美国的国防科技管理体制

王新建

国防科技管理体制是军事科技活动的组织结构、管理体系和相关制度的总称，具体是指依据国防发展战略和军事斗争准备的客观需要，构建政治管理、技术管理和行政管理“三位一体”的组织体系，通过决策、规划、控制、评价以及军事资源的合理配置等制度来保障军事科技活动有效运行，推进军事科学技术的持续发展。

一般认为，美国政府对国防科技活动的正式管理与支持是从1945年开始的，经过70多年的发展演变目前美国已经建立了较为完善的独特国防科技管理体制，这一体制使得美国在国防科技管理活动方面不断走在世界前列，保证了美国在世界国防科技领域始终处在领先地位。

一、美国国防科技管理体制的发展演变

美国国防科技管理体制随着形势和任务的变化不断改革完善，其发展演变大致可分为以下几个阶段：一是美国独立到1940年二战以前，在自由竞争资本主义发展过程中，政府很少涉及科技活动；二是1940年到1970年，二战期间由于战争的需要和科技在战争中所发挥的重要作用，使得美国迅速建立了一个以军事为目的的科技研发体系，二战后的长期冷战使美国又进入一个以军事技术为核心的科技活动时期；三是1970年至1988年的转型时期，由于世界局势的变化，美国不断对其科技政策进行调整，科技管理体制也发生相应变化；四是冷战结束后至今，冷战后国际力量对比和世界格局发生重大改变，面对经济全球化和高新技术的快速发展，美国的国防科技政策又进行了重大调整。

（一）自由发展时期（1940年以前）

1915年，美国成立了国家航空咨询委员会，这是美国政府成立的第一个军事研究机构，扩大了政府组织科学研究的权限。同年，美国海军成立了海军咨询委员会。在史密森博物研究院和国家科学院的倡议下，时任总统威尔逊指令国家科学院组成国家研究委员会，其任务是为政府、大学、企业和其他研究组织之间的合作创造条件。至1920年美国已形成了由联邦实验室、企业研究机构、高等院校研究机构和私人科学基金会设立的科研机构组成的全国性的科研体系。这一时期美国政府的重点是农业、国家资源、军事以及航空器等的发展，但几乎没有对科技研发进行投资，也没有制定国家科学规划和国家技术规划，除航空领域外，美国科学技术的发展主要依靠发明者个人和企业自行推动，并根据市场的需求来调节自己的研究领域。美国军事科研的技术成果缺乏统筹管理和使用，由美军各军兵种各自为政、互不通气进行分散管理。

（二）逐步建立以军事为主要目的的科技研发体系（1940年—1970年）

1941年罗斯福总统批准成立了国家科学研究与开发办公室，该办公室比一战期间的国家研究委员会具有更大的独立性和主动性，并在二战期间统筹了全国的科学研究活动，美国著名的“曼哈顿计划”、雷达以及青霉素等重大科技项目的研发、都是在该办公室的领导下完成的。通过这些研究计划，美国确立了政府委托私人部门承担研究项目，在政府、企业和民间研究部门互动下，协调实施国家科技计划的科研机制。“曼哈顿计划”的成功显示了这种科研机制的巨大效率。1941年美国政府成立了战时科学研究与发展局（OSRD），以适应战时需要，加速武器装备的研制。从1945年开始美国联邦政府的相关机构分别对大学的科研活动进行资助。1946年成立的海军研究办公室在得到国会授权后与美国的81所大学签订了177份研究合同，扶持了600多个科研课题。1947年成立的美国原子能委员会则掌管了原子能科学的研究活动。1958年为了巩固美国在空间科技领域的霸主地位，美国制定了《航空航天法》，将以前的航空咨询委员会及其研究所合并，成立了国家航空航天局（NASA）。这一时期，美国联邦政府在科研管理方面做出了重大努力，逐渐形成了以国家实验室和民间企业以及私人研发机构合作的研发体系，确立了政府支持基础研究的体系，将原隶属于国防动员局的科学咨询委员会改组为总统科学顾问委员会，并成立了由总统任主席、政府各部门首脑为委员会成员的美国科技最高决策机关—联邦科学技术委员会，以全面加强科研工作的领导与管理。

（三）科技政策调整转型时期（1970年—1988年）

上世纪70年代以前，美国建立了以军事技术为主的科技研发体系，虽然取得了一定的成功，但由于过分强调国防与空间技术研究，严重削弱了民间工业科技的发展。进入70年代，美国又发生了经济衰退，政府开始反思长期以来的科技政策，并对科技政策体系进行了重大调整。1972年尼克松政府成立技术评估办公室，制定了《科技评估法》，要求对重大科技项目进行评估，对国家拨款的研究与开发优先项目进行调整。1974年美国政府成立能源研究发展局，后升格为能源部，以期加强在石油、煤炭、太阳能、风能、地热以及核能等方面的能源研究和开发利用。1976年在时任总统福特的建议下，美国国会批准设立了白宫科学和技术政策办公室，并于当年4月通过了《国家科技政策、组织和优先法》，这是美国历史上划时代的一部科技立法，赋予了政府制定国家科技政策的权责，同时也确立了美国国家科技政策在国家政策中的重要地位。

（四）冷战后的国防科技管理体系（1988年至今）

1990年根据美国国防部授权法，美国成立了“国家关键技术委员会”，该委员会由13人组成，其中9人由政府指定，包括政府官员、私企技术专家和大学或研究机构的专家各3人，另有4人分别是国防部、能源部、商务部和国家航空航天局指定的代表，委员会由白宫科学和技术政策办公室主任牵头。根据法律要求，“国家关键技术委员会”在2000年之前每两年要向总统和国会提交一次有关国家关键技术的双年度报告，这些“关键技术”应是对美国长期国家安全和经济发展至关重要的技术领域。在制定和完善国防科技政策的同时，美国政府国防科技管理体制也进行了相应调整，包括改革国家实验室管理体制，将部分国家实验室委托私人企业管理；着力开展军事技术民用化、商品化和开发军民两用技术工作，并由高级技术研究署主要负责军民两用技术的开发；指定由商务部和国防部全面负责高技术研发，不再单设机构，等等。

二、美国国防科技管理组织机构

美国为依托军事技术维护其国家安全和一超独霸地位，先后组织实施了一系列世界瞩目的国防科技重大工程项目，如“曼哈顿工程”、“阿波罗登月工程”、“导弹防御计划”等。这些国防科技重大工程项目，在短时期内集中了大量人力物力财力，取得了巨大成功，极大地提高了美国的综合国力。这些国防科技重大项目的成功，很大程度上取决于科学的领导和有效的组织实施。

美国政府涉及国防科技管理的主要部门是国防部，此外还有能源部、国家宇航局、商务部、国务院等部门。美国的国防科技研发力量主要是私营企业，还有少量的政府、军队的科研生产力量。国防部每年制定关键技术计划，对影响国防科技和武器装备发展的关键技术给与重点支持，并组织军兵种提出武器装备需求，经国会批准和总统签署指令后，由国防部组织军兵种实施武器装备科研和生产计划。在国防部提供的科研经费和武器装备购置费的支持下，由政府、军方、私营科研院所和企业共同进行武器装备的论证、设计、研制和生产。有关核武器和军用航天系统的研制生产，则由国防部和能源部、宇航局共同组织实施。在武器装备研发过程中，国防部和军方有专门机构对国防科研生产全过程进行监控管理。

三、美国国防科技管理实施

美国国防科技组织管理实施包括立项管理，实施管理，以及评估和验收管理。

（一）国防科技立项管理

美国国防科技立项管理，在充分考虑国家安全需求的前提下，经过充分论证和开展预研工作，通过制定专项科技研发计划为立项形式，并在专门委员会或常设机构的领导和组织下实施管理。

从美国历史上已经组织实施完成的国防科技重大工程项目可以看出，这些项目往往起始于科学家或高层决策者个人提出的建议或设想，经过政府和军方以及科技界和企业反复酝酿和讨论，最终达成共识。如著名的美国“星球大战”计划，即是建立在《高边疆：国家生存的战略》研究报告的基础上。这份报告是由美国前国防情报局局长格雷厄姆和美国氢弹之父泰勒为首的数十名科学家为建立确保美国安全的战略防御系统向里根总统提出的。里根在1983年3月23日宣布了举世震惊的《战略防御倡议计划》，并于1984年1月批准“战略防御研究计划”，成立了“战略防御计划局”。1985年3月该局首次向美国国会提交了“战略防御倡议研究计划”报告。由此看来传统上美国国防科技重大工程项目的产生，没有法定程序和固定方法，而是一个根据国际军事竞争环境变化和国家重大安全需求的决策过程。近30年来由于美国政府、军方、军工科研机构和企业日益重视国防科技管理，加之科技管理理论与方法的发展运用，美国在国防科技重大工程项目的产生上，逐渐由过去的科学家或高层决策者的个体行为，发展到以国防部为主导的有计划、有组织的决策行动，通过制定导向性科技政策和科技发展战略或计划，运用科技管理方法和工具，形成了科学规范的国防科技重大项目立项管理制度。

（二）国防科技实施管理

美国政府在二战和冷战时期提出的国防科技重大工程项目，如“曼哈顿计划”、“阿波罗计划”和“导弹防御计划”，都是以维护美国国家最高安全利益为指向，采取政府集中统一领导下的科技研发实施体系，组织众多企业、大学、研究机构参与国防科技重大工程项目研发活动，并以企业为实施主体。“阿波罗”计划在高峰时期有2万家企业和200多所大学、80多个科研机构参与组织实施，参与人数超过30万人。

冷战后，随着经济全球化和新军事变革，国家安全更加依赖于高科技发展和国家经济实力。美国在保持其科技竞争优势和经济掌控优势的同时，力图全面控制和抢占新的军事科技制高点，不断推出军民融合色彩浓厚的国防科技重大工程项目。同时，美国政府一改过去反对企业联盟的政策，鼓励与国防部有紧密联系的军工企业进行联合和兼并，以此扩大军工企业规模，增强军工企业市场竞争力，进而提高国防科技实力。

（三）国防科技评估和验收管理

美国国防科技重大工程项目实施过程中，按照项目具体特点和要求实行中期检查和评估，从质量、进度和财务支出预算等方面跟踪控制，尽可能降低风险。为了加强对国防重大工程项目的评估，美国政府于2002年出台了计划评估等级工具（PART），该工具适用于美国所有国防科技重大工程项目的绩效评估，以达成客观、透明评价政府国防科技计划的实施。

美国国防科技重大工程项目的定期评估和完成验收，一般都由相应的专门机构负责，专门机构由相关领域的专家和学者组成，在国防科技重大工程项目管理全过程发挥作用，为国防科技重大工程项目的公开、公平和公正实施提供了可靠保证。在政府制定国防科技重大工程项目相关法律法规时，专门机构监督立法的公正性和透明度，并提出相关立法建议，以避免政府盲目决策。在国防科技重大工程项目立项和评估过程中，专门机构负责评估立项的可行性以及对投标单位进行评估，其评估结论对招标具有决定性作用。在项目的跟踪管理和验收过程中，专门机构负责监督和评判。总之，专门机构是政府国防科技重大工程项目管理的重要组织机构，有效发挥了监督和咨询作用，保证了国防科技重大工程项目实施的公开、公平和公正。

四、美国国防科技体系的军民一体化

美国国防科技体系具有高度军民兼容性，国防科技力量雄厚。国防部是美国国防科技研发的主导单位，其科研体系主要由四部分组成，一是军队科研单位，由美军组建和直接控制，主要从事应用研究。二是大学科研机构，美国480多所“研究型大学”中，与国防部签署合同的有250多所，军事科技基础研究项目的50%是由大学科研机构完成的。三是国防工业企业科研机构，这些企业研究机构除了从事军品试制和生产外，还积极进行国防科技开发和应用研究。四是政府部门的研究机构，如联邦能源部有三个研究所主要从事与核武器有关的科研活动。美国国防科技体系军民一体化具有以下特点。

一是国防科技体系市场化。美国军工产品科研生产都是通过市场经济方式、按照市场规则完成，政府、军方和企业共同承担科研开发风险，相互进行科研情报信息交换和技术转让，成果共享，互惠互利。美国《联邦采办条例》规定，“合同官应公开合同业务，以增强竞争和扩大工业界参与”，“实行全面和公开竞争”。

二是运行机制顺畅高效。美国国防科技产业在长期发展过程中形成了比较完善的运行机制体系，包括利益机制、政策机制、计划机制、合同机制和法律机制。通过完善的国防科技政策和规划、计划，引导、推动和规范国防科技进步与发展。同时，美国的国防科研和生产具有完备的法律体系，国防科技各项活动都在严格法律规范下进行。

三是中介服务体系健康完善。中介服务组织是独立于政府和企业之外，但却连接政府和企业并为双方提供咨询服务的官方和民间组织。美国的中介组织非常发达，与国防科技关系最为密切的是国防工业协会，该协会拥有850多家企业会员和2.4万多个人会员，主要工作是向政府提供国防企业的各种技术、信息、问题建议和解决方法，通过参与国际竞争支持国防科技发展。