反思我国互联网金融的反洗钱制度<br/>——以美国反洗钱制度为视角

反思我国互联网金融的反洗钱制度
——以美国反洗钱制度为视角

2016-10-10王子健

黑龙江省政法管理干部学院学报 2016年5期

关键词：金融制度

王子健

(中央财经大学法学院，北京 100081)

反思我国互联网金融的反洗钱制度
——以美国反洗钱制度为视角

王子健

(中央财经大学法学院，北京 100081)

在目前互联网金融飞速发展的当下，我国以《中华人民共和国反洗钱法》为核心的反洗钱系统面对着手段日益复杂，操作难以控制的互联网洗钱问题缺乏有效的应对机制构建。仅从简单的传统方式来应对互联网金融洗钱问题已经面临法律、监管的空白、洗钱失血性和缺乏客户身份识别手段等多重危机。在此方面，美国的反洗钱制度不仅启动最早，而且其运营监管模式背景与我国当下互联网大环境有许多相似之处，可以借鉴以构建我国的反洗钱互联网金融防御系统，实现良好的互联网监测部门风险报告制度与互联网洗钱规制体系上下顺畅执行、无缝衔接，建立完善的立法监督管理、网络客户身份深度识别等反洗钱机制。

互联网金融；反洗钱；美国反洗钱制度

一、我国互联网金融反洗钱问题的现状

2007年1月1日对于中国而言，是对于反洗钱问题的一个重大的转折点，《中华人民共和国反洗钱法》的颁布，为当时预防洗钱活动，维护金融秩序遏制洗钱这一危害经济甚至政治秩序的犯罪行为起到了不可小觑的重要作用。

在中国互联网金融业朝着创新型、多向型方向蓬勃发展，不仅大力带动了GDP的增速，也降低了传统金融交易的沉重担子。将其比成金融杠杆，那么现在已经由一人撬动金融这一庞然大物变成了两人行一事之局。不过值得注意的是，降低交易的时间和成本的互联网金融业蕴含的虚拟、隐蔽性等问题也随之而来，专业部门和相关技术人员跟不上要求，就业涌向高薪酬企业的社会大环境导致相比微小的监管岗位的专业性失守已经是我国目前所面临的互联网基础监管与维护上的一大严重问题。我国《反洗钱法》等一系列法律的相继颁布，说明了洗钱问题已经被划入重点项目，尤其是在2013—2018年新一期五年计划中也被提到了极高的位置，并重申反洗钱所面临的十个紧迫的问题[1]。

美国颁布《1956年麻醉品控制法》时是世界最早颁布金融反洗钱相关法律的国家，几部在这之后颁布的反洗钱法律、法规，在金融业反洗钱监管机制层面上，从几个方面进行了完善并建立了现金交易报告等制度。而在逐步完善建制的当下，美国的反洗钱制度的宏观背景要求与我国甚为相似，虽然在中国信息电子化并不能普及如美，但是在互联网金融方面近三年互联网金融所带动GDP的增速以及其成交量背景来看，是可以加以变换模式并得以借鉴美国模式的。

在我国，互联网金融业以2015年的年度报告为例，中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的《中国互联网发展报告》(2015)指出，截至2014年年底，中国互联网支付交易规模突破8万亿元。支付内容中大多来自网络购物、航空客票与基金，基金出现在内容中，也是我国当下互联网金融所面临的重大机遇与挑战，在电商B2B方面较2013年占比有所滑落。除此之外，2014年移动支付交易规模达59 924.7亿元，较2013年增长391.3%,继续呈现出较高的增长状态。基金出现在互联网金融中，说明投资越来越成熟到可成为使用者的选择，其占比已经超过了传统B2B方式，那么值得注意的是其中良性投入的资金与待被洗钱资金之间的关系由于互联网本身的特性导致很难辨明秋毫*中国互联网络信息中心:第36次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg，2015-07-22。。除此之外，移动终端的广泛应用也说明互联网交易的手段较14年以前又有了一个质的飞跃，其瞬时性和便捷性达到了新的高度，那么对于犯罪分子而言其洗钱过程将会更加迅速，过程让人措手不及，这也是互联网金融反洗钱的新挑战。

《反洗钱法》的部际交流和法律法规之间运用早已不适应于变化莫测的互联网金融洗钱问题，我国已努力在计划内进行全新的摸索。互联网金融中的洗钱问题在目前上来看并没有梳理出一个清晰的脉络，建构仍不全面。种种因素交叉影响造成了洗钱行为的暗自滋长。

二、互联网金融洗钱特性、方式的概述

在当下以传统模式混以电子金融化驱壳的互联网洗钱主要可以以互联网的操作高效的瞬时性、信息的虚拟隐蔽性、相较于传统方式的低成本性三点概括起来。

(一)互联网金融洗钱的特性

1.信息的虚拟隐蔽性：互联网本身就带有着极强的虚拟性，从无到有之间也只需一瞬间，从上文《中国互联网发展报告》(2015)报告中也可看出，互联网中虚拟内容(除金融投资、购物)外的金融支付占比也有近5成。互联网所带来的虚拟性质影响，为当下各类洗钱行为起到了保护伞作用，使得洗钱行为泛滥并隐匿于大量庞杂的电子数据内。网络创造的虚拟环境，允许行为人只需输入口令，即可迅速完成整个洗钱流程，并且个人资信的评估也无须通过人民银行统一负责、监督，而是由多个没有相关资质的金融服务提供者来重新评估你的信用分数。除流程外，通过注册所得到的身份的虚拟性也导致注册者一般不必登记个人的详细资料，用户名也可以任意填写，认证简单、操作迅速，造成了核对信息和监控布网的阻塞，执法人员会浪费较多资源进行虚假身份的核对，在追查金钱脉络时也可以由于信息问题导致停滞。

2.操作高效的瞬时性：互联网中支付、借贷、注册所体现的简单操作是由于互联网服务器终端取代了传统人工，全天候服务通过终端实现，高效的处理大量数据。正是基于瞬时性带来的便利，大量的洗钱资金可被分割，以不同方式、渠道进行处理，简单的电脑前操作，即可通过分开不同账户等多种方式进行，降低了洗钱风险，也节省了人力与时间成本[2]。

3.相较于传统方式的低成本性：在传统洗钱方式中，建立实体公司需要有固定场所的租赁，通过赌博方式则一定的输值损耗，地下钱庄也会损失一部分中介费用，相比之下，互联网金融进行洗钱，可以节省大量损耗，网络渠道可直接将传统洗钱方式的烦琐流程简化以降低成本。诸如淘宝、P2P平台一类的互联网公司甚至都不需要办公场地，比实体公司成本低很多，2014年国内知名的P2P网贷平台“中保投资”法人代表因涉嫌非法吸收公共存款罪被依法逮捕，业内人士指出，其落网的直接原因是其妻疑似用淘宝这种低成本的方式进行洗钱所致[3]。

(二)互联网金融洗钱的手段

上文也说到了互联网金融的多样性，在不同的金融服务内容之下都有附于其下的互联网金融洗钱手段。笔者认为主要有网上银行、P2P借贷、网络赌博、虚拟货币、网络保险等几种。

1.网络银行：根据中国银行业协会每年的《年度中国银行业服务改进情况报告》显示，当下我国每年的网络银行交易总额增速高达20%以上。在如此大的增速下则是庞大的交易总额，在此下暗修栈道的犯罪分子就可以将资金汇入其他商户的账户中，然后在多个账户之中来回转移特定资金，再将资金转入到个人户头上，在分散了需洗的“黑金”后，目标账户则收拢四散的个人账户资金，达成洗钱目的。这种洗钱渠道的核心就是频繁转账方式降低曝光风险，使目标账户通过互联网的瞬时高效性快速聚合资金完成洗钱，而注册账户的犯罪分子身份却多为他人或伪造。

2.P2P借贷：P2P是《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第13条规定的“在借贷关系中，仅起联系、介绍作用的人，不承担保证责任”的平台。P2P平台不同于传统金融机构，它是处于金融机构与投资者中间的中介机构，但当下的P2P平台在规治不足、监管不畅的情况下很难被约束，一部分P2P平台经营着传统金融机构的借贷业务，打着法律答辩球，无法通过立法处理相关的纠纷处理和风险防控问题，就导致了洗钱分子借擦边球的法律属性违规操作。犯罪分子的洗钱手段无非是将资金融于P2P平台中放贷再收贷，一部分放于伪造账户或亲信账户、另一部分放于平台用户，以利息和坏账作为洗钱成本达到洗钱目的。

3.网络赌博：在世界范围内，每年通过网络赌博洗掉的白钱大约在万亿级，造成的损失无以计数。关于网络赌博的洗钱手段多以建立在境外或港澳的赌博网站吸纳境外、内地洗钱需求为主。通过这种途径的洗钱手段以网上银行为载体，赌博网站可供洗钱者开设账户，将筹码经过私人资金的兑换后，转入目标账户，再接着进行互联网赌博操作，在输赢几次后提出不玩要求后兑换资金达成洗钱目的，而且现在一般的赌博都以支票为结算方式，更为洗钱提供了便利。

4.网络货币：比特币在世界各地被各类恐怖主义融资当作流通货币，其在暗网中的流通也很难被监管，以比特币为主的多种虚拟货币都成为互联网金融时代洗钱的主要手段。犯罪分子多利用诸如用卡、借记卡、IC卡、消费卡、电子支票、电话卡、储蓄卡等电子货币进行淘洗，而其发行主体不易被监控也成为了洗钱者规避法律的重要原因。犯罪分子可以利用空壳公司，通过购买充值、消费卡等方式，派专门人员进行虚假消费套现，支付资金自然极其隐蔽地流转入公司账户。

5.网络保险：是指将保险服务过程实现完全的网络化管理，具体包括保险信息咨询、计划书设计、投保、缴费、承保、保单信息查询、变更、续期缴费、理赔、给付等。据艾瑞咨询预计2016年中国保险电子商务市场在线保费收入规模将达到590.5亿，渗透率将达到2.6%*艾瑞网-数据报告:2012—2013年中国保险销售电商化研究报告[EB/OL].http://report.iresearch.cn/1871.html，2013-03-07。。政府的不重视、保险机构对于客户信息监察的形式化、交易报告数量审查不严，都使得在金融行业竞争激烈的保险业在网络市场中为洗钱的犯罪分子提供了机会。长险短做、趸交即领、团险个做等不正常的投保、退保方式让犯罪分子达成了洗钱的目的。

我国当下正是面临着互联网金融洗钱这一无法逃避又极其隐蔽的疑难问题。由于缺乏健全的互联网相关法规，政府无法通过司法途径精准的打击互联网犯罪，而比一般犯罪更加隐蔽的洗钱行为更是难以规避。我国的《商业银行法》对变化极快的互联网金融仍旧存在提议浅薄、立法迟滞的问题。《2008—2012反洗钱战略》虽弥补了我国长期反洗钱战略的不足，但仍难以面对互联网金融问题。对潜藏在互联网金融下巨大收益面前的风险及违法性业务亟待解决。

三、美国与中国的反洗钱制度对比

图1

在面临着反洗钱过程中难以克服洗钱手段隐蔽、脱罪率大、用户信息残缺等问题下美国是如何解决的这一关于反洗钱问题的呢。自1970年美国陆续颁布、出台了一系列与反恐怖主义融资、反洗钱有关的法律，并建立了以大额现金交易报告为主、可疑交易报告为辅的交易报告制度，被称为“蛛网式”反洗钱监管结构(如图1所示)。

美国在早在1970年通过的《1970年银行保密法》成为此后反洗钱立法基石，奠定了美国反洗钱监管的多部门交叉合作的基本格局。在之后的30年内美国建立了以《1986年洗钱控制法》、《1992年阿南齐奥-怀利反洗钱法》和《1994年禁止洗钱法》为基石的多部门合作横向法律及监管方式；以《2000年国家反洗钱战略》为核心的纵向结构。以上述几门法案构建起一个纵横交错、多头监管、多方堵截、交叉配合的反洗钱监管体系。美国的跨国合作全面打击恐怖主义、恐怖主义融资行为事源于“9·11”事件后，2001年后颁布了数个法律强调通过完善的监管制度进一步找出、破坏、扫除国际恐怖主义融资洗钱。国内与国外的纵横体系下，反洗钱制度得到全面的完善，对于犯罪分子、恐怖分子的打击也愈加严厉、精准。

美国以大额现金交易报告为主、可疑交易报告为辅的“蛛网”反洗钱监管制度特点在于，从政治监管层面来讲，得到了包括财政部、司法部、美联储、税务总署、海关总署、联邦调查局乃至毒品管制局和美国邮政总局的全面配合。在经济监管层面，财政部对于所有“货币输送机构”统一登记管理则在源头上通过金融犯罪执法网络实现监管渠道。

Fin-CEN是美国财政部监管过程中的最重要的核心。它根据制度要求，综合行业内各金融机构报告的信息形成金融交易数据库，结合政府部门的信息提供情报报告，按需反馈给金融、执法等相关部门。经过数据信息过滤，将银行账户与工商企业之间的隐秘关系暴露出来，将繁杂的潜在联系信息反馈给工作人员；在具体调查过程中，只需抓住一环节，就能挖出整个链条，使得反洗钱调查和执法难度大大降低了[4]。

美国反洗钱制度是建立在美国金融业高度的货币电子化、网络化和发达的个人信用制度之上的[4]。第一，根据《银行保密法》规定，金融机构必须对一天超过1万美元的现金交易和电汇业务、超过5 000美元的国际金融活动、超过3 000美元的以现金购买本票、汇票和旅行支票的情况、运送超过1万美元的金融证券及其他以各种形式进行的超过1万美元的现金交易进行详细记录和申报。第二，根据《1994年禁止洗钱法》规定，金融机构必须对可疑交易及时进行报告。那么Fin-CEN可以在有效、统一、权威个人信用制度下就任何可疑操作向有关执法部门汇报。从这两方面来看，美国从横交错、相互交叉的反洗钱监督制度是以高度的货币电子化、网络化和发达的个人信用制度为大背景，Fin-CEN和相关法律制度互为依托而有效进行的。

较美国而言，中国虽在货币电子化、网络化和个人信用发展上向美国靠拢，但仍存在三方面问题。

首先，国内在互联网金融个人信用制度上还存在极大问题。如P2P等平台中设有独立的却没有资质的个人资信评估制度等问题。其次，我国的反洗钱执行虽说也是多部门协作，但是实践中发生着部际不畅顺的问题，部门间的合作流于形式，极其低效[5]；最后，我国的反洗钱模式更单一，是单方向的直线型闭合回路，缺少了多部门的配合，在此情形下也缺少了匹配的、严谨的法律制度与之共同搭建一个立体化的反洗钱制度。

根据《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》对可疑交易、大额交易等问题进行内部分析，将相关报告提交上级部门，在发现问题后经过筛查，查证属实交于行政调查或司法机关审查，由各商业银行、人民银行反洗钱机构和司法机构分别承担[6]。(如图2)在今后强化人民银行与政府部门的配合，解决开展工作时面临着调配资源、跨行审查等疑难问题，需要将部门间协作打击反洗钱问题的畅联之桥妥善搭建，完善构架。

图2

四、对于借鉴美国构建我国互联网金融反洗钱制度的建议

(一)重构《反洗钱法》，并以其为基础构建互联网金融反洗钱法律体系

《反洗钱法》应对当下的传统洗钱问题已经捉襟见肘，更何况是互联网金融洗钱问题。其滞后性已经反而对法律监管形成了一道壁障，其他相关反洗钱法律的颁布也使《反洗钱法》颇显脱节。我国不仅仅应考虑对于新法的颁布，更应该借鉴美国建立纵横交错、丰富完整的反洗钱立法体系，考虑《反洗钱法》的重构，以保证从基础上完善互联网金融法律体系的构建，使反洗钱问题如潺潺泉水从源勃发。

《反洗钱法》应该逐渐囊括关于上述部门的互联网金融业务范畴，以及非金融机构。这是因为上述部门中涉嫌洗钱的方式早已向非金融机构或互联网金融途径转移，不仅如此，《反洗钱法》中对于部门的协作也涉及很少，在互联网飞速发展的今天，重构《反洗钱法》，建立多维度、高性能、重协作的新《反洗钱法》是为重中之重。

(二)加强人民银行与政府、非金融机构间的配合

为了使健全的法律体系能够妥善的实施，仅凭人民银行一家单挑大梁是远远不够的，借鉴美国的政治、经济体系架构，让但凡与反洗钱有关联的部门加入到协作的队伍来，赋予人民银行更多关于反洗钱的权力，能够提高其在审查可疑信息、调配部门、组织协作配合上能够更加高效，面对着互联网金融这一碎片化、复杂化、迅速隐蔽性高的课题，必须团结能够协作的每一个相关部门、机构才能有效应对。

我国反洗钱法虽然在立法层面上明确了国家反洗钱行动的组织结构与协调机制，并未明确特定非金融机构的各种反洗钱行动组织形式，影响了特定非金融机构反洗钱行动的开展[7]。因此，建立、完善特定非金融机构反洗钱组织机构与协调机制也是法律规定空白中亟待修补的一环，只有将环环相扣，部门、机构间协作畅顺，才能在传统反洗钱模式的基础上准确打击变化莫测、隐藏颇深的互联网金融洗钱行为。

(三)加强人民银行反洗钱的行政主管机构建设

我国是以中国人民银行作为全国反洗钱的行政主管部门为中心，多部门、机构与司法机关相互配合的反洗钱结构。但是，随着洗钱这一犯罪行为的不断发展变化，中国人民银行已显疲软。2004年开始建立的国务院反洗钱工作部际联席会议制度只是起到了协助作用，并没有在实质上解决央行负责的反洗钱任务的分工。笔者认为，应从央行现有反洗钱行政主管机构的建设问题上入手，从银行、保险、信托等行业调配专业人士组成机构的监督负责小组，专人专项进行工作。不仅能从专业性上得到保证，金融行业专人间的沟通也会促进反洗钱体系愈加完整。

(四)完善互联网的信用评估制度

由于美国的反洗钱制度是建立在极其严格、完善的个人信用制度下的，那么笔者将针对借鉴美国构建我国特色化体系方式从两点进行阐述。

一方面，是从严格角度来讲，央行应逐步允许互联网金融平台接入人民银行征信系统，提高资信审核的准确性，建立互联网金融客户风险等级划分制度。每年对互联网金融客户风险等级进行评定审核，对风险等级较高的客户交易进行重点监控[8]；另一方面，是从完善的角度来讲，我国应在互联网金融信用制度的建立上对于用户资料完整度的要求上和其在人民银行信用对互联网金融信用评估影响上两方面进行考量，形成一套能够展现一个互联网用户完整信用情况的信用制度，这不仅有利于规范互联网金融行业，也有利于在筛查洗钱行为时更早的发现可疑分子，也能在互联网金融洗钱行为前设置极高的路障。

(五)强化实名制与互联网金融的审查

在借鉴与交流上我国可多与韩国关于互联网实名制和互联网金融审查进行磋商，全面实现网络实名化。强化互联网实名制，健全金融机构在互联网开设业务时的客户识别制度，信息内容的完整性、真实性有一个更高的要求。

另一个较为重要的就是当多部门能够分工明确、高效协作时，应对互联网金融做更严格的审查工作，应提高网络市场的准入门槛，防备通过经营网络相关服务以自买自卖的方式快速洗钱。让互联网的虚拟性无法成为犯罪分子躲藏的遮布。在资质审查上对于像P2P这种极易被洗钱的犯罪分子利用的平台应加大审查力度，对于可以帮助犯罪分子套现完成洗钱的店铺审查应从更深入的资料开始。这一方面是一定要结合着完备的互联网实名制与信用评估制度的，否则有了良好的审查手段却没有缜密的用户制度是毫无意义的。

(六)加强国际互联网反洗钱的合作与交流

在学习借鉴美国的“蛛网”反洗钱监管制度基础上，我国要基于已经签署或承诺包括《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》、《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》以及12部反恐怖国际公约在内的多部涉及反洗钱与反恐怖、扩散融资的国际公约；支持联合国安理会制裁恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散融资的各项决议[5]基础上切实落实最新五年计划中关于反洗钱与国际合作的内容，并且将内容建立在传统反洗钱模式上，挖掘其中关于互联网金融反洗钱问题的创新途径。