关于推进阳江市PPP模式发展的思考

林　雅

关于推进阳江市PPP模式发展的思考

林雅

本文以阳江市为例，在分析该市PPP模式开展情况和存在问题的基础上，进一步提出推进PPP模式发展的参考意见和建议。

阳江市PPP模式机制

一、阳江市PPP模式开展情况

（一）完善工作机制和项目管理

阳江市贯彻落实国家、省推广PPP模式工作要求，明确由市财政局牵头负责推进本市推广运用PPP模式工作，明确了PPP项目发起、识别、采购、建设等环节的工作要求及审批流程，为顺利开展PPP工作搭建了基础性管理架构。同时，成立了推广应用PPP模式领导小组，并确定了专职工作人员，为进一步完善组织架构提供保障。

（二）健全PPP项目管理制度

已将广东省财政厅《关于做好政府与社会资本合作（PPP）信息沟通工作的通知》（粤财预函﹝2015﹞58号）、《关于加强我省政府和社会资本合作（PPP）项目管理的通知》（粤财预函〔2015〕257号）、《关于印发<广东省PPP项目库审核规程（试行）>的通知》（粤财预〔2016〕116号）等文件转发至各县区（市、区）各部门，为我市全面开展PPP工作提供了基础。

（三）力推PPP项目的落实

按国家、省推广运用PPP模式工作的要求，积极申报国家、省PPP推介示范项目，并确定国道325线白沙段改线项目作为我市首批PPP试点项目，在全省的PPP推介会上进行集中推介，积极加快推进试点项目落地。目前，阳西县人民医院住院楼建设项目和阳西县乡镇农村生活垃圾处理PPP投资项目为政府付费项目，政府承担财政支出责任，已按规定纳入预算管理。阳西县人民医院住院楼建设项目、阳西县大垌山旅游景区建设项目、阳西县乡镇农村生活垃圾处理PPP投资项目、阳西县河北渔港疏浚工程项目，均已通过财政承受能力论证。阳江市阳东区始兴路改造项目（PPP）和阳东区新江台大道工程建设项目（PPP）两个项目已组建项目公司。智慧阳江一期（云平台）项目正在申报当中。

（四）加强PPP模式的宣传推广

一是邀请PPP领域专家授课，举办PPP政策知识学习培训班。2015年10月和2016年6月，举办了PPP业务知识学习培训班，邀请了PPP领域专家授课，进一步提高市直相关职能部门、全市财政系统工作人员对推广PPP模式工作的认识。二是建立市PPP项目储备库，鼓励各部门、各县（市、区）在公共服务领域积极推广运用PPP模式，积极收集PPP模式备选项目。截至2016年6月，共征集到各县区、各单位申报的PPP项目22项，其中4个备选项目，已完成项目库录入工作11项。

二、PPP模式过程中存在问题

（一）政府部门推广建设专业技术力量不足

虽然目前全国各地均在力推PPP模式，但实际上全国可运用的成功案例不算多。而PPP模式涉及较强的专业知识，以致部分建设单位在推进工作时存在畏难情绪，对符合PPP模式条件的项目仍寄望于走财政直接投资的老路子。

（二）国家和省对推广的政策文件体系尚不十分完善

在推行PPP模式过程中，PPP项目在实际操作中涉及《预算法》《担保法》《土地管理法》《政府采购法》和《招标法》等法律，相关法律规定之间兼容性不强，使项目常常遇到政策适用性问题，导致PPP项目各方合法利益难以通过法律途径得到保障，一定程度上影响了工程项目推进的进度。

（三）社会资本参与积极性不高

PPP项目要求较高，需要项目周期10年以上，符合要求的项目较少。大型央企对实施PPP工作存有观望思想，有实力的民营企业作为社会资本方参与PPP项目仍存在一定的“玻璃门”现象。

（四）公益性PPP项目受欢迎程度低

阳江市本级公共预算总盘子较小，公益性PPP项目支出额度有限。按照财政部“地方各级财政每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定，使得公益性项目没有任何经营性收入来源。而随着“十三五”规划的实施，阳江市本级未来可预测的PPP支出责任空间无法满足“十三五”期间计划的新增投资需求。

三、推进PPP模式发展的意见和建议

（一）健全组织机构

作为政府今后提供公共服务的革新模式，PPP强调政府部门实施过程各个程序必须规范操作。PPP模式实施过程主要包括项目库管理、预算管理和中长期财政规划管理、合同管理、政府采购管理、绩效评价管理及绩效评价结果运用等，每个工作程序都要开展大量工作。因此，必须有健全的组织机构，建议阳江市学习深圳、汕头、江门等PPP推行较快地区的经验整合资源，加快完善机构建设，推动PPP项目落地实施。

（二）创新投融资机制

一是按照国办发42号文的新政策新要求，充分调动包括国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等社会资本积极参与PPP模式，加快PPP项目实施。二是依法发挥地方融资平台作用，多渠道支持PPP项目建设资金。三是去除融资平台行政化色彩，充分发挥融资平台在推进城市基础设施建设、公共服务领域PPP模式运用中的实施主体作用和引导投资作用，实现企业化和市场化运营。

（三）完善市场准入和退出机制

一是进一步放宽民营企业进入基础建设的领域的准入限制。比如投融资领域、登记事项、潜质审批等市场准入领域的限制，改善市场准入环境，必要时出台优惠政策来吸引社会资本。二是完善项目退出机制。建立项目产权交易市场和股权转让系统，使投资者能通过股权转让事项投资回收，进而合理退出，减少参与者因PPP项目在投资退出审批严格、周期长的后顾之忧，提高参与者的积极性。

（四）明确项目审核标准

根据财政部《关于规范政府和社会合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）、省财政厅《关于印发〈广东省PPP项目库审核规程（试行）〉的通知》（粤财预〔2016〕116号）的有关规定，应组织有关单位对照标准逐个对计划采取PPP模式的项目信息的合规性、可行性、完整性等方面进行审核。PPP项目要求合作期不少于10年，只有通过审核的项目才准予入库，未纳入项目库管理的项目，原则上不得通过财政预算安排支出。

（五）加强宣传培训

我国虽出台了系列推广应用PPP模式的政策文件，但大部分政府工作人员和作为社会资本的各类企业对相关政策文件还不了解。为此，需要大力加强PPP模式政策规定、工作流程、合同管理等内容的宣传培训，定期邀请国内权威专家和有关专业人士交流探讨经验，集体“会诊”问题，提出解决意见，指导PPP工作顺利开展。注重相关人才的引进，鼓励并支持企业、咨询机构、事务所、当地院校等联合培养PPP项目人才。及时总结一批分领域、可复制、可推广的PPP成功范例，形成学习借鉴标杆。依托各类媒体宣传PPP合作理念及实践，厘清政府方和社会资本方思想认识和政策界定上的误区，提高公众的认可度和参与度。

（六）注重监督管理

一是对项目在招投标阶段、运营阶段和资产转让等采取相应的监督管理依据与措施，从而确保PPP项目合规运营、健康发展。二是加快完善政策文件体系，特别是物有所值论证指引、PPP项目管理办法、各行业领域的PPP合同范本，以及各行业领域加强推广PPP模式监管办法，为具体推进PPP项目提供指引。三是实行PPP项目阳光运作，及时通过信息管理平台披露政府和社会资本合作项目重要信息，发布全市所有PPP项目运营建设等信息和数据，供相关企业查询、分享和交流经验。

（作者单位为华南理工大学）