北京地税推进绩效管理的实践与思考

沈永奇

党的十八大提出：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理。”绩效管理的核心价值是实现组织的战略目标，从税收角度来说，它是落实税收现代化重大任务的有效抓手。2014年，国家税务总局提出到2020年基本实现税收现代化的奋斗目标，并从当年年初开始在总局机关和税务系统实施绩效管理。近年来，北京地税全面深入贯彻总局战略部署，将绩效管理作为实现税收现代化的重要手段并积极实践。

北京地税推进绩效管理的实践

推进绩效管理和实现税收现代化，北京地税系统一方面进一步完善税收现代化的组织机构设置，明确职责分工；另一方面，着力完善绩效管理的办法、制度和指标体系。

整合机构职责，重在健全绩效管理组织。2014年1月，北京地税发布《北京市地方税务局关于深化税收征管改革的意见》，整合市局各类领导小组职能，实现对深化征管改革工作的统一领导；同年2月，又发布《北京市地方税务局关于加快推进首都地方税收现代化建设的意见》，成立推进首都地方税收现代化建设领导小组和专项工作组。北京市地税局进而提出，提前两年，即到2018年全面实现税收现代化。2014年以来，北京地税始终把绩效管理作为“一把手”工程来抓。经过2015年绩效管理3.0版的正式运行，再到今年绩效管理的4.0版，北京地税的绩效管理工作已进入常态化、规范化运行状态。

完善考评体系，形成绩效管理链条。一方面，北京地税的税收现代化任务逐渐明晰。除了上述文件，2014年12月北京地税还印发了《推进税收现代化建设和征管改革三年行动计划》，将税收现代化和征管改革进行任务逐项分解。一是建立以纳税人需求为导向的纳税服务体系；二是建立以风险管理为导向的税收征管体系；三是建立具备强大威慑力的税务稽查体系；四是加快专业化、高素质的人才队伍建设，建立廉洁、高效的组织体系；五是建立方便快捷的信息化支撑服务体系；六是推进依法行政，规范税收执法，为税收现代化建设和征管改革奠定坚实基础。同时，对以上每项内容细分为核心工作、重点工作和关联工作。另一方面，逐步形成绩效管理链条。今年，税务总局在去年绩效管理3.0版的基础上，围绕“三年创品牌”升级推行绩效管理4.0版，实现了平滑平稳升级。北京地税紧跟总局节奏，结合前期任务，形成以三年行动计划分解任务、总局绩效指标和市政府考评任务为主体的目标集开展绩效计划的编制工作。在多方努力下，依照税收现代化“六大体系”战略目标的指引， 2016年北京地税的绩效指标和相关配套的制度办法体系得以编制形成。

创新工作手段，保证绩效管理落地。在绩效管理链条形成后，北京地税又推出多项重要措施，完善工作机制，力保绩效管理显成效。第一，实行差异化考评。在北京地税下辖的24个区（分）局中，8个分局的职能设置与其他16个区局不同。其中第一、第二、第三、第四稽查局作为直属稽查局，只有稽查业务没有税源管理职能，其业务职能单一，因而将其缺失的税源管理分值补充到稽查业务中去，补充后稽查业务所占分值达到了60%以上。这不仅保证了指标的完整性，更有效体现了其中心工作。第一、第二直属分局，开发区分局，燕山分局在职能设置上也有各自特点，在同一个指标和加减分体系下与其他区（分）局进行横向考评势必造成不公平，因此将这8个分局与其他16个区局分设两个序列进行考评，进一步提升了考评的公平性和科学性。第二，高度重视结果运用。结果运用是保证绩效管理深入开展的灵魂，北京地税局下发《北京市地方税务局绩效考评结果运用办法（试行）》，对绩效考评结果运用在干部任用、评先评优和年度考核三个方面进行制度规范。对在绩效考评中达到“优秀”等次的单位和个人，优先考虑评先评优，并在干部任用上予以倾斜。第三，绩效管理成效显现。在总局2015年度全国地税系统绩效考评中，北京地税局获得了指标成绩排名第一、总分排名第二的好成绩。成绩的背后是实实在在的工作成果：经过两年的绩效管理实践，全系统绩效管理意识逐渐增强，税收主业相关的重点工作得以有效落实，行政基础工作得到迅速提升。

推进绩效管理面临的挑战

推进绩效管理的实践，北京地税局取得了成绩，但也遇到了一些问题。

一是多重考评需要整合。依据实际情况，北京地税在开展绩效管理工作的同时，一方面要分解承接税务总局的绩效指标，按要求完成总局绩效管理工作的安排部署，另一方面要应对地方政府的绩效考评。作为考评者，北京市地税局要负责对各区（分）局的绩效考评工作；但作为被考评者，它又要同时承接总局和市政府的考评任务。所辖的区局，除了要承接总局、市局的考评任务外，还要应对区政府的考评，而区政府与市政府的考评模式有时不完全一致，多重考评的现象不同程度地存在。如何整合多重考评，怎样理清各方关系、从技术上使它们有机统一、从考评结果上形成运用合力，是亟待解决的问题。

二是技术方法需要完善。经过两年的绩效管理实践，随着纵深推入和实践发展，绩效管理的技术方法也面临着税收现代化发展的新需求，需要更新换代。在绩效指标编制、分解承接落实、考评标准设置、计分方法运用等环节的技术方法日臻完善的同时，我们还需要在一些方面的精细环节上持续改进，特别是税收现代化各阶段目标如何通过绩效管理在北京地税系统各个层面得到落实，还需要精细化推进。比如，机考指标如何实现前台查询与后台取数的结合，如何与绩效管理系统衔接，真正实现指标量化、考评客观。再比如，对于机关考评，如何更加完善机关个性指标，既突出成效又突出质量；如何对诸如离退休干部处、后勤服务中心等特殊部门的考评。这些问题的存在虽然正常但不可忽视，需要妥善解决。

三是信息化程度需要提高。2016年，总局上线了2.0版绩效管理信息系统，对1.0版绩效系统功能进行了优化调整，系统兼容性和可操作性大大增强，方便了绩效管理。北京人力社保局已开始试点实施公务员日常考核软件，计划今年全面推行。它们与现行手工操作的个人绩效管理系统如何整合、如何在信息化支持下统一安排，仍需要深入研究。此外，随着金税三期上线，上线后的问题尤其是下一步机考指标的实现等问题，都需要切实提高信息化水平。

推进绩效管理、实现税收现代化的建议

绩效管理，归根结底是一种管理技术和方法，从绩效理念、绩效计划、绩效指标、绩效实施、绩效沟通、绩效改进、结果运用等各个环节都渗透着管理技术与方法的应用。在当前绩效管理推向纵深背景下，技术方法要聚焦绩效指标和结果运用。

首先，分解目标任务，健全绩效体系。分析和分解税收现代化的任务要求是构建科学绩效指标体系的基础。目前，北京地税已根据税务总局绩效管理4.0版指标和三年行动计划中的任务要求，对目标任务的具体事项、主要问题、主要矛盾进行了深入研究，把需要考核的内容变为具体的绩效指标。其一，根据各部门具体情况，有针对性地进行设计。从部门职能到上级部门要求、从组织前期目标完成情况到组织现状、从单位自身各项相关制度建设到服务对象要求，都要在目标设定过程中着重考虑。其二，采用自上至下和由下而上相结合的设定方式，通过全员参与，充分协商，最终确定。根据指标的不同性质和特点，要有针对性地进行综合归纳，最后确定。这种方法极有助于设置系统考评指标，以达成共识。其三，利用客观可考的信息实现指标客观量化，尽可能采用计算机自动生成、从管理过程中采集、从第三方评价中采集的指标信息，最大程度规避人为因素，客观真实地反映工作情况。

其次，重视多措并举，开展结果运用。第一，结果运用要强调结果导向，依托绩效管理确保税收现代化任务落实。绩效结果运用应体现奖优罚劣的要求，提高绩效管理和考评结果运用的合理性，将部门组织绩效和个人绩效挂钩，形成“双轮驱动”。第二，结果运用要强调多种运用，充分发挥绩效考评对税收现代化的激励作用。将绩效管理与干部队伍建设相结合，与评先评优、晋升提职等结合，与培训、轮岗、交流等结合，将绩效结果计入档案，都是可供借鉴的举措。同时，结合绩效考评结果进行综合管理改革，科学设置岗位、编制详细的“三定”方案，再根据干部的需要进行轮岗、学习。第三，结果运用要强调持续改进，将工作过程分为日常改进和考核后的全面改进，结合监控与预警，及时整改，确保落实。同时，对考评结果进行具体分析，找出效果优秀或不良的原因所在，分析各种主客观因素，反馈给考评对象，并以此作为进一步调整和运用的重要依据。

再次，加强绩效培训，巩固管理基础。一方面，通过理念培训增强服务意识，把有关税收绩效管理的基本理论和方法作为重点内容对全员进行培训，使其转变理念，深刻理解税收现代化和绩效管理工作的本质和精髓。这项工作的核心是强化绩效管理与税收业务工作紧密融合、相互促进的思维方式。另一方面，通过技能培训提高工作效率。通过技能培训，让税务干部掌握绩效管理的方法技术。从事绩效专业管理人员，重点是培训绩效管理的一般原理和方法技巧，对各种绩效管理方案的设计原则、管理重点等深入理解，对绩效指标考核要点、分解方法等一般性原则深入掌握。从事税收现代化业务工作的人员，重点是培训如何将自身业务工作纳入到绩效管理中去，学习如何将业务工作的重点、难点、关键点利用绩效指标、考核细则表述出来。

最后，培育绩效文化，增添组织活力。按照税务总局对绩效管理工作的整体部署和安排，今年是“创品牌”年。品牌的背后离不开文化软实力的支持。绩效文化的建设将潜移默化地影响着绩效管理的实践。因而，今年创品牌的重要环节是培育浓厚的绩效文化。判断绩效文化浓厚与否，标准是广大干部发自内心地去做这件事情。这看似简单，但实践起来并不容易。文化的养成重在平时的点滴努力和积累。为此，建议有关部门采取诸如征文、演讲、微电影等多种干部喜闻乐见的形式宣传绩效、传播绩效，挖掘契合自身实际的绩效精神，厚植绩效文化。