运用法治思维提高首都城市治理能力

黄石松

2014年2月26日，习近平总书记考察北京工作并发表重要讲话，明确了首都城市战略定位和战略目标，开启了首都北京建设、管理和发展的新篇章。中央在批复京津冀协同发展规划纲要时明确指出，京津冀同属京畿重地，京津冀协同发展要对我国未来区域和城市群发展经验的探索、发展模式的创新起到引领和示范作用。

2016年6月，中共北京市委召开十一届十次全会，专题研究首都城市工作。全会作出了关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见，明确了在新的历史阶段，建设一个什么样的首都，如何建设首都；建设一个什么样的城市，如何规划、建设和管理特大型城市等一系列重大问题，围绕着力提高首都城市建设治理体系和治理能力现代化水平，作出了一系列的制度安排。运用法治思维和法治方式，规划、建设、管理城市，发挥人民代表大会制度的优势和作用，加快建设法治中国首善之区，成为今后一个时期全市工作的大局。

准确理解法治思维的内涵

党的十八大提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”树立法治思维，运用好法治方式，首先是党的领导方式和领导能力问题，既是世界观的问题，也是方法论的问题。

回顾历史，党的领导方式在不同时期也在不断发生深刻的变化。在战争年代主要是革命思维和运动方式，在计划经济时代主要是行政思维和管制方式。革命思维的特点是阶级斗争和敌我矛盾，行政思维的特点是管控思想，就是采取条块结合、各管一摊的方法。随着我国社会主义市场经济改革的不断深化，管控思路越来越不能适应社会多元化的需要，越来越无法调和多元化的利益诉求和矛盾，那种通过重大工程、重大项目来推动工作的领导方式，在强调管理和效率的同时，也易造成政策碎片化、见物不见人等问题。

党的十八大以来，我国社会主义民主法制建设进入新的历史时期，中国共产党治国理政的方式正在发生重要变化，运用法治思维和法治方式治国理政成为必然的选择。党的十八届四中全会作出了关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，党领导人民通过人民代表大会制度依法治国将成为新的历史阶段最显著的特征。2014年9月5日，习近平总书记在庆祝人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出：人民代表大会是好制度，是支撑我国国家治理体系和治理能力现代化的根本制度安排。

那么，什么是法治思维？有学者认为，其内涵要义包括：一是法律至上、保障人权，法律面前一律平等的价值取向；二是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的实践原则。也有学者提出，法治思维是以合法性为判断起点而以公平正义为判断重点的逻辑推理方式，其包含五方面内容：一是合法性思维，即任何行政措施的采取、任何重大决策的作出都要合乎法律；二是程序思维，要求权力必须在既定程序及法定权限内运行；三是权利义务思维，即以权利义务作为设定人与人关系及人与公共权力关系的准则；四是公平正义思维，即公权力要以追求、维护公平与正义为价值尺度；五是公开透明思维，即让一切权力在阳光下运行。

笔者认为，如果把法治思维放在实现中华民族伟大复兴中国梦的历史进程中来理解，放在“四个全面”战略布局中来思考，它首先是一种价值追求，是一种理想信念，是马克思主义的世界观在我国社会主义建设新的历史时期的具体体现，其价值内涵至少应该包括：民主、法治、改革三重要义。

第一，没有民主意识就不可能有法治思维。在我国，坚持民主意识就是要坚持人民民主，实现人民当家作主；就是要按照党的十八大要求，支持和保证人民通过人民代表大会制度行使国家权力；就是要坚持党的群众路线要求，从群众中来，到群众中去，一切依靠人民，一切为了人民，保持党性和人民性的统一。而这些民主意识和民主观念，正是中国特色社会主义法治的基础，也是形成现代法治思维的前提。

第二，没有法治，民主就是无序的、不可控的，真正的人民民主就不可能得以实现。法治思维要求将人民民主在依法有序的轨道上运行，将人民群众个体的、分散的、无序的愿望和诉求通过民主集中制有序地表达，将党的群众路线制度化、法制化。正如邓小平同志讲的：要扩大社会主义民主，就必须健全社会主义法制。

第三，在当前形势下，推进社会主义民主法制建设要有改革的精神，要用壮士断腕的勇气，紧紧依靠人民推动改革，实现国家治理体系和治理能力的现代化。党的十八届四中全会提出，任何改革都要于法有据，与改革同步，发挥立法对改革的引领、推动、规范和保障作用。执法、司法、守法也要适应改革的需要，保持与改革协调同步推进。

所以，民主意识、法治思维、改革精神三者是密切相连的。运用法治思维本身就是价值、立场、观点和方法上的自我革命，是一场深刻的体制机制的变革，运用法治思维和法治方式的过程就是体制改革的过程。具体到首都城市规划建设和管理工作中，运用法治思维和法治方式提高城市治理能力，就必须着力做好以下几个方面的工作：

一是坚持以人民为中心的发展理念，明确首都城市建设、管理和发展的目标任务；二是认清权力的属性，建立科学规范的国家权力运行体系；三是发挥人民代表大会制度的优势和作用，为首都规划、建设、管理提供民主法制保障；四是推动政府自身的改革，形成科学有效的城市治理体系，提高城市治理能力。

坚持以人民为中心的发展理念

发展为了什么？为了人民。改革为了什么？党的十八届三中全会明确回答：改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。改革要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。然而，如果不能树立以人为本的理念，认清权力是人民赋予的本质属性，认清行权就是履责，我们就会不知不觉地迷失方向，走向本末倒置。

中共北京市委、北京市政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见，贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和考察北京工作时的重要讲话精神，明确了在新的历史阶段，建设一个什么样的首都，如何建设首都；建设一个什么样的城市，如何建设和管理超大型城市等一系列重大问题。北京市委书记郭金龙特别强调，必须认识、尊重、顺应城市发展规律，必须牢牢把握首都城市战略定位，摒弃以经济增长速度和规模统领首都经济社会发展的思路，将战略的目标和工作的重点转向推动京津冀协同发展、落实首都城市战略定位、建设国际一流的和谐宜居之都上来。然而，落实到具体工作中，当前在思想认识上也出现了一些新的苗头，如果不及时统一思想认识，就可能影响全局。

第一，关于经济增长速度。前些年，我们一直纠结在如何“保八”上。“十二五”后期，我们适应形势变化将“十二五”GDP预期增长指标调到了7.5%，并将“十三五”时期的目标确定在7%左右。近年来，在疏解非首都功能的进程中，受国际、国内形势的影响，经济增长面临极大的下行压力。如何正确看待GDP增长速度指标，避免走向牺牲结构调整和深化改革的机会，回到依靠固定资产投资和房地产开发推动经济增长的老路，是个考验。

第二，关于就业和人口控制指标。关于就业，北京“十三五”规划纲要定的指标是登记失业率小于或等于3.5%。3.5%的指标还是很有弹性的。比如美联储判断调整货币金融政策的界线是失业率是不是高于6.5%，如果高于这个值就继续维持宽松政策，以刺激经济增长；如果低于这个值就要考虑收紧，以预防经济过热和通货膨胀。从实践来看，北京市“十二五”期间实现了“完全充分就业”。甚至可以说，如果在“十二五”期间容忍了更高的失业率，北京的人口增长速度就不会这么快。因此，政府应该提高对就业指标的容忍度，疏解人口要和疏解功能相结合，不能是功能走了、人却没走。

第三，关于居民收入增长指标。北京的居民收入指标有结构性特征。这些年，金融、现代服务业、战略性新兴产业等高端产业和高素质人才收入增长是比较快的，真正拖收入指标增长后腿的是中小企业、生活性服务业中的从业人员和外来流动人口。提高收入增长指标要把着力点放在通过产业升级提高全民劳动生产率上。而目前，城市居民收入增长主要归功于房价上涨带来的财产性收入，农村居民收入增长主要归功于财政转移支付的收入上，这不可持续。

第四，关于财政收入增长。事实上，GDP增长与财政增收并不一定有必然的正相关关系。也就是说，GDP增长快，财政收入增长并不必然快；反之，GDP出现负增长，财政收入也未必必然下降。关键是看产业结构和税源结构，如果产业是以创新能力和劳动生产率不断提高为基础的内涵式和效益型经济，财政收入就能保持持续稳定增长；如果产业是靠扩大生产规模为主的外延式发展，财政收入就缺乏稳定性和可持续性，看投资的脸色波动。

财政管理的要义在于：一是财政的可持续，以保障经济社会的可持续健康发展；二是通过财政税收调整社会财富分配，增进人民福祉和社会和谐。由此，在考虑宏观政策的目标时可把握三个主要原则：一是保持财政适度可持续增收；二是保持财政收支总体平衡，赤字和风险总体可控；三是保持财政增收速度与居民实际收入增长相协调，即财政增收速度等于或略低于居民人均可支配收入增长速度，以促进财富在政府、企业、个人之间的合理分配。

这就要求我们始终坚持人民立场，按照习近平总书记所说的“保持战略定力”，通过全面深化改革建立与首都城市战略定位相适应的发展目标，通过供给侧结构性改革，重点解放和发展社会生产力，提高全要素生产率，实现首都经济社会的持续、优质、高效的发展。具体到一些指标的安排上，笔者建议：一是放弃GDP增长预期指标约束。二是将财政增长指标放在首都体制上来考虑，建立可持续的财政支撑体系。这决不是北京“自己的事”，而是落实首都的性质和功能的充分必要条件，是“首都的事”。三是强化对居民可支配收入增长指标的硬约束。统筹好GDP增长、居民增收、财政增收、物价总水平四个因素的关系，着力调整结构，深化供给侧改革，激发经济内生动力，保证人民收入合理、持续的提高。人民群众的收入和福利好了，就可以感受到改革、调整、疏解的好处而不只是代价，就会自觉地理解、顺应和支持政府的政策，而不是逆向操作。四是增加衡量“城市病”治理效果的硬约束指标。治理“城市病”、改善生态环境、建设国际一流的和谐宜居之都要有量化的指标要求。

建立科学规范的权力运行体系

方向已定，目标已明，关键在于落实。推进“四个全面”战略布局，落实首都城市战略定位，推进京津冀协同发展国家战略，就必须首先认清权力的属性问题，建立科学规范的国家权力运行体系。唯如此，才能实现国家治理体系和治理能力的现代化，才能提高首都城市治理体系和治理能力现代化的水平。

2004年，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》确立了“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政思想。2010年，时任中共中央党校校长的习近平同志在出席中央党校秋季学期开学典礼时，进一步提出了“权为民所赋、权为民所用”的重要思想。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。这是对公权力本质上的正本清源，是马克思主义权力观同当代中国实际和时代特征相结合的产物，是人民主权思想的中国表达，是对“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的继承和丰富，具有强烈的现实针对性和重要的指导意义。

党的十八大明确提出，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；强调坚持党的领导，在人民代表大会统一行使国家权力的制度安排下，建立健全权力运行制约和监督体系。在十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上，习近平总书记提出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。在纪念现行宪法公布实施30周年大会上，习近平总书记强调，我们要按照宪法确定的民主集中制的原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行责任，保证国家机关统一有效组织各项事业。

学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，要求各级党委都要完善党的领导方式，坚持制度自信和制度自觉，在坚持党的领导的前提下，自觉坚持好、运用好人民代表大会这一根本政治制度，运用法治思维，全面深化改革，形成既合理分工又统筹协调、有序制约的权力运行格局。具体到北京市，就是要在市委的领导下，“一府两院”由人大产生，向人大负责，接受人大监督，各级国家机关都按照宪法和法律的要求开展活动，形成科学有效的权力运行体系。这是建立首都城市治理体系、实现治理能力现代化的基础和前提。

人民代表大会制度是党领导人民治理国家的根本政治制度，是国家政权运行中的民主集中制。那么，如何坚持好、运用好、发展好人民代表大会制度？最核心的是要搞清楚制度的本质特征和内在优势是什么？怎么把其内在优势发挥出来？区别于西方“三权分立”，人民代表大会制度的本质特征是“三者有机统一”，即党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的民主集中制。这既是我们国家政治制度区别于其他任何一个国家政治制度的核心所在，也是最符合我国国情的优势所在。有人说，“三者有机统一”统一到哪里？我认为，一定要追问统一到哪里，实质上是权力思想，是行政思维，是条块分割的工作方法。对于三者有机统一的实现方式，重要的是用法治思维来研究，而不是用行政思维来研究。法治思维要求党的政策方针、人大制定的法律法规和政府行政决定的出台，任何行政、司法、执法行为都要把握以下原则：

一是在价值认同上，要实现“共求说得对”。通过畅通利益表达机制，搭建利益整合平台，化解矛盾分歧，协调好长远利益与当前利益、全局利益和局部利益，国家、政府、法人和个人利益，形成全体利益相关体的最大公约数。

二是在体制机制上，要建立和完善公共治理的制度。其中包括利益表达机制、利益协调机制、利益保障机制、信息公开机制、考核问责机制等，从程序和实体上规范国家权力与市场的关系，规范国家权力与社会的关系，平等保护公民、法人的合法权益，实现党的决策机制、人大决定机制、政府行政以及两院司法机制的有效衔接，依法规范高效运行。

三是在方式方法上，要用统筹兼顾和公共治理的办法，既强调不同参与主体责权利对等、清晰、制衡，又强调公平、协调、有序。比如在政府行政层面，要处理好部门之间合理分工与协调制约、垂直管理和分级设置、属地管理的有机融合；在立法、执法、司法、守法的全过程中，强调党委领导、政府主导、社会协同、人民群众广泛参与，实现公共治理的善治。

发挥人民代表大会制度优势

党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，既是人民代表大会制度的本质特征，也是这一制度区别于任何其他政治制度的内在优势。其优越性体现在：党的领导、民主集中、依法有序。

一是坚持党的领导，保证能够集中力量来办大事。二是实行民主集中制，保证依靠民主法制办对事。人大是集体行使职权，个人无权；人大代表具有广泛的代表性，是选举产生的。因此，通过人大制度既可以将党的意图转化成国家意志，也可以最大限度地汇集民意、集中民智，整合资源，凝聚社会共识，形成改革发展的合力。三是权力制约协调有序。按照宪法确定的民主集中制的原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行责任，保证国家机关统一有效组织各方力量，发展各项事业。

2014年9月，郭金龙同志在首都纪念人民代表大会成立60周年座谈会上提出，人民代表大会制度是做好首都工作离不开、少不了的好制度，是全面推进依法治国的可靠制度依托。我们必须全面落实中央指示要求，切实推进社会主义民主政治建设，更好地发挥人民代表大会制度的优势，为首都改革发展稳定提供更加坚实和完善的制度保障。

一方面，在落实首都城市战略定位方面充分发挥人民代表大会制度的重要作用。要发挥好人民代表大会制度在组织和动员群众方面的特殊优势，通过人大的法定程序，把首都工作的目标和任务转化为全市人民的共同愿望和行动，进一步调动人民群众的积极性和创造性，共同完成这一重大历史任务。特别是面对调整疏解非首都功能、调控人口规模、治理“城市病”、构建“高精尖”经济结构、推动京津冀协同发展等关系首都可持续发展的重点难点问题，必须通过人大卓有成效的工作，凝聚全市各方面的智慧和力量，寻求解决问题的有效措施和治本之策，群策群力、攻坚克难，推动工作不断取得新进展。同时，发挥好人大的监督作用，落实好市委的决策部署，督促各级和各部门敢于担当、积极作为，确保各项工作落到实处、取得实效。

另一方面，在推进首都城市治理体系和治理能力现代化方面充分发挥人民代表大会制度的重要作用。全市各级党委、政府都要按照中央要求，提高运用法治思维和法治方式治理城市的能力，善于用法治精神引领城市治理、用法治思维谋划城市治理、用法治方式破解城市治理难题，推进城市治理走上法治化轨道。并且，及时把推进创新驱动、保护和传承历史文化、加强城市管理、节约资源、保护环境等方面的要求转化为相关的法规和制度，为提高城市治理水平提供制度支撑和法制保障。最大限度调动广大人民群众参与城市治理的热情和积极性，努力推动首都城市治理体系和治理能力的现代化。

推动政府自身的改革

城市是一个复杂的多面发展的结合体，不单单是个经济体，需要多个领域复杂的互动，要留下自主创新的空间。中共北京市委十一届十次全会从建立科学高效的规划管控体系、构建国际一流水平的城乡建设格局、建立精细智能的城市管理体制等方面提出了一系列的制度安排，推出了“多规合一”、规划和国土资源管理合一、组建新的首都城市环境建设管理委员会、完善城市综合执法体系等一系列改革举措。

笔者认为，在贯彻落实市委决策的过程中，在建立适合首都特点的城市治理体系的进程中，推动政府职能转变最根本的在于资源配置去行政化，真正减政放权，把市场的交给市场、社会的交给社会。切实转变权力观念，充分认识公权力的本质属性是人民赋予、是责任，行权就是履责，自觉规范公权力的行使，自觉推进公开透明，让人民监督我们的政府。将政府职能切实转变到创造良好环境、维护市场公平秩序、提供良好公共产品和服务、维护社会公平正义上来。于此，笔者建议，可否在方式上实行某种分离，即在经济管理领域，行政资源（公共资源）向市级部门集中，以方便市级统筹（包括改革发展、规划、计划、用地、科技创新等）；在社会管理领域，行政资源按等级改造，适当下放管理权限（包括社会治安、公共服务、应对人口老龄化等）。

一是在市区两级合理分工，划清管理权限，市级侧重宏观指导、政策制订、经济调节、公共福利制度和政策制订。区级侧重市场监管、行政执法、公共产品和服务提供、社会综合治理等。

二是在机构上不搞市区对应，区级政府机构中可大幅减少经济管理功能的部门和行政审批许可部门，将编制和人员充实到公共产品和服务、行政执法等部门，充实到街道办事处和社区一线，推进社会管理体制的改革，真正实现“党委领导、政府主导、社会参与、公共治理”的格局。香港、新加坡等都有近800万人口，行政管理只有一个层级，其中有很好的成功经验可以借鉴。