政府投资项目决策中公众参与问题研究

摘要：公众的适度参与有助于政府投资项目决策有效性的提升，本文围绕公众参与的主体范围和基本方式、项目决策公众参与方式的选择和制度保障等进行了深入分析和论述，认为应该根据项目的特性（即公益性和专业性的强弱）适用不同的参与方式，并提出通过建立和完善政府回应制度、公开听证制度和专家论证制度等以保障公众的有效参与，进而提升决策质量。

关键词：项目决策 公众参与 制度保障

政府投资项目决策中公众的参与程度与决策有效性之间存在密切联系，但二者之间并非简单的正相关关系，过度的参与往往会抑制政府项目投资决策的有效性，只有适度参与才会促进政府投资项目决策有效性的提升。如何通过制度的设计来保障政府投资项目决策中公众的适度参与是需要解决的重要问题。

一、公众参与的主体范围和基本方式

近年来，出于市场经济发展的现实要求和政治实践的逐步认同，公众参与在我国各级立法、行政决策、政府管理和基层治理中广泛出现，但总体上公众参与体制的制度化程度较低，公众缺乏可依据的法律规则和程序规范对公共决策施加影响。[1]究其原因，在于公共决策的专业性要求和公众参与的民主性要求之间较难平衡，特别是作为政府投资项目决策，其相对于一般公共决策具有更高的专业属性，其决策自主权与参与权之间的矛盾更是难以回避。为把握好适度参与的边界，找准专业性与参与性的合理平衡，必须直面与适度参与相关的两个基本要素，包括参与的主体（即公众参与政府投资项目决策的主体范畴）和参与的方式（即公众影响决策的途径或方式）。

对于公众参与的主体范围，学界认识存在差异，大部分学者在研究和界定公众参与的内涵和定义时只是对参与主体笼统的加以表述，对参与主体并未做出明确的界定，只是笼统的指出参与的主体是公民和群众。[2]也有学者对公众参与的范围进行了明确的厘定，将其界定为“利益相关者”，[3]但笔者认为，将公众参与的主体限定为与决策过程和结果存在利害关系的利益相关群体在认识上有失偏颇，因为在包括政府投资决策在内的公共决策过程中，不乏大量与决策并无直接利害关系，但基于个体的专业优势、价值偏好、公民良知和社会责任感而参与公共决策的评论并对决策施加影响者（通常称为专家），如果将这一群体排除在公众参与主体之外，与这一制度的设计初衷和实践需求难免背道而驰，这一点在政府投资决策中更是如此。政府投资项目决策参与的主体应该既包括与决策事项具有利害关系的一般公众，也包括对政府投资决策进行分析论证且与决策事项毫无利害关系的专家学者。

关于公众参与决策的方式，学界的认识存在较大差异，代表性的观点有以下几种：“美国学者谢莉﹒R﹒安斯汀在《市民参与的阶梯》一文中， 根据公众意见的效力大小把公众参与决策的方式分为八类： 包括操纵、治疗、通知、咨询、安抚、伙伴、代理权力、市民控制”。[4]“OECD公众参与形式蓝本则将公众参与形式主要概括为关键公众接触、公民调查、公众通知和评论程序、公开听证、顾问机构等”。[5]国内有学者总结出公众参与行政决策的基本形式有意见征求、座谈会、听证会、公告评价、媒体转达意见、利害关系人提出自己决策提案以及全民公决等。[6]“台湾地区学者许宗力根据公众意见的效力标准把公众参与分为陈述意见、听证、参与决定、公民投票”。[7]综合国内外学者的理论观点和公共决策实践，笔者将包括政府投资项目决策在内的公共决策参与方式归纳为以下四种：

（一）公众评论

是指行政机关将拟决事项有关情况公之于众，公众通过书面或口头的方式表达自己的意见。这是一种最基本的参与形式，参与强度较弱。其优点在于成本经济，容纳公众参与的主体量大，特别是在网络信息时代，大量信息可以通过网络发布和接受，无需花费大量的人力、物力和财力将众多参与主体组织起来进行解释和讨论。其缺陷在于可能使决策者被大量“意见”所淹没，往往会影响行政效率。加之公众评论反馈的意见只起参考作用，对决策者的限制缺乏刚性，往往流于形式，无法真正促进科学理性决策。

（二）公开听证

是指行政机关在进行重大决策时，选择具有代表性的社会公众，通过陈述、交流、协商直至抗辩，最终形成决策结论的一种公众参与形式。其优点在于能激励决策参与者充分表达意见并进行现场质证，便于揭示各方主张的利弊得失，为行政机关提供较为充分的决策信息。同时，要求根据听证记录进行决策，有利于参与者的决策参与权真正得到尊重和落实。但是，公开听证的对抗式程序容易扩大行政决策成本，造成公共资源浪费。

（三）专家论证

是指相关领域的技术专家就行政机关提出的决策事项和内容从专业技术角度提出意见，供行政机关决策时参考。它是公众参与的又一重要形式，类似于OECD国家中的顾问机构（Advisory bodies）。专家论证能够基于技术专家超然独立的地位和对科学负责的态度，抑制行政自由裁量权的过度发挥，克服利害关系人参与可能会出现的“利益牵引”或“出卖公益”等问题。加之专家论证形成的参与意见相对集中，不会造成“参与爆炸”，而且能够在一定程度上解决对抗式参与造成的资源过度耗费。但是，行政机关也有可能会利用专家论证来支持或粉饰自己预设的决策偏好，利用专家论证躲避公众对决策选择的批评。

（四）公众投票

是指公众通过投票表决直接完成决策，没有中间环节的一种决策方式。它等同于安斯汀《市民参与的阶梯》一文中的“市民控制”方式。有学者认为“这种具有决定权的参与方式一般只涉及国家主权等重大政治问题，对于专业性和技术性较强的行政决策不太适用”。[8]作者认为，政府投资项目决策作为一种典型的团体决策，在当今许多国家都是由民意代表通过合议制的形式形成决策结论，因此在代议民主制度下，包括政府投资项目决策在内的诸多公共决策行为并不完全排斥公众投票这一决策参与方式。

二、项目决策公众参与方式的选择

具体到政府投资项目决策，如何把握好适度参与的边界，找准专业性与参与性的合理平衡，选择与政府投资项目决策相匹配的决策参与形式，是保证参与有效运行进而实现政府投资项目科学有效决策的关键。

（一）公众评论参与方式的适用性分析

公众评论包括两种形式，一种是针对不特定对象的公开征询，我国在规则制定时的征求意见以及决策时的问卷调查都属此类。二是针对特定对象的定向咨询。比如美国的规章制定协商委员会就是其典型形式。[9]类似于我国由行政机关主导的意见征求或座谈会。

这种参与方式具有参与主体广泛多元、参与时间和地点限制小、参与成本相对较低等优点。但也存在“信息泛滥”造成意见整理及回复困难、政府回避正面矛盾以及缺乏回应机制导致公众消极参与等弊端。政府投资项目决策是否适用公众评论的参与方式，应该具体问题具体分析，对于专业性较强的政府投资项目决策应该排斥这种参与方式的适用，因为专业性要求较高，对公众评论带来的信息需求就较小，加之如果对公共评论的回应性提出要求，还会额外增加决策者的负担。相反，对于公益性强而专业性较弱的政府投资项目，特别是事关发展全局的重大公益性投资项目，则应强化公众评论的决策参与方式。我国在实施重大公益性建设项目决策过程中进行的意见征询、公众调查、项目公示等活动都是这一认识的实践印证。问题是如何通过制度的设计来规范这类公众评论参与方式以扬长避短。

（二）公开听证参与方式的适用性分析

公开听证具有保障决策参与者各方现场陈述质证、充分表达意见并根据听证意见实施决策的制度优势。具体到政府投资项目决策过程中，公开听证搭建了一个决策参与者相互交流和沟通的平台，有助于公众利益的表达和利益的平衡，可以在一定程度上提高项目建设的公众可接受度。总的来说，公开听证作为一种公众深度参与决策的形式，完全适应政府投资项目决策的需要，是比较适合和可行的决策参与形式，对于其在运行中存在的参与主体代表性不够强、听证程序不够规范等问题完全可以通过制度的设计和规范加以纠正和完善。考虑到听证引起的行政决策成本扩大问题，可以考虑将公开听证参与方式的适用范围限定在事关公众切身利益的重大政府投资项目决策范围之内，这样既发挥了公开听证对于提高政府投资项目决策公众参与度进而提升项目决策科学性、民主性和有效性的制度优势，又可以防止这种参与方式的广泛适用而造成决策成本的升高和公共资源的浪费。

（三）专家论证参与方式的适用性分析

专家论证除克服公开听证固有的参与成本较高和公众评论存在的信息过量难以回应的问题，以及利害关系人参与不可避免的利益偏好弊端，更重要的是在建设项目决策中专家的纯技术考量能快捷、有效、深入的为决策者提供有用信息，能够利用自身的知识储备和研究分析能力做出理性分析和判断以强化建设项目决策的技术理性，而且专业的论证及其科学的依据也必然会对行政自由裁量权在一定程度起到抑制作用，从而提升项目决策的有效性，这在专业性较强的政府投资项目决策中尤其如此。但是，现实操作中专家论证往往流于形式，专家论证符号化和空洞化现象严重，没有很好地发挥对项目决策的技术支撑作用和对政府公权的引导限制作用，这些都源于专家论证制度化的缺失，表现为专家论证适用范围无依据、专家论证过程不公开、专家选择标准不明确、专家论证程序不规范、专家论证效力无保障等问题，专家论证制度往往成为政府体现决策正当性和回避公众监督的“独门暗器”，走向制度功能的反面。总之，专家论证的参与方式与专业性较强的政府投资项目决策具有适用性，关键是要通过制度的设计和完善以发挥专家论证参与方式对科学有效决策的促进作用，同时对其存在的弊端加以控制和规避。

（四）公众投票参与方式的适用性分析

由于政府投资决策本质上是一种团体性决策，前文提到在代议民主制度下，政府投资项目决策并不完全排斥公众投票的决策参与方式。根据各国的立法和实践，由公众直接或者通过代议机关对特别重大的政府投资项目进行投票表决是公众参与政府投资项目决策的典型形式。可见，公众投票理应适用于事关经济社会发展全局的重大政府投资项目决策，问题是公众表决参与重大政府投资项目决策的参与主体、参与程序、投票人的责任等问题缺乏明确的法律依据和规范，需要法律制度的跟进。

综上，在政府投资项目决策参与形式的选择上，对于公益性强而专业性较弱的政府投资项目应强化公众评论的决策参与方式；对于事关公众切身利益的重大政府投资项目应适用公开听证的参与方式；对于专业性较强的政府投资项目决策适宜专家论证的参与方式；对于事关经济社会发展全局和国民经济发展命脉的重大政府投资项目决策则适合公民投票的决策参与方式。

三、项目决策公众参与的制度保障

确定了政府投资项目决策参与的形式后，面临的问题就是如何结合我国特有的制度环境和基础，通过具体法律制度的设计和完善，以保障决策参与功能的有效发挥。本文主要就政府回应制度、公开听证制度和专家论证制度进行分析并提出完善有关法律制度的设想。

（一）政府回应制度

在我国，公众评论参与方式的形式多样，但存在一个共同的弊端就是参与的有效性不足，其主要根源在于回应机制的缺失，表现在公众意见是否得到采纳完全取决于政府的主观意愿，公众意见往往被决策者拒绝和忽视，公众评论的参与形式成为走过场的形式主义和政治点缀。因此，通过立法确立政府投资项目决策政府回应制度就显得尤为重要，政府回应制度要求政府将公众意见采纳与否及其理由向决策参与者予以回复和反馈，并将此作为一项基本的程序义务。只有这样才能激发公众参与的热情，表现出对政府投资项目决策更多的关注，提升公众参与的有效性。

（二）公开听证制度

根据我国现有立法，只有《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》和《价格法》规定了听证制度，但在政府投资项目决策领域，仍然缺乏法律层面的依据。因此，充分借鉴国外相关制度和国内其他领域的听证制度成熟做法，通过立法构建政府投资项目决策听证法律制度很有必要。[10]在具体的制度设计上要规范以下内容：

1、听证的参与主体

要注重代表的完善性，至少应包括政府代表，即与项目建设相关的政府部门代表；专家代表即与项目建设相关领域的专家学者代表；群众代表即项目建设所在地与项目建设具有利害关系的企业和个人。

2、听证的适用范围

从横向来讲，考虑到听证成本较高问题，应将公开听证参与方式的适用范围限定在事关公众切身利益的重大政府投资项目范围之内，那么何为“重大”则应以项目的投资规模和项目的作用、地位、影响范围以及社会关注度作为考量标准。从纵向来讲，并非决策的每个环节都进行听证，按照我国目前的基本建设程序规定，建议在项目的立项环节和征地拆迁补偿环节实行公开听证制度。

3、听证的基本程序

首先是听证的启动，应包括法律规定、行政机关决定和当事人意定三种启动标准，法律规定是指法律规定的实施项目决策应当听证的事项；行政机关决定是指行政机关认为需要听证的涉及公共利益的重大政府投资项目决策事项；当事人意定是指行政机关根据法律规定，在作出决策前告知利害关系人享有听证的权利，是否启动听证程序由相对人自主决定。其次是听证的过程，包括听证信息的通知公告、听证主持人的指定和回避、听证过程中的证据提交和申辩质证、听证笔录的制作和确认等。最后是听证结果的运用，可以考虑引进《行政许可法》所确立的听证“案卷排他性”原则，规定听证笔录应该作为政府投资项目决策的唯一依据。

（三）专家论证制度

我国到目前为止已经建立了一些有关专家论证的参与规范，但总体上缺乏权威统一的规定，仅限于一些规范性文件层面的零散规定，缺乏法律法规层次的系统规范。在具体制度设置上表现出专家论证过程不公开、专家选择标准不明确、专家论证程序不规范、专家论证效力无保障等问题，因此，应该通过立法明确以下内容：（1）明确专家遴选的标准。将专家知识结构和社会背景的均衡性作为选择专家的标准，杜绝因为知识结构和社会背景的单一造成专家意见的有失偏颇和利益倾向。（2）确立专家论证的公开制度。一方面是专家遴选的公开，遴选标准、过程和结果应当向社会公示，限制决策机关选择专家的无限裁量权，防止专家成为行政机关决策倾向的代言人。另一方面是专家论证过程和专家建议方案要向社会公开，接受社会各界的监督，这样可以在保障专家论证功能发挥的同时，抑制专家自身可能存在的消极懈怠现象。（3）保障专家论证效力。即通过立法强化政府对专家论证的回应机制，要在决策结论中对专家论证意见的采纳情况进行解释说明。

参考文献

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[10]刘立峰.地方政府投资行为及其治理[J].宏观经济研究，2012，（7）：86.

（张昭，1978年生，陕西省发展改革委政策法规处处长，博士。研究方向：法经济学、宏观经济管理）