浅谈新预算法下基层财政部门面临的挑战

肖晓燕

浅谈新预算法下基层财政部门面临的挑战

肖晓燕

本文通过分析研究新预算法对基层财政部门预算及财务管理活动的影响，并针对其提出有效应对对策和方法，从而提高基层财政部门预算管理的水平。

新预算法基层财政部门对策

一、新预算法出台的背景

2015年1月1日，堪称十年磨一剑、有“经济宪法”之称的新《预算法》正式施行。修改预算法是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。各级政府将以新《预算法》为依据，按照“全面规范、公开透明”的原则，加快改革步伐，推动地方财政的变革。新预算法给财政部门的预算管理工作带来了极大的改变和影响，对基层财政部门预算资金的管理和使用提出了新的要求。

二、新预算法对基层财政部门提出的要求

（一）完善政府预算体系

新预算法要求取消预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。预算编制时必须编制四本预算，同时四本预算相互独立、完整，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。

（二）建立跨年度预算平衡机制

新预算法第十二条明确强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。在编制一般公共预算时可设置预算稳定调节基金，通过基金的调入和调出来调剂预算执行中由于短收、超收导致的预算资金的余缺。同时各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。跨年度预算平衡机制的制定有利于实现保障财政政策的可持续性和前瞻性，为未来编制中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。

（三）改进年度预算控制方式

十八届三中全会决定提出：“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，以解决现在预算执行中片面追求预算平衡带来的“顺周期”问题：经济放缓时，税务部门为完成税收任务而造成征收过头税，不利于经济回升；经济过热时，收入任务易于完成而出现“应收不收”，反而助长过热。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。

新预算法规定了预算审查重点从收支平衡、赤字规模向支出预算转变的内容，同时将收入预算由约束性转向预期性，要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。这样的规定为年度预算控制方式的深化改革提供了法律依据，从而迎来了政府预算管理制度的深刻变革。

三、基层财政部门的应对措施

（一）科学编制财政预算，严格执行预算管理

一是要求各行政单位在编制年初预算时要注重严谨性和科学性，特别对项目支出的评估要注重科学性和合理性。二是财政部门要加大对单位部门年初项目支出预算的审批力度，严格控制项目资金使用范围，防止出现虚报项目、骗取财政资金的现象发生，如有确实的项目支出，也可通过财政预算追加的形式予以解决。三是加大财政预算约束力度，将部门、单位的各项收支纳入部门统筹管理，增强部门预算编制的完整性和准确性，使所有财政资金建立在明晰的预算基础上，切实增强预算的刚性约束。

（二）规范地方政府债务管理，严格防范债务风险

一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务。二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。地方政府必须进一步规范债务管理，化解已经形成的债务，严格防范债务风险向财政转移。

（三）全面推进预算绩效管理，进一步提高资金使用效益

第一，要强化项目规划论证。财政部门要求单位部门在申报项目支出预算时，要按照“细、实、准”的要求，加强前期评审和规划论证，细化项目申报内容，明确项目所要达到的绩效目标，组织实施计划、时间进度以及细化的预算安排数额，并按轻重缓急进行排序。

第二，推进绩效目标管理。有利于促进申请财政资金的部门和单位将项目建设与职责紧密联系，防止越权和缺位，为了确保政府公共管理的顺利实施，各个部门和单位都有相应的职责和分工，并且围绕职责和分工开展各项工作。推进绩效目标管理，要求每个部门和单位在编制年度预算、申请财政资金时，根据社会经济发展规划结合工作职责和事业发展规划，科学合理地测算资金需求。

第三，拓展绩效评价范围。不断扩大重点项目绩效评价范围，加大民生支出和产业类发展专项绩效评价力度，为科学安排预算、清理规范专项资金提供支持，并逐步将绩效评价重点由项目支出拓展到财政政策和部门整体支出等领域。

第四，依法监督政府建立现代公共财政制度，实现人大对预算审查监督新常态。依法监督政府财政活动的范围和边界应当定位在公共领域，科学调整和优化财政支出结构，并通过预算“硬约束”的制度安排，以预算收支来规范政府活动的方向和范围，发挥公共预算对政府职能转变的“倒逼”作用。从根本上解决财政的“越位”“缺位”问题，切实依法监督财政落实新修改的预算法关于“安排用于保障和改善民生”作为一般公共预算中财政收入的首要用途，确保预算的主要目的和基本功能不是宏观调控，而是提供公共产品和公共服务，保障政府公共职能的履行。

（作者单位为江苏省南通市海安县南莫镇政府）

肖晓燕（1989—），女，江苏南通人，本科，初级职称，研究方向：财政财务。］