从香港郊野自然保育看景观政策的概念框架

陈弘志 张安Leslie CHEN ZHANG An

从香港郊野自然保育看景观政策的概念框架

陈弘志 张安
Leslie CHEN ZHANG An

本文阐释了香港自然保育政策从单向的理性决策模式向综合决策体系的转变过程，并讨论了城市规划、生态保育、环境保护以及经济、政治、法律效力和行政手段等因素对确立政策目标及政策概念框架的重要作用。最后以自然保育政策这个单一主题的景观政策为例，探讨如何为建立综合景观政策的概念框架确立理论基础。

自然保育；景观政策；政策概念框架

香港这个位于华南边陲的现代化都市，在只有1 105.6km2的土地上①，既分布着密集的高楼大厦，也有丰富的自然景观和生态资源。正如麦克劳林在《城市和区域规划的系统论方法》一书中所说，人们对于未来城市的想象，较少出自建筑，更多源于园林［1］。人类虽然已经走向现代文明，城市却依然无法离开自然而独立存在。政府的职责在于拟订政策，改善民众福祉，并促进经济、环境及社会在整体上的可持续发展，使资源的分配尽量符合公平、公义的原则，其中包括土地和自然资源的规划、保护及管理。

香港是个拥有约724万人口的高密度城市②（图1-2），得益于因地质、地貌演变而形成的自然山地地形，开埠至今仍有至少3/4的土地属于郊野地区的范围。超高密度的都市建造环境使得绿化地带和乡郊地区的自然保育具有特别重要的意义，因郊野地带为市民提供自然恬静的呼吸空间和多样化的自然生态，同时具备康体、游憩、自然护理、文化保育、教育，以及社会和历史不同方面的价值。根据规划署公布的2013年底土地用途统计资料，仍有约76.09%的土地为受保护或未开发土地，包括66.61%的郊野地区，6.14%的农业用地，2.71%的水体面积，以及0.63%的荒地。从开埠至今短暂的历史中，香港的自然保育政策逐步确立，在保护自然环境、平衡经济发展，和迈向可持续发展方面具有重要的意义。

本文将从以下4个方面阐述香港郊野及自然保育政策的渐进和演变过程，包括政策目标、政策概念框架，并讨论在日趋复杂的社会经济发展之下自然保育政策面临的挑战，以及该如何采纳宏观的决策视角并建立灵活的决策机制：（1）香港的郊野以及自然保育政策的演变历史；（2）自然保育政策的概念框架；（3）自然保育政策面临的挑战；（4）关于建立宏观决策视角和综合景观政策的设想。

1　香港的郊野以及自然保育政策的演变历史

早期的维多利亚城沿海而建，从图2可以看出，从1845年开始，维多利亚城的建设主要集中在沿海平坦处，其背靠的山坡地带得以保留。苏格兰植物学家罗伯福（Robert Fortune）曾这样描述他眼中1844年时香港的郊野面貌：“在山之巅，游目骋怀，景致气象万千。处处嶂峦起伏，地势高峻，尽是桀骜不驯的旷野。”［2］因港岛的主要建设用地是通过屡次填海获得，而改变自然地势不易，绝大部分山坡地带因此得以保存下来（图3）［3］。

香港早期的自然保育大致可以分为3个阶段：早期为保护水塘及水源地的植树工程（1866-1937），二战后为复原山坡景观和防止水土流失而进行的造林计划（1937-1959），以及上世纪60至70年代《郊野公园条例》的颁布和自然保育政策的初步确立 （1964-1977）。

香港最早的自然保育工作始于19世纪中期，因人口增多需要修建水塘以提供稳定的食水供应，包括薄扶林水塘等6个水塘自1866年开始陆续建成［4］。为防止水塘四周水土流失，最早在19世纪60年代后期于薄扶林水塘及水源地周围开始植树工程。为了改善环境，港英政府在1870年成立花园及植林部，并于1913年和1925年，颁布法令划出乌蛟腾和大埔滘两个树林护理区，而港岛东歌连臣角山在1928年被列为首个法定植林保护地区禁区［5］。二战后随着大批战后难民的涌入，大片树林遭到砍伐，亟需大量植树造林，恢复山林面貌并解决薪柴缺乏的问题。1952年政府开始实行历时20年的造林计划，并引入包括桉树、白千层和马尾松等的外来品种，短短7年时间共计造林1 000亩（66.67hm2），有效改善水土流失，恢复山坡景观［5］。

1960年代内地移民不断涌入导致香港人口大增，为了制止砍伐树木和加强管制，渔农处也于1964年成立。渔农处的职责也从早期的植树造林逐步向自然保育过渡，职能也逐渐扩展为包括郊野绿化、动植物保护、康乐发展等内容［5］。1965年渔农处邀请美国环境科学专家戴尔博教授夫妇（Lee M. Talbot， Martha Talbot）为香港郊野保护提供建议，其后提交的《香港保存自然景物问题简要报告及建议》（又称Talbot Report ）④提出了具体的郊野保育建议，包括：成立自然保育部门；划设法定自然保护区；促进多样化生态系统的形成；推动科学研究，认识生态环境等。这是香港最早的自然保育文献，也促成了1967年香港郊野保护及使用临时委员会的成立［6］。1976年8月，在港督麦理浩爵士的推动下《郊野公园条例》（香港法例第208章）获得通过，并于1977年6月首批划定3个郊野公园，金山、城门，及狮子山郊野公园，自然保育政策初步确立。

在地域分布方面，15个体育小镇基本分布在“两纵一横”的发展轴附近，如有5个体育小镇分布于江苏大运河体育文化带附近。在建设类型方面，在建体育小镇采用“体育+”的模式，形成了“体育+旅游”、“体育+养生”、“体育+时尚运动”、“体育+文化”、“体育+赛事”、“体育+制造”、“体育+科技”等7种不同的类型。

在自然保育政策的形成过程中，政策的目标也从初始时的植树造林逐步走向集休闲、康体、自然生态保护和教育等多重功能于一身的“郊野公园模式”。若从政府“由上而下”制订政策的角度来检视，香港自然保育政策在初期形成阶段属于内容单一、决策过程“由上而下”的景观政策。

2　自然保育政策的概念框架

香港的郊野和自然保育政策是在城市发展过程中，为响应保护环境的需要而逐步确立的，政策的概念框架则是以城市规划中的规划控制机制（亦称作“发展控制”， Development Control）为核心，以法例为依据建立起来的。其中《城市规划条例》划定和管制受保护地区的土地用途，并确保土地用途合乎自然保育和环境保护的原则。

根据《城市规划标准与准则》第十章3.5.2，在法定规划图则层面（包括分区计划大纲图和发展审批地区图）所涵盖的与自然保育相关的土地用途类型主要为：郊野公园（包括郊野公园、海岸公园和特别地区）、海岸保护区、具特殊科学价值地点、绿化地带，和自然保育区。法定规划图则中也包括与湿地保育有关的土地用途，包括自然保育区（只适用于湿地）、其他指定用途之注明“综合发展及湿地改善区”、其他指定用途之注明“综合发展包括湿地修复区”，以规管米埔沼泽附近的湿地，以及接近拉姆萨尔湿地后海湾内湾的发展。在非法定图则层面的规划文件包括次区域和地区层面的规划研究，亦应列明自然保育的总体大纲，并以相关符号注明不同类别的自然保育用地，包括现状已经指定的自然保育相关地带和有可能被划为自然保育有关地带的地区。

由于郊野公园、特别地区、海岸公园及海岸保护区未能涵盖所有需保护的动植物生境和栖居地，因此在《城市规划标准与准则》内还设立了“具特殊科学价值地点”这一土地使用类别，以加强对于具特殊科学价值的植物和动物物种及栖居地的保护。从1975年至2010年，根据渔农署资料，共有70个地点被划入具特殊科学价值地点名册（其中4个已经被取消）⑤。

在自然保育政策的形成和发展过程中，城市规划中的“规划控制”始终处于政策的核心地位，即便是私人拥有的土地，只要被法定图则定义为与自然保育相关的土地用途类型，就必须遵守与自然保育相关的法例规管，包括：《郊野公园条例（第208章）》、《环境影响评估条例（第499章）》、《海岸公园条例（第476章）》、《野生动物保护条例（第170章）》、《林区及郊区条例（第96章）》，以及《渔业保护条例》（第171章）和《拉姆萨尔公约（即国际重要湿地公约）》等。图4所示，香港自然保育政策的基本框架仍然是建基于传统的规划控制和理性决策模式，政策作为控制的手段，其基本概念是以有效预测、界定和解决问题为主要方向。其中的法律效力和行政手段是确保政策有效施行的两个重要政策执行工具，而 “由下至上”的民众参与，以及“公私协作”的决策模式则可以弥补传统规划控制机制中不够灵活和缺乏创新之不足⑥。

3　自然保育政策面临的挑战

香港约有43%的土地在与自然保育相关的法例保护之下（图5）⑦。保育自然郊野地带，对增进市民认识与认同生态和环境保护具有重要意义，然而在强调自由市场和自觉追求利益最大化的微观经济学原则之下，一旦私人的土地被划入自然保育地带，则意味着土地的用途以及未来升值潜力都会受到限制。因此，自然保育政策若仍然建立在以往一贯的行政架构和法律框架之下，只依靠规划控制来规管土地用途，则无法全面有效地规管私人土地上具重要生态价值区域的保育，无法有效回应市民以及城市未来发展对于自然保育的诉求。目前在自然保育问题上的一个重要议题就是如何能够进一步规管或禁止私人土地上可能对自然保育产生不良影响的活动，确保有重要生态价值却位于私人土地范围内的地点能够得到有效保育。需要规管或禁止的活动包括，私人机构试图改变耕种模式、任何破坏生态环境的建造工程，包括建造对环境有不良影响的旅游和游乐设施等等。研究自然生态的学者也指出，现行的自然保育相关法例仅限于对土地用途及行为的规管，未能有效保护濒危的生物物种和生物多样性［7］。近年来的另一个涉及到自然保育政策的重要议题，则是由政府牵头提出的新发展项目的选址经常与区内的自然保育地点之间产生冲突。由于政策制订过程中偏重短期效益，未能进行广泛咨询，因此有必要建立一个长远、全面、着重可持续发展的自然保育政策，提高市民对于自然保育重要性的认知，自然保育政策向“公私合作”，最终以民间为主导的方向发展。

此外，《城市规划标准与准则》内对位于保育范围之内的土地，类别划分过细，如同人为地将原本完整和连续的保育区域切割成细小的碎片，结果直接增加了行政管制上的复杂程度，也会导致政策的实际效率降低（表1）。

表1　香港保育地带的土地类别划分⑧

值得一提的是，在2007年发表的《香港2030：规划远景与策略》报告中，特区政府从策略发展层面提出了“新自然保育政策”。除了增加划定保育区范围以外，也提出了“由政府与私营机构以伙伴合作方式实施试验计划，以加强位于优先保育地点而又属生态敏感的私人土地”，以及探讨成立自然保育基金的可能性等问题。

这些都显示在政策制订层面，政府的自然保育政策框架因应经济和社会发展，以及参与者的关系改变已经开始进行调整。因此随之而来的问题之一就是如何引入公私协作的策略，以确保自然保育政策有持续的效用，并满足公众、土地拥有者，和其他利益相关者的合理预期。第二个问题则关乎是否可以建立一个准则，以评估和衡量和自然保育相关的事项及其优先次序。如果建立准则的复杂和困难程度超出目前的能力范围，那么是否至少可以建构一个相对稳定又具有适当弹性的政策概念框架，并在目前的法律、行政和社会层面逐步完善，确保政策的全面性（comprehensiveness）、针对性（responsiveness）、渐进性（progressiveness），和连贯性（consistency），有效回应社会需求（responsiveness），并为建立长远有效的自然保育政策及全面的景观政策建立理论基础。

4　关于建立综合景观政策的设想

香港自然保育政策的形成和演变过程，展示了自然保育政策，这个单一主题的景观政策，其形成、概念框架和决策模式。也从一个侧面说明了景观政策需要有长远的目标和全面的考虑，以及宏观的景观规划理念和灵活的决策机制。

若从空中俯视香港的绿色空间，可以将其分为郊野、城郊和城区3个部分。大面积的自然保护区都集中在郊野，城郊的绿化地带作为城市和郊野的分界线多呈带状，城区的绿地则多是点状的袖珍公园。设想在宏观层面，这些绿色的点、线、面连结在一起，将形成一幅连续的网络。除了自然保育地带以外，这网络还包括其它多功能的开放空间，如公园、花园、林地、绿道、水体、湿地、农田，和开阔的村庄，将香港所有的环境资源融为一体。 这绿色网络同时也是多层面、跨领域的，在自然、文化和历史保育之外，也带来社会、经济、环境等方面的综合效益和可持续发展的未来，这也是笔者对于建立综合景观政策的设想。

注释：

①根据政府统计处数字，2014年底香港陆地面积为1105.6km2，其中包括香港岛80.7 km2，九龙46.9 km2，新界及离岛978 km2（香港特别行政区政府统计处，2015）。

②根据政府统计处数字，香港人口2014年中统计数字为7 241.7千人（香港特别行政区政府统计处，2015）。

③维多利亚城测量图，1945年，3条线分别代表1862，1923，1991年3次填海的范围。City of Victoria - Hong Kong， taken from Lieutenant Collinson’s Ordinance Survey， 1845.

④“Work on protection commenced with the publication of the Talbot Report in April 1965， which was prepared for the International Commission on National Parks. Their report， “Conservation of the Hong Kong Countryside”，led to the formation of a Provisional Council for the Use and Conservation of the Countryside in 1967.” （Owen & Shaw，2007） 根据Owen和Shaw，1965年4月提交的“香港保存自然景物问题简要报告及建议”，促使港英政府于1967年成立“香港郊野保护及使用临时委员会”。

⑤根据渔农自然护理署资料，从1975年至2010年，共有70个地点被划入具特殊科学价值地点名册（其中4个已经被取消）。 （香港特别行政区政府渔农自然护理署，2010）

⑥本文作者，根据谷歌航拍图，地政总署郊野公园及特别地区分布地图，渔农自然护理署海岸公园、海岸保护区、限制地区及地质景区，具特殊科学价值地点等资料整理绘制。（GoogleEart，2015）（ 香港特别行政区政府地政总署，2013） （渔农自然护理署，2010）。

⑦根据环境保护署关于香港天然资源和环境保护资料，地政总署香港约有43%的土地受到与自然保育相关的法例保护。（香港特别行政区政府环境保护署， 2012）。图5数据源：由本文作者根据政府资料和谷歌地图汇编整理而成，包括渔农署发布的郊野公园及特别地区分布地图（2013年12月），海岸公园、海岸保护区、限制地区及地质景区地图（2010年8月），具特殊科学价值地点分布图（2010年8月），以及Google Earth卫星图片（2015年）。

⑧本文作者，根据《城市规划标准与准则》第十章3.5.2内容整理。

⑨文中未注明图片均由作者提供。

［1］J.Brian McLoughlin.Urban and Regional Planning： A Systems Approach［M］.London：Faber and Faber，1969.

［2］艾思滔.山水有情：探游香港郊野［Z］.香港：香港自然环境摄影基金会，2000.

［3］Leo Ou-fan Lee. Victoria City City between Worlds -My Hong Kong［M］.香港 ：The Belknap Press of Harvard University Press， 2008： 11-42.

［4］香港特别行政区政府水务署.百载流传［Z］.香港： 2009. ［5］郭志标.香港本土旅行八十载［M］.香港：三联书店（香港）有限公司， 2013.

［6］Bernie Owen， Raynor Shaw. Hong Kong Landscapes：Shaping the Barren Rock［M］.Hong Kong： Hong Kong University Press，2007.

［8］Amanda S. Whitfort， Andrew Cornish， Rupert Griffiths，Fiona M. Woodhouse . A Review of Hong Kong's Wild Animal and Plant Protection Laws［J］.Hong Kong： The University of Hong Kong， 2013：39.

Rethinking the Conceptual Framework of Nature Conservation Policy in Hong Kong

Based on a brief historical analysis of Hong Kong’s nature conservation policy， this paper has demonstrated how urban planning， ecological and environmental preservation， and other factors such as economy， politics， social and cultural changes， legislation and administrative means， shaped the nature conservation policy， its conceptual framework and policy objectives. Besides， the transformation of this “single-item” nature conservation policy， has exemplified the possibility of setting up theoretical basis for integrated landscape policy which addresses multiple issues and complex systems.

Nature Conservation； Landscape policy； Conceptual Framework of Policy

TU986

A

1673-1530（2016）01-0126-05

10.14085/j.fjyl.2016.01.0126.05

2015-04-28

陈弘志/男/教授/香港高等教育科技学院环境及设计学院院长

张安/女/博士/景观规划设计理论及景观政策特约研究员