国际资本流动对我国国际产能合作的影响

关秀丽

一、2015年国际资本流动的新特点新趋势

（一）2015年全球外国直接投资强劲复苏，发达国家的FDI主导地位有所加强

2014年，全球外国直接投资流入量下降了16%，为1.23万亿美元。2015年FDI流入总量跃升了38%，达1.76万亿美元，是2008年全球金融危机爆发以来的最高水平。跨国并购金额从2014年的4320亿美元猛增至2015年的7210亿美元，是2015年全球FDI强劲反弹的主要动力。与此同时，已公布绿地投资项目也达到7660亿美元的较高水平。发达经济体作为一个整体的FDI流入量几乎增加了一倍，达到9620亿美元，占全球FDI的比重从2014年的41%猛增到2015年的55%。欧洲的FDI流入量增长强劲，美国则在2014年的历史低位基础上翻了两番。发展中经济体FDI流入总量增长了9%，达到7650亿美元的新高。在全球FDI流入量排名中，前10大东道国中发展中经济体继续占据半壁江山。2015年，发达经济体对外投资增长了33%，达到1.1万亿美元，但仍比2007年的峰值低40%。主要发达区域的表现有所不同：欧洲的对外投资增至5760亿美元，从而成为全球最大的对外投资地区；北美的对外投资量与2014年基本持平。

（二）全球FDI的行业结构发生显著变化，服务业FDI进一步上升，国际生产继续扩张

第一产业FDI大幅减少，制造业FDI有所增长，服务业FDI增长趋势仍在继续。受2014年中期以来初级商品价格大跌的影响，石油和采矿行业的跨国公司大幅消减资本开支，而盈利的减少则影响了其利润再投资的规模，因此，第一产业的FDI大幅下降。与此同时，由于制药等行业一些大规模交易的出现，制造业占全球跨国并购总金额的比重提高到了50%以上。

从全球FDI存量看，服务业占比继续保持在60%以上。2001年，服务业占全球外国直接投资比重为58%。2012年，服务占全球外国直接投资存量的63%，几乎是制造业的占比（26%）的2.5倍，是第一产业的占比（7%）的9倍。由于服务业占全球附加值的70%，因此，服务业外国直接投资在全球外国直接投资中的比重会进一步上升。

尽管全球经济复苏仍有不确定性，国际生产趋势在2015年继续加强，多国企业的外国子公司的国际生产有所扩张，销售额和附加值分别上涨7.4%和6.5%，就业人数达到7950万人。外国子公司在东道经济体的经济业绩有所恶化，外国直接投资回报率从2014年的6.7%降低到2015年的6.0%。排名前100位的跨国公司的海外业务因大宗商品价格下降有所下滑，但就业人数仍在增加。受影响的行业有石油、天然气和采矿业。货币波动和需求减弱也使相关企业受到影响。2015年，排名前100强的非金融类企业的外国资产下降了4.9%，超过2014年的1.8%，销售额下降14.9%，尽管就业增加6.4%。由于跨国公司国内业务运营良好，海外份额在总资产、销售额以及就业中的比重降幅在1.4%—1.7%之间。来自发展中国家和转型经济体的跨国公司表现出更多活力。每年，退出和加入前100强的企业数量呈动态变化，石油企业竞争力仍显不足。2014年，来自发展中国家和转型经济体的海外经营活动日益扩张，其海外资产、销售额和就业分别增长11.2%，6.6%和2.2%。2015年的数据（未出）可能显示出与发达国家的跨国公司的趋势一致。

（三）主要发展中区域吸引外资在2015年出现分化

亚洲的FDI流入量增长16%至5410亿美元的历史新高，主要是由东亚（如中国和中国香港）和南亚（如印度）的强劲表现所推动；非洲的FDI流入量在2015年下降7%至540亿美元。北非FDI出现增长，但撒哈拉以南非洲地区（特别是西非和中非）FDI大幅下降。初级商品价格暴跌使依赖自然资源出口的非洲国家在贸易、投资和国际收支等方面都面临严重冲击；拉丁美洲和加勒比地区（不包括离岸金融中心）的FDI流入为1680亿美元，与2014年基本持平；南美洲由于大宗商品价格下跌、经济不景气等原因FDI下降；相比之下，制造业外资增长使中美洲FDI流入表现良好；转型经济体的FDI流入量进一步下降到约10年前的低水平，初级商品价格下跌、国内市场不景气、限制性的政策措施和地缘政治方面的紧张局势都对外资流入产生了负面影响。在经历2015年的低迷后，预计FDI将小幅增长。

（四）全球FDI将于2016年下降10%—15%，之后恢复增长

目前，全球经济复苏仍然乏力，总需求持续疲弱，初级商品出口国经济面临困难，跨国公司利润水平下滑，以及政府出于反避税目的对反转交易采取更严格的政策措施。中期看，随着世界经济增长预期回升，全球FDI有望于2017年恢复增长，在2018年达到超过1.8万亿美元的水平。贸发组织2016年的调研显示，跨国公司高管对2016年国际投资的整体预期并不乐观，之后两年则有所改善。2016年前4个月，全球跨国并购金额较去年同期下降了32%，预示了全球FDI的下降。跨国并购下降也反映了美国财政部为限制反转交易所采取政策措施的影响，该措施已经使得美国辉瑞制药与爱尔兰Allergan不得不取消了两者间高达1600亿美元的合并。

数据显示，2015年中国对外投资增长了4%，达1276亿美元，位居全球第三。在大规模海外并购浪潮推动下，中国已成为部分发达国家的主要外资来源国。随着“一带一路”和国际产能合作的推进，中国在发展中国家的投资也继续保持高速增长。2016年，中国对外投资增长加速，对外投资存量排名有望上升到第6或第7位。

二、国际资本流动对我国际产能合作的影响

国际资本流动与国际产能合作在“投资合作”层面高度关联，但二者内涵并不具有很多重叠性、重合性和关联性。国际资本流动考察全球、地区以及双边投资政策、制度和投资者身份识别等宏观、中观层面的共性问题及其对资本流动的影响，旨在研究制定新一轮全球统一的投资协定，虽然涉及微观企业发展问题，但着眼于为企业对外投资提供良好的制度环境。国际产能合作与上述问题相关，但更多关注以企业为主体，以市场化运作为特征，以生产网络建设为核心、以提升地区和全球价值链、重塑贸易投资格局为目标的中观和微观层面的问题，研究的是与企业国际化经营相关的宏观、微观和中观层面的问题。从规则层面看，国际资本流动主要关注全球层面的议题和规则，国际产能合作更多从双边和区域规则入手，服务和完善全球投资规则。

（一）从政策维度看，趋势性开放与适度保护兼而有之

大多数新的投资政策措施都致力于推动开放和促进投资，与我国推动的国际产能合作相向而行，但发达国家作为东道国涉案比例提高，显示了其加强保护、自建后花园的利己主义，对我国向发达国家转移优势产能或可形成壁垒。2015年，85%的政策措施旨在扩大开放、促进投资，亚洲新兴经济体在这方面表现得尤其突出。新引入的限制性措施和规定主要反映了对战略行业中外国所有权的担忧。投资者和东道国间的仲裁案数量继续增长。发达国家作为东道国涉案比例提高，达到了40%，反映出发达国家一方面极力倡导排他性的TTP/TTIP的投资自由化，又在成员选择、议题设置及投资冲裁方面嵌入保护其跨国公司利益、自建利己后花园的新态势，为我国向发达国家转移优势产能增加了制度壁垒。

（二）从国家安全审查维度看，概念的模糊性隐含了执行的“随意性”

各国对“国家安全”概念的界定有所不同，具体立法和政策实践不同，涉及的措施从明确的投资限制到复杂的审查机制，有时则涉及宽泛的定义和广泛的适用范围，审查的内容不同，其要求潜在投资者提供的相关信息的数量和复杂程度不同，执行时具有“随意性”。上述不一致带来的结果是，对于从事相似甚至相同的经济活动，外国投资者可能在不同的国家面临完全不同的准入待遇。另外，行业方面的准入条件一般是清晰、明确的，但基于国家安全方面的限制则往往具有不可预见性，从而为投资保护主义提供了可能。在投资自由化盛行的当下，各国对待资本流入及其投资合作，似有开大门关小门的倾向，对我国倡议推动的以深化投资合作为主的国际产能合作平添很多变数。

（三）从国际投资体制改革进程看，需要产生多方受益的贸易投资新规则

各国已就国际投资体制改革的领域和方法达成共识，审查了各自的国际投资政策以及国际投资协定体系，制定了新的投资协定范本，并开始就签订新的国际投资协定进行谈判。各国继续签订新的高标准投资协定，同时也梳理、修订或重新谈判现有的数量庞大的国际投资协定，提高协定的质量和水平。国际投资体制改革的第一阶段主要体现在国家层面、区域投资政策及规则的协调与整合，着手解决当前国际投资体制日益碎片化的倾向，推动新一代国际投资规则逐步形成。中国及广大发展中国家恰逢历史机遇，通过开展国际产能合作参与推动区域一体化和利他全球化进程，书写符合发展中国家经济发展、人口成长及贸易投资政策和制度建设，丰富和完善为多方受益的贸易投资新规则。

（四）投资者的国籍身份识别重要且复杂，专业化精细化管理不可或缺

国别及国际投资政策经常需要区别对待内资企业与外资企业，以及来自不同国家的外资企业。在国家政策层面，对外资企业的最大持股权进行限制的投资政策相当普遍。80%的国家至少在一个产业对外资有股权限制，发达国家为90%，发展中国家为76%。服务业，特别是传媒、交通运输、通信、公共设施、金融以及商业服务业，对外资的股权限制相对更多。在国际投资政策层面，双边及区域投资协定一般都对来自协定成员国及非协定成员国的企业区别对待，即协定在投资者保护及其他方面提供的好处，理论上仅限于协定成员国企业。在国际投资所有权结构日益复杂、投资者国籍日益模糊，以及所有权和控制权背离更加普遍的情况下，一些政策和法规在执行和操作中缺乏实效，对产能合作提出了专业化、精细化管理要求。

（五）对中国资本走出去影响最大的是各国的安全审查政策

中国企业大规模增加对外投资，美国、澳大利亚以及一些发展中国家，纷纷强化了其对外国投资的安全审查政策。在正常情况下，外国在美国的投资仅仅需要常规审批，不会引致安全审查。美国的安全审查对中国在美国的投资造成的负面影响是巨大的，中国企业在美国的并购案大多数以失败告终。如中海油并购优尼科，海尔并购美国家电生产商美泰克，西北有色并购美国优金公司，及沸沸扬扬的华为案，等等。澳大利亚对外国投资者的态度相对开放，但最近也收紧了对矿业投资的市场准入。澳大利亚希望外资占股比例下降，对澳大利亚主要矿业公司的投资比例应低于15%，对新的矿业投资项目也不能超过50%。

三、思考和建议

（一）研究投资国国家安全审查制度的特点、重点，为产业资本走出去提供精准服务

近些年来，中国对外投资快速增长，引发了国际社会的普遍关注。各国部分出于对中国对外投资的疑虑，纷纷调整了有关政策，加紧了对外国投资的审查和监管。这在当前给中国的对外投资带来了一定困扰。为促进以投资合作为重点的国际产能合作，各国政府需要在国家安全审查的政策空间与审查程序的透明度及公正性方面作出恰当平衡，降低各种形式的投资保护主义对资本流动和国际产能合作的不利影响。国别投资政策和国家安全审查制度成为我推动投资合作的重要考量和实施依据。

（二）签署更多高水平的投资协定，促进投资便利化

目前，全球统一的国际投资体系尚未建成。未来既是全球投资体系面临重大改革时期，又是中国对外投资高速增长时期。中国有必要也有能力在全球投资协议谈判中发挥更为积极主动的作用，提高议题设计和参与谈判的能力，不仅要更加注意保护中国对外投资的当前利益，而且要统筹兼顾，制定有利于中国未来发展过程中具有动态优势的投资规则，保障国家发展的长远利益。在国家层面吸引外资的政策体系中，应更加重视投资便利化，使双边或区域投资协定与完善国际投资协定内容中的投资便利化相向而行。

（三）在投资自由化及监管之间寻求适度平衡，确保外资流入得到保护

从平衡投资自由化和投资监管角度建议：一是提高信息披露要求，更好地掌握投资的最终所有者。二是重新评估基于所有权的国内及国际投资政策的作用及效果，在可行的情况下可考虑使用其他政策，如竞争、税收、产业发展政策等，代替对外资企业股权进行限制的政策。三是在国际投资协定中引入新的条款，如“利益拒绝条款”、“实质性商业活动条款”等，防止通过外国投资者利用空壳公司或复杂的所有权结构滥用获取国际协定给予的权利。四是加强国际协调，特别是在有关“实际控制”、构成实质性商业活动的标准等问题上形成共识，并在甄别投资者最终所有者等问题上加强合作。

（四）关注国别投资政策取向、行业和地区要求，为产业资本走出去提供市场准入和行业指导

国别投资政策至关重要，决定了“资本”在何种程度与东道国发生产能合作关联。不同国家或地区对中国资本设置了或宽或严的具体要求，对不同行业的产能合作影响不同。如越南出台投资优惠新举措，外资管理更加精细化；主管部门将给予有关项目的优惠措施在项目许可证上进行确认和登记、对需申请投资许可证的项目、无需申请投资许可证的项目、可享受投资优惠的项目、给予投资优惠的行业及地区，均列明了详细指南。有前去越南投资意愿的中国企业需要认真研判，制定详细的投资规划，以符合企业投资战略和东道国发展需要。