水资源管理政策措施成效显著。实行水资源消耗总量和强度双控行动，应细化控制目标，完善落实措施，强化水资源刚性约束，进一步推进最严格水资源管理制度落实。一是界定相关概念内涵，突出可操作性。狭义上讲，水资源消耗是指使用过程中消耗掉的量，可表示为：水资源消耗量=用水量-退水量-损失量，在上述变量中用水量可通过计量监测设施直接观测得到，其他变量直接观测均存在困难。从可操作性和科学性的角度，以用水指标替代水资源消耗，实行用水总量控制更为简便可行。二是聚焦水短缺和水浪费，突出针对性。紧紧围绕严控用水总量、严管用水强度，强化水资源承载能力刚性约束，全面推进农业、工业、服务业和城镇生活节水，目标措施应与“十三五”规划、实行最严格水资源管理制度、水污染防治行动计划等有机衔接协调，重点体现可达性，目标实现只能提前不能推后，工作力度只能增强不能减弱。三是强化责任落实，突出有效性。实行水资源消耗总量和强度双控行动涉及中央与地方不同层级政府，涉及水利、发改、环保、农业、住建等多个部门，应厘清政府与市场的关系，分清主体责任和监管责任，构建政府主导、多方参与、协调落实的良好局面，相关责任只能强化不能削弱。■