清代国库制度述略

申学锋

清代国库制度述略

申学锋

内容提要：清代有着严密的国库制度，然而由于体制设计和职官安排上的失误，产生了一定的弊病，最终积重难返，导致户部银库漏卮严重影响财政的正常运行。本文以户部银库为重点，梳理清代国库制度的沿革与职官设置，分析国库体系的运行程序，探究国库亏空的弊端，考察清末国库制度的革新举措，以期对清代财政制度研究有所裨益。

清代国库制度户部银库

清代国库体系主要包括三大库藏，即银库、缎匹库和颜料库，合称“户部三库”。其中，银库为天下财赋总汇，各省田赋、盐课、关税、杂赋所入，除存留地方支用外，其余均解运至京，存储户部银库。中央政府的各项支用，如八旗兵饷、王宫百官俸银、京师各衙署办公经费、匠役工食等，亦均经银库发放。因此，户部银库在清代财政的地位犹如当今之国库，银库的运行机制好坏对国家财政会产生重大影响。

一、户部三库的沿革与职官设置

清代最早的国库设于京师，可追溯到顺治初年。当时清政府设库于户部署后，故又称“后库”。至顺治十三年（1656年），又分设三库，将后库改称银库，并在紫禁城东华门外设缎匹库，西安门外设颜料库，自此有“三库”之称。三库的库藏，银库主要收储金、银、制钱等各种货币；缎匹库收储绸、缎、绢、布、皮、丝、棉、线、麻等物品；颜料库则收储铜、铁、铅、锡、朱砂、黄丹、沉香、降香、黄茶、白蜡、黄蜡、纸张、桐油及花梨木、紫檀木等物品。

就传统体制而言，户部三库应当是直属于户部管理的机构，但在实际运作过程中，其管理体制经历了一些变化。三库的管理早期隶属户部，雍正元年（1723年），特命王宫大臣总理三库事务，铸给印信。雍正八年（1730年），更铸“管理户部三库衙门”印信，三库遂成为相对独立的机构，由皇帝另派“管理户部三库大臣”（简称“三库大臣”或“管库大臣”）“总稽库藏，节制出纳”①乾隆《大清会典》卷八，《户部》。。三库大臣无定员，由皇帝在满汉大臣中钦命简派。其任期起初为一年，后改为三年。光绪二十八年（1902年），裁撤管库大臣，三库复由户部直辖，派员管理。从各种史料的综合印证来看，三库衙门虽是一个相对独立的机构，但三库特别是银库亦并非完全脱离户部的管理；从纯粹管理制度的角度看，银库的收支仍需接受户部的监督监察，三库衙门也是一种半独立于户部的机构。这种特殊关系一直延续到清末“新政”时期。

户部银库除了接受管库大臣直接管理和户部的监督监察外，还要接受都察院江南道和六科给事中之户科的监督。此外，在道光中期之前，朝廷还会特派稽查三库御史对三库进行稽查，而银库则是稽查重点。

三库衙门的办事机构为“总档房”，额设主事1人，笔帖式2人，经承2人。总档房主管本署档案，并总管各库吏役人等。总档房之外，三库各设专官掌管出纳。据《清会典》、《清会典事例》所载，康熙二十五年（1686年），每库设掌印郎中1人，员外郎1人，司库2人。雍正二年（1724年），增员外郎为每库2人，裁减司库1人；又每库增置大使1人，于库内设大使厅，掌核各省文批。乾隆三年（1728年），增银库大使为2人。各库均设笔帖式、库使、经承、贴写、库兵等吏役人员。三库职官，除管库大臣例有汉员外，其余均为满缺。

缘于银库在清代国库系统中的特殊地位，我们以银库职官情况为例，分析其职官设置。银库的管理职责主要在兼差的三库大臣或户部左侍郎，而日常的具体事务则由中下层官员承担。据清代官方《会典》及《会典事例》记载，至光绪后期，银库官员的正式编制人员包括：1名郎中，2名员外郎，1名司库，2名库大使，6名笔帖式，6名库使。其中，郎中、员外郎和司库皆“掌银钱之出纳”，他们以四班对倒方式轮流值宿银库，品秩高低也有所不同。

“有官则有吏”。这是中国封建王朝的传统行政制度，户部银库亦如此。根据《清会典事例》、《户部则例》及相关材料，户部银库吏役的设置为：经承2人，贴写10人，验匠2人，库兵12人，共计26人。此外，还有库役27人，看守官兵15人。

清代官俸实行低薪制度，中下层官员的薪金收入即便加上养廉仍属微薄，京官更是如此。不过，对于银库官吏这些直接与银钱打交道的人员，清政府还是有所优待的。从诸多史料记载可以得知，银库高层官员的收入主要来自各种陋规，其中平余银和解费最具代表性，二者逐渐成为银库人员的小金库，银库自上而下形成了侵蚀国库的恶劣作风。当时，主管银库的郎中被称为京城第一肥缺，在京师被称为“财神”，三年任期届满时，捞走数十万两银子是常有之事，员外郎以下也按职位次序而各获其利。负责看守银库、搬运银两的库兵也是一个肥缺，偷盗库银是其最直接的谋利手段。光绪年间曾经亲自四次监督检查户部银库的何刚德在《春明梦录》中记载，银库汇集了全国历年来的税收银两，守备格外森严。库兵轮流搬动库银，每月总会进进出出四五次。库兵进入银库都要脱去全部衣服，换上专业的银库服装。工作完毕后仍要裸体而出，再次接受检查。在如此严苛的监督下，库兵为偷窃库银而练就了一些常人难以想象的离奇办法，包括时人及后人在笔记、日记中所述的“库丁肛门夹银”。

当然，也有廉洁奉公者。道光皇帝曾钦点给事中陈鸿前往户部银库稽查。陈妻得知消息后，对陈鸿说：“银库是个美差，一旦沾染上银库中的恶习，必有许多人逢迎而至，灾祸也就不日降临。”陈鸿闻言，对天发誓，表示绝不受贿。这时，陈鸿不甚碰落打碎家中的一盆花，一些银钱从花盆中露出。陈鸿见状，知道事有蹊跷，更下定决心清查银库。他到任后，采取了一系列措施：淘汰量银出入的旧秤，另选精铁重新制秤，多方校验后方准使用；禁止挪用饷银，禁止空白出纳；请户部逐月移送收银总薄，另立放银簿，并加盖印信，以便考核。管库人员想把陈鸿拉下水，用各种方式加以利诱，陈鸿不为所动。遗憾的是，像陈鸿这样的廉吏当时可谓凤毛麟角。

二、外省拨解与奏销制度

自入关统治后，清政府逐渐建立了一套严密的中央集权型财政体制。国家赋税均归中央所有，通过起运存留制度规定了国家财政收入在中央与地方间的分配原则与比例，各省须按规定拨解钱粮至中央国库，并通过春秋拨制度、解款协款制度将之付诸实践。依照定制，各省督抚在每年冬季要将本省次年的田赋预计征收额及应需官兵俸饷“预为会计，造册咨部”，是为“冬估”。户部在各省冬估册的基础上，将各省额征银两分春、秋两次按款照数进行拨解，是为春拨、秋拨。换言之，清政府通过冬估制度获知各省未来的财政收支大体情况及余存数额，然后根据各地实际需要在全国范围内予以拨付和转移支付。按照经费安排的次序，地方政府的财政收入，先就本省上年所报预算予以存留，多余或不足的部分由中央户部进行省际调控协拨，是为“协款”，相当于地方政府间的财政转移支付。地方存留和协款之后所余财政收入全部解交户部银库，是为“解款”。解款制度是确保中央财政经费和财权的重要一环，朝廷规定了严格的解款期限与数额，并制定了明确的惩罚措施。

在解款环节，户部银库作为“掌银钱出纳”的机构，其职掌主要是文批的发给和转呈。关于各省将赋税缴纳户部银库的程序，《清会典事例》和《户部则例》有详细规定：地方解饷委员到达京师后，须在三日内携带文批前往户部司务厅投递，司务厅在文批上标明投递时间，在通知银库大使厅的同时，向负责该事务的清吏司①在户部内部，有冠以各省名的14个清吏司，它们在管理各省地丁钱粮的同时，也负责特别的税项。例如贵州清吏司除负责贵州的钱粮外，还管理全国的关税；山东清吏司除负责山东以及东三省的钱粮外，还管理全国的盐课。转送批文。负责相关事务的清吏司接到文批后，制作两份加盖印章的账单，与原来的文批一起发送银库。银库则参照文批和账单接收银两，全部写上“照数收毕”的字样，一张账单由银库保管，一张送往主管的清吏司，文批由三库档房返还给搬运吏员作为收据。从投送文批到银库验收，所花时间约为一个月，其间在京一切费用开销均需地方解饷委员自掏腰包，久而久之，贿赂银库官员尽快验收成为他们的无奈选择。

为保证国库收支的规范化和集权化，清政府还制定了奏销制度，即出纳报告制度。在中央层面，管库大臣对银库每月的出纳之数需进行报告，每年还要奏销全年出纳数额。每年制作的奏销册被保管在内阁大库中，即现存中国第一历史档案馆的《大进黄册》、《大出黄册》、《四柱黄册》等。在地方层面，各级政府也须将当年财政收支清册自基层州县向上逐级报送，户部于年底将各省财政收支情况汇总奏报皇帝，这是奏销的完整程序。咸丰时太平天国起义爆发，各省军需浩繁，收支款项纷繁复杂，加上战乱致使许多册籍散失，以前按年奏销的制度难以为继，积年不销遂成常事。即使偶有奏销，也是在户部催迫之下敷衍了事。再者，囿于户部的各种僵化例案，为了顺利完成收支奏销，地方政府或捏造数字，或暗送贿赂，所奏之案皆成假账，原有的奏销形同虚设。

造成奏销制度瓦解的原因是多方面的，其中最重要的有两个：

第一，奏销制度以春秋拨、起运存留制度的正常运作为前提，后者又以财政收支的稳定为基础，晚清国家财政收支的失范是奏销制度解体的根本原因。依照传统的奏销制度，出入款项皆为固定的常例科目，非常出入皆须另案报销，不入奏销册籍。咸丰之后，厘金、海关洋税渐成税收主体，支出款项转以勇饷、洋款为大宗。这些科目均属预算外收支，依例不入各省奏销清册，因而户部例案难以约束，加之户部官员对之了解甚少，只能听任地方督抚任意报销或拖延造报。同预算外收支奏销的随意延宕相比，常例收支奏销则表现为刻意敷衍。为符合户部例案而顺利报销，无论实际收支多寡，各省均按例定数目填写奏销册，从而使之成为一本假账。道光二十六年（1846），东河的一项定例不得超过五万两的工程，河道总督竟奏销49990余两。看到其奏销折子后，道光皇帝在朱批中不无愤慨地说：“观此数目，可笑之至，当今之世，核实二字再不讲矣。”①中国人民银行总行参事室金融史料组编：《中国近代货币史资料》第一辑，中华书局1964年版，第169页。可见晚清奏销制度之所以遭到破坏，预算外财政支出的膨胀、地方财权的扩张以及户部僵化例案的束缚是其根本原因。

第二，户部本身的积弊，尤其是“部费”的存在加速了奏销制度的破坏。各省奏销惟以户部所定例案为准，不符即遭驳诘。但行之既久，例案渐多，批准或驳回全由户部官员主观臆断。各省为完成奏销，便行贿户部书吏，部费由此而生。部费之弊有二：其一，就户部官吏而言，外省奏销即使不合规定，只要多给部费，亦可使之合例；反之，即使正当开支，若不私送部费，亦必吹毛求疵而驳之。咸丰之前的支出科目基本固定，部吏上下其手的机会不大。其后开销多属例案所无，准驳之间部吏之权甚大，在他们任意操作下，奏销脱离事实愈来愈远。其二，就各省而言，为防销案遭部驳诘，势必想方设法使收支数字合乎部例要求，从而造出许多假账。

三、户部银库的验收、存储与支放

外省拨解钱粮到京后，户部银库按规定的文批程序验收，验收与存储、发放成为银库官吏日常负责的三项紧密相关的职责。

（一）验收

各省解京的田赋、盐课、关税、杂赋等税项是户部银库的主要来源，此外，银库在京的收入有宝泉局、宝源局铸造的制钱。清代的货币制度是银钱并用的平行本位制，银库所收中亦有钱有银，但以银为主。由于市面上流通的银两成色繁多，各省和海关上缴中央的银两大都是就地将碎银倾镕为元宝或银锭。在实际倾镕过程中存在着差异，因此尽管有部颁砝码，按库平称重，以校成色，但在现实的解缴过程中仍难以统一交纳足色库平银，为此例有“加平”之说。据《清会典》载，各省解部之关税、盐课散碎银，于起解时，每千两加平15两，漕项（漕粮、漕羡）每千两加平5两，而杂项银则需加平银36两。于是，银库对各地解缴银两的验收就成为一件极其复杂的事务，验匠在查验成色的过程中关系紧要。银库中还设有“倾镕炉房”，将各地解交的散银倾镕成锭。

在验收外省解京银两的过程中，除了成色验收，还有一项重要的程序是对银鞘进行“劈兑”。劈兑之前，由户部知照工部，约定某一时间由工部派匠役劈开木鞘，以检验银两。这些匠役必须手法高明，既要迅速又要不过分损毁木鞘，因为木鞘还要“运回工部，择其可以修整备用者挑存另储，遇有外发银两即以此项鞘木改用”②《户部银库奏案辑要》，京师官书局，第21页。。

对于各省拨解户部银库的银两，户部明文规定必须专人以饷鞘方式将现银亲自解运进京。这一方面可以认为是清政府墨守成规，而另一方面又有其合理性：防止钱庄、票号的舞弊，保证京师有足够的现银用以市面流通。但根据学界的基本看法，至迟在1862年底已经开始有省份不再以现银解运进京①参阅周育民：《晚清财政与社会变迁》，上海人民出版社2000年版，第278页。，而是寻找商人汇兑进京，再派专员携带文批进京，从票号等金融机构中取款，或在票号的陪同下，或独自将款项上缴户部银库。由于钱庄、票号等机构大量参与了汇兑，而他们与户部衙门之间有很深的关系，这就使得验收过程进一步复杂化。钱庄、票号等金融机构在介入外省汇兑京饷时，往往以贿赂等方式结纳银库官员，使得由他们汇兑的京饷成色不足、分量短少，银库所入往往只能实收六七成的实银。

（二）存储

清朝建制后，始终坚持“量入为出”原则，对于财政收支的要求是收略大于支，以备不时之需。在国家财政收入基本以农产品为征课基础的条件下，这是必然的、最为可行的原则。所以，除了战争、河工等特殊情况，户部银库每年总会有一笔不菲的库存银。清朝前期，户部库存除个别年份畸高畸低外，并无显著变化。到了乾隆中后期，随着人口、土地的增长，财政收入出现较快增加，户部银库存银也达到顶峰，总额高达七千万两左右。咸丰军兴后，户部银库大进大出波动颇大，出现了往常少有的亏空（见表1）。

表1　咸丰朝户部银库收支规模及盈亏状况表

光绪、宣统时期，多数年份收支相抵后仍有盈余，少则数十万两，多达数百万两，收支失衡仅是1900年八国联军侵华前后的事（见图1）。

可以看出，清朝的大部分年份是收支相抵后有所盈余的，这些盈余银两的存储保管也成为银库的一项重要工作。依照规定，银库官员除了对存储银两的账面进行记录核对外，每月、每年还须对实银数目进行盘查。然而，从技术角度看，对所有库存银两进行称量是比较繁琐和困难的，所以劈鞘之后的银两并不能按垛堆放，需要将某一特定重量的银两盛之以袋，并以数袋共放于一木桶之中，贴以封条堆放，以备查验。据翁同龢的记载，对银库进行的两年一度的盘查程序大抵如下：经皇帝批准，确定日期后，由钦派王大臣在管库大臣的陪同下由南库而北库逐一盘查，盘毕贴以封条，最后还需上报积累的平余银。全部盘查完毕后，由所有官员共同在报告皇帝的奏折上画押。①陈义杰整理：《翁同龢日记》第四册，中华书局1998年版，第1826-1830页。不过，这种盘查并未取得多少实效。由于银库面积巨大，而银两重量难以一一称量，如非巨额出入，奉旨查验的官员以及银库官员对每年每月的盘查成为虚应故事，多数情况是仅按账面记录进行会计。还有一个原因，银库的验收、存储过程都存在诸多违规之举，认真盘查无疑会得罪很多人，而且如若真发现银库丢失银两又会造成一次重大的政治风波，这是那些王大臣和管库大臣都不愿意面对的。

图1　清代财政盈余规模发展趋势比较图

（三）支放

户部银库银两的发放除军情紧急等特殊情况外，对外循例发放的主要是八旗俸饷、京官俸禄、河工银两以及工程银两。

发放银两时，由各衙门在领银之日手持公文派专人赴银库收领。发放之时，兼管银库的户部侍郎和管理三库大臣须到场，眼同库书、库丁和承领衙门人员共同发放。在发放的过程中，由于银库中存在不同成色的银两，向银库有关人员行贿几乎成为领取库银者得到足色库平银的“潜规则”。

支放库银，或给元宝、银锭，或给散碎银，定有条例。银两之外，以支放制钱为最大宗。在遇有战事等财政紧张局势时，也有扣平及搭放成色银等例规，甚至以通货膨胀方式发放官票。这一点在咸丰年间最为突出。咸丰军兴后，为节省军费开支，清政府除采取减扣官兵俸饷这种直接手段外，还通过改变俸饷支放形式变相缩减开支。这一时期，清政府所支俸饷的形式没有定数，但有一个不变的宗旨，即以价值相对较低的形式发放俸饷。清政府于军费支出折放制钱、票钞、大钱等，目的是通过银钱比价和通货膨胀减少应支饷需。随着官票宝钞和铜铁大钱的壅滞难行，清政府被迫停止发行，而代之以发放实物。如果所发实物之价值能够与货币形态大致相当，则官兵亦可接受；但政府发放实物本意并非满足官兵所需，而是节省开支，因此折支米谷的价值远远低于应支货币的价值，官兵受亏极大。

官俸也存在类似的情况。咸丰时军费支出猛增，户部决定缩减官俸开支，对各地文职和武职的养廉银采取减成发放措施，即只发给原有的七成或八成，最多九成。光绪十八年（1892），左庶子恩景曾提到：咸丰年间京官俸银按三、四、五成发放。可见京官俸银的减扣程度不亚于外省各官的养廉。减成的同时，清政府还将官俸折支票钞或大钱，利用通货膨胀变相压缩官俸开支。减成加上折支，官员实得俸禄较应领之数相差甚远。四川自户部奏准酌增养廉成数后，各官收入本应有所增加，但由于减扣折支，支领实银仍属寥寥。例如一个知县照章应领养廉600两，扣除停给一成60两，赏番二成108两，达州军需二成108两，官票大钱三成162两，二两平、六分平各32.4两，又照银三钞七比例折扣56.7两，实支仅40.5两，仅相当于原额的6.75%。

四、国库亏空大案

清代户部三库的多数职官由满人担任，而且其管理直属于管库大臣而非户部，因此极易形成国库舞弊。为了防止国库官吏的舞弊，清政府建立了严格的国库监督制度，每两年一次钦派王大臣到银库进行监督检查，后来又派满汉御史各一名进行稽查。但是，要实际调查银库中储藏的大量银两，甚至确认银的重量及纯度等，则决非易事。所以，在一般情况下，小规模的不正当行为总是被默认的，只是在朝廷钦定的特殊监督检查时，严格审计下才会“发现”大量的国库亏空。

国库制度既有漏洞，亏空便成为必然之事。在整个清代，户部银库亏空成为特大事件的，主要有两次，一次是雍正初年，一次是道光二十三年（1843年）。

康熙中期以后，户部银库的各级官员利用国库制度的漏洞和康熙皇帝的“宽仁”，有恃无恐地贪污挪用，导致财政亏空案件堆积如山。雍正帝即位后不久，任命怡亲王允祥总理户部三库事务，让他调查银库亏空问题，结果发现了250余万两的亏空。为解决财政亏空问题，雍正帝严令稽查国库，要求相关人员弥补亏空银两，并采取罢官、抄家等严厉手段，最终使财政亏空的情况基本得到治理，国库收入也恢复了稳定增长的态势。

到了乾隆后期，随着吏治的日趋窳败以及监督体系的逐渐弛缓，户部银库又开始变成各级管理人员中饱私囊的温床。对此欧阳昱的《见闻琐录》大致记述如下：自乾隆时期和珅掌握实权，便不进行户部银库的清理工作，库内银两被库吏侵蚀。嘉庆年间，虽经常进行监督检查，但都因受库吏贿赂，往往糊里糊涂地敷衍了事。由此，当时形成了每当监督检查时，库吏支付御史规银3000两、支付其仆从“门包”300两作为贿赂的惯例。道光十年（1830），御史周春祺欲检举并弹劾此弊，其姻戚汤金钊劝诫他不要因此而牵连多人，导致大案，结果中止。

此后，至道光二十三年（1843年），以库丁间因盗窃银两分赃不均而发生的纠纷事件为契机，户部银库亏空事件被暴露出来。这一事件起因是：库丁张诚保趁捐纳银交纳的忙乱之机，在秤上弄虚作假，盗取银四千两，发觉其不正行为的同事要求平分银两遭拒，从而将其告发。事情越闹越大，无法掩盖，终于传到了道光帝那里，由此爆出雍正朝之后最大的银库盗窃案。道光帝命令刑部尚书惟勤等盘查银库，经过查对户部送来的会计簿，银库应有历年积余的正项银1200余万两，实际只剩下不足290余万两，亏空高达925万余两。面对上报的奏折，道光帝愤怒至极，在朱批奏折上写道：“实属从来未有之事，览奏曷胜忿恨”。他满怀激愤地说：历任管库及派出查库御史都是亲信大员，竟然对银库亏空毫无察觉，实在有负皇恩，“不知诸王大臣有愧于心否”？

当时正值鸦片战争结束不久，清政府的财政状况本就困难，道光帝自然对户部银库的巨额亏空充满愤怒。他立即组织王宫大臣前往核查，对历任管库司员、查库御史及库丁书役等从严治罪。道光帝起初打算将所有涉案人员全部革退，但考虑到涉案人数实在太多，最终只得从宽处理，将革职改为留任，只是把查库御史全部取消。银库盗窃大案就此了结。

近千万的国库亏空，自非一朝一夕所致。如果管库大臣本身清廉而又认真负责，银库的亏短现象还可以得到一定的控制，若是他们与属下通同作弊，而王大臣与查库御史又不认真稽查，就容易出大问题。这一点从骆秉璋任查库御史的经历即可概知。在案发前两年，骆秉璋出任江南道监察御史，查库是其职责之一。他清廉自矢，奉命查库一年。上任那天，管库大臣就告诉他：捐资买官，每收银100两，外加4两作为“规礼”，先前亲王查库，奏请“规礼”归公，后来管库员以办公费用无着落，便每100两再加4两，俗称“四两平”，其中一半归库丁分享，一半给库官及查库御史。其实这就是不合理的收费，骆认为收规礼虽不妥，但未动国库，遂未深究。过了几天，库官又请骆交涉，请求骆允许银号代为缴纳捐官的款项，骆予以谢绝。又过了几天，有同乡来访，告知骆：若愿接收银号的“规礼”，可以送给他七千两，三大节日再各送七千两，请他不要挑剔银号代捐的银子。骆说：“公事公办，足色足秤上缴，我当然不挑剔，若以少充多，银色低潮就要挑。”后来，银号又请骆最要好的朋友来游说，骆依然拒绝。由于骆不讲情面，银号无利可图，便不交“陋规”，库官、库丁都捞不着好处，乃至都想将骆赶走。银号甚至拿出七千两银子到上层活动，想将骆改调为京畿道监察御史（京畿道的御史没有查库的职责），此事因骆的上司不接受贿赂而终止。

后来，国库亏空大案被揭露，军机大臣穆彰阿（也是骆的恩师）得知骆不收“四两平”时说：查库御史若抵不住金钱的诱惑，一旦接受“规礼”，便要受到挟制。你查库不收“规礼”，真是空前绝后！当然，骆秉璋一清如水，却也因曾经担任监察御史负责查库，被牵连此案，革职赔款。

轰动一时的国库亏空大案就这样糊涂了结，而银库积弊却没有多少改变。到了光绪二十八年（1902），刑科给事中吴鸿甲提议废止户部三库衙门，在其题本中，也叙述了户部银库存在的恶弊：尽管道光年间的大案仍记忆犹新，但这数十年间，虽说银库空虚，但是其出纳额仍达数百万两。在每年盘查时，当局因恐惧酿成大案，只是在形式上调查一下便草草收场，即使是公正的高官也不敢暴露其恶行。由此可见，国库管理制度弊端丛丛，已经到了必须下决心大力整治的时候了。

五、清末国库制度的新变化

自清初建立国库制度，户部三库的管理权长期掌握在“管库大臣”手中，作为全国财政主管部门的户部，虽有监管之权，但一直未能直接管辖，户部三库实际上半独立于户部管理。作为中央国库，户部银库脱离户部监督，而多由满人管理，这在一定程度上也导致了国库管理人员的逐渐腐败，国库亏空案的出现也就不足为奇了。

这种状况到了清朝末年发生了很大变化。1900年八国联军侵华，日军进入北京城抢劫户部银库后，一把火烧了户部衙门和银库。随着中外和谈的开始，重建银库提上了日程。但这并非朝夕间可以完成，于是各地运至京师的京饷存放到“地安门外兵将局户部公所”，银库也暂由户部直接掌管，银库官员也直接由户部拣派。此后，暂管变成了永久，户部银库制度遂有巨变。

1901年，新设的银库不再由三库大臣管理，而是直属于户部，但当时仍决定“俟圣驾回銮，事局大定，再行交还三库衙门管理”。1902年初，户部上奏称，三库衙署正在兴修，不便将户部公所款项交给三库衙门，而且户部公所地段有限，也不能划归三库衙门管理，为严密关防、慎重库储，请朝廷暂缓交还，并继续由户部拣派司员暂行经理。1903年，御史吴鸿甲奏请裁并三库，经户部议复后，朝廷上谕宣布：“三库积弊已深，库书、库丁弊端尤甚，亟应实力整顿，著如该部所奏，即将三库集中等缺裁撤，凡库书、库丁悉数革除，一切收支事宜统归户部堂官一手经理，以专责成，毋庸另派三库大臣管理。”①户部：《议复御史吴鸿甲奏请裁并三库折》，《户部银库奏案辑要》，京师官书局，第7-8页。1906年，户部改称度支部，银库也随之并入，改称金银库（一般仍循例称“银库”），设郎中二人，员外郎4人，主事2人。

随着三库衙门的裁撤，银库开始正式隶属于户部管理，银库人员的构成也随之发生变化。一是汉人开始进入银库管理系统。清末最早进入银库管理的官员是户部郎中乐平②《续拨京饷百万两仍令原派各员经理片》，《户部银库奏案辑要》，京师官书局，第3页。。从此间的奏折中可以看到“无论满汉官阶，凡经理银库各员”的字样，由此可推断汉人已入银库官员之列。另外，从列名参与校勘《户部银库奏案辑要》的户部官员名单中，也可以看出其中大概有六位是汉人，占全部人员的不到三分之一。二是裁撤三库各缺，管库官员均改为兼差。银库由户部所派的经理银库司员八员、值班八员兼差管理，每届三年更换一次。除本职的薪俸、养廉之外，他们还可以得到原本银库各缺养廉的一半。三是将库书、库丁等悉数革除，重新招用四名书手、八名差役，同时提高其收入待遇，薪水从原来的每名每月三两、二两增至六两（书手）、四两（库外差役）或八两（库内差役）不等，而且不时颁给奖赏。

此外，银库的文批、验收、存储、支放等制度也发生了较大的变化。在朝廷同意将银库改归户部后，户部即拟定了一个新的银库管理章程，户部后来的一些奏折也提到了相关制度的变革情况。这些变革主要包括以下几个方面：其一，各省及海关解缴京饷时，委员的文批手续不再以户部司务厅为核心，而是直接将文批交给银库，由银库官员负责相关的一切手续。而且地方赋银到库后必须随时兑收，减少交接时间，限制银库人员索贿的可能性。其二，银库验收时，原来作为陋规的高额解费经各省核减后化私为公，搭解进部。劈兑饷鞘也不再知照工部，而是由户部自派库外差役进行，以免产生“需索之弊”。其三，银库存储采用较易查验的木柜，不再散装作垛或“盛桶封存”。存储的银钱数目按照银两、金两、银元、银币、铜元、寄存、另存等七个部分分别按月奏报。银库的全库盘查由两年一次改为每年一次，以加强监督核查。其四，发放饷银时，通过核准砝码并另设一架洋秤以防弊。

总之，在清末十年间，清政府对银库制度进行了变革，裁撤了弊端丛生的三库衙门，国库改归户部直接管理，且强化了户部（度支部）的权力，从而在一定程度上改变了以往的局面，趋向合理化的近代国库制度已然呼之欲出。尽管这种迟到的改革无以改变清王朝覆灭的命运，但其近代化的变革为民国财政制度的建立奠定了基础，积极意义是值得肯定的。

［1］张德泽.清代国家机关考略［M］.学苑出版社，2001年.

［2］史志宏.清代户部银库收支和库存统计［M］.福建人民出版社，2009年.

［3］赵景澄.清代户部三库始末［J］.天津益世报史学副刊（53），1937年5月2日.

［4］任智勇.试述晚清户部银库制度与庚子之后的变革［J］.清史研究，2005（2）.

［5］申学锋.清代中央与地方财政关系的演变［J］.河北学刊，2002（5）.

［6］孙小著.道光朝户部银库失窃案琐论［J］.中国经济史研究，1985（4）.

［7］任德起.道光朝户部银库审计案例［J］.审计理论与实践，2002（2）.

作者单位：中国财政科学研究院

（责任编辑：邢荷生）