央地财政关系重构的新思路

赵福昌

1994年我国实行分税制改革，是一次重大的规范央地分配关系、调动央地积极性的重大制度创新。但是，1994年分税制本身侧重收入划分，对事权划分远不深入，且随着时间推移和新情况的出现，分税制事权划分不清晰、不合理、不规范等问题日益突出。事权划分成为各方利益调整、完善财政体制的焦点和核心，2016年8月24日，中共中央、国务院通过了《国务院关于中央和地方财政事权划分改革的指导意见》（下简称《意见》），对于完善财政体制、推进财政改革具有重要的现实意义。笔者认为《意见》亮点纷呈。

一是明晰了财政体制改革的方向和框架，具有纲领性意义。《意见》鲜明提出分税制改革要坚持中国特色社会主义道路和党的领导，为加强和改善党的领导提供更好保障，坚持财政事权由中央决定。分税制财政体制改革，是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。分税制到底改什么，怎么改或改到什么程度，可谓是仁者见仁、智者见智，有相当一部分人借鉴西方发达市场经济的做法，强调市场的作用，是符合三中全会的精神的，但是，那些西化思想色彩浓厚的观点，突出分权的彻底性，甚至强调为了调动地方积极性，照搬国外的地方自治，在理论和实际工作中影响不小；三中全会强调国家治理现代化，社会契约理论在学界更是受到推崇。央地之间应该是一种什么样的平等？对政府间关系认识也有一定影响。但是，这些如何与有中国特色社会主义理论有效衔接，导致理论界和实践部门一直存在疑惑，无所适从，导致理论和实践工作都裹足不前。本次《意见》旗帜鲜明地指出了坚持中国特色社会主义道路和坚持党的领导，财政事权中央决定，“在完善中央决策、地方执行的机制基础上……维护中央权威。”为财政体制改革指明了前提和方向，明晰了财政体制改革的框架和纲领。

二是提出财政事权的概念，突出财政与部门形成合力，有利于打破事权划分困局。事权既是经济概念，也是一个政治概念，是单靠财政部门一己之力难以推进的。1994年分税制改革以来，事权划分不清一直是其中重要的问题。这次《意见》提出财政事权的新概念，描述为一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。将财政从价值形态体现的保障责任与实践中各业务部门的执行责任分开推进，互相推动，在明确了财政事权的同时，提出部门在事权划分改革中的主体责任，突出财政与部门形成合力，有利于突破“财政部门小马拉大车困局”，是现有条件下推动事权划分改革的智慧体现。

三是提出了地方政府的辖区概念。财政辖区责任，最早见于我们财科院刘尚希院长在2012年前后调研新疆财政保障问题时的研究报告，本次《意见》提出“通过有效授权，合理确定地方财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障”，首次在中央关于财政体制的文件中提出来，强调了一级政府不仅要关注本级政府财政保障提供公共产品或服务的责任，还要对辖区内各级政府财政保障提供公共产品和服务负有责任，突出了上一级政府辖区内的统筹职责。

四是突出了法制化、规范化要求。长期以来，由于我国缺乏政府间关系的法律规范，政府与市场边界不清、 “上级点菜、下级买单”情况频出，导致政府缺位、越位并存，基层财政困难。《意见》提出，要将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国、依法行政。

五是央和地财政事权划分的总体框架进一步明晰、具体化。《意见》明确，一是推进中央与地方财政事权划分，“国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护”等都将属于中央财政事权；二是完善中央与地方支出责任划分，着力对央地共同财政事权划分进行了明确；三是加快省以下财政事权和支出责任划分，省级政府要参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权，并特别强调“避免将过多支出责任交给基层政府承担”。

六是财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整的机制，是务实的选择。一方面，财政事权划分改革受制于各种条件因素制约，随着条件的成熟，将原来条件尚不允许列为中央财政事权的“全国范围内环境质量监测和对全国生态具有基础性、战略性作用的生态环境保护”等基本公共服务，逐步上划为中央的财政事权。另一方面，公共产品或服务也是一个历史的范畴，随着客观条件变化，公共产品和服务的范围也是不断变化的，“将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府提供的基本公共服务统筹研究划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权”。对适应条件变化或出现的新事权划分事项进行调整安排，与法制化、规范化的要求是前后一致的，而不是有些人误解的随意调整财政事权划分。

七是中央和地方公共事权支出责任划分的思路。1993年的分税制文件侧重收入划分，没有关于支出责任划分的要求，本次《意见》特别对央地共同支出责任划分给出了具体意见，大致包括主要责任、补助责任和平等分担责任三种。“根据基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任；对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨省（区、市）重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任；对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等教育等，中央和地方各自承担相应支出责任；对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，地方承担具体执行等职责的财政事权，中央与地方各自承担相应支出责任。”

八是提出了省以下财政体制改革的要求。省以下财政体制改革是财政体制改革的重点和难点。本次《意见》提出，“将部分适宜由更高一级政府承担的基本公共服务职能上移……将有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理等适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，强化基层政府贯彻执行国家政策和上级政府政策的责任。

九是明确了改革的保障和配套措施。强化了财政事权划分改革与相关教育、社保、医疗卫生等各项改革相结合，形成两性互动、协同推进的局面；明确了争议处理机制；明确了及时推动相关部门职责调整等。

十是提出了推动财政事权和支出责任划分改革的具体分工和时间表。关于职责分工，财政、编办组织、指导、协调督促，部门出具体实施方案；改革涉及的职能调整及人员、资产化转，要及时修订法律法规推进法制化。关于时间表，《意见》对中央和省以下财政事权和支出责任划分给出了具体时间表要求。2016年选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017—2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019—2020年要基本完成主要领域改革。每一步都有相应部署省以下财政事权和支出责任划分改革的要求。