重大建设项目档案系统性评价指标研究

田煜

摘 要：从项目档案的内容、形式、整理三个方面对其系统性衡量标准进行界定，并将实践经验条理化、系统化，归纳出项目档案系统性的判别方法和保障措施，以提升对项目档案系统性内涵的认知和管控水平。

关键词：项目档案；系统性；标准；方法；措施

系统性是评价重大建设项目档案（以下简称项目档案）质量的重要指标之一，既是其自身形成规律与整理效果的重要体现，又对其整体质量评价和后续保管利用工作产生重要影响。那么项目档案系统性有无具体的衡量标准？在工作中如何判别项目档案的系统性？采取哪些措施以确保项目档案的系统性？笔者就上述问题谈几点粗浅看法，以就教于各位同仁。

1 项目档案系统性衡量标准

1.1 项目档案内容的系统性。

1.1.1 以完整性为前提。项目档案内容的系统性应以完整性为前提：一是纵向上各建设阶段形成的各种载体形式的项目档案应完整；二是横向上土建、工艺、通信、隐蔽工程、附属工程等专业的项目档案应完整；三是归档文件应办理完毕，即评定意见、验收结论、形成日期、签字、印章等法律手续应完备。只有满足上述要求，才能为日后的改建、扩建、维护、管理、技术转让等活动提供系统的项目档案。

1.1.2 以准确性为核心。项目档案内容的系统性应以准确性为核心：一是确保项目档案形成与建设过程同步，尤其隐蔽工程档案切勿事后补制；二是确保项目档案内容与工程概况完全一致，竣工图纸与建筑实体相符合。[1]特别是一些涉及专利、知识产权、著作权等方面的项目档案不能以担心失密、泄密为由进行“加工”后归档；三是随着项目变动应及时更新、补充项目档案。否则，项目档案内容就会失真、失信，内容不准确的项目档案其系统性就无从谈起。

1.1.3 以逻辑性为表现形式。项目档案之间的逻辑关系具体体现在：①整体性。项目无论规模大小、技术难易、投资多少，形成的档案是不可分割的有机整体。②依据性。项目的每一个建设阶段或专业都应有相应的批复文件、会议纪要、合同等作为依据，以确保建设过程的合法性、合理性，体现事物的来龙去脉。③关联性。建设项目的酝酿、决策、立项、可研、设计、施工、竣工、验收、后评估、反馈等工作流程是一个逻辑严谨、承上启下、环环相扣的闭环管理系统，项目档案之间不是孤立存在，而是相互关联。④不可逆性。项目建设是按照流程进行的，不同的建设阶段可以合理交叉，但不可程序颠倒，同步形成的项目档案的形成时间同样具有不可逆性。

1.2 项目档案表现形式的系统性。

1.2.1 载体形式的多样性。载体形式的多样性取决于：①隐蔽工程、复杂工艺等建设过程应辅之以录音、录像等形式方能产生完整、准确、系统的记录效果；②技术进步引起的记录和存储方式的变革，导致项目档案载体的多样性。③项目档案来源的广泛性，决定了项目档案载体种类、规格等的多样性。

1.2.2 记录方式的组合型。项目档案和普通党政公文相比，其内容难以采用单一的文字记录方式反映项目建设的过程和概貌，需要文字（包括引进技术和设备的外文资料）、表格、图纸、声音、影像、实物等组合方式进行全面、准确、系统地呈现。

1.2.3 整理方式的兼容性。首先，项目档案既包括通常意义上的建设项目档案，也包括与项目有关的设备档案、会计档案、科研档案等，在表现形式上兼具多个门类档案的组卷和排序特征。其次，项目档案来源于不同地区、行业，甚至不同国家，项目档案采用的整理标准具有明显的地域和行业特色。

1.3 项目档案整理的系统性。

1.3.1 体现建设流程。《科学技术档案案卷构成的一般要求》（GB/T 11822-2008）5.5款规定：建设项目类案卷宜按项目前期、项目设计、项目施工、项目监理、项目竣工、项目验收及项目后评估等阶段排列。因此，项目档案组卷和排序时，应清晰体现建设流程，明确建设阶段，不宜跨阶段组卷和排序。

1.3.2 区分专业类别。重大建设项目多涉及工艺、通信、电力、设备、附属工程等专业，在同一建设阶段内不同的专业应分开组卷，专业间形成同位平行关系，专业内形成上下位隶属关系。

1.3.3 遵循形成规律。在项目档案的组卷、卷内文件排序，以及案卷之间的排序方面应遵循文件材料的客观形成规律，保持文件之间的有机联系，便于项目档案的保管和检索利用。切勿盲目组合，简单堆砌文件材料，人为割裂文件之间内在、客观、必然的联系。

1.3.4 展现组卷特征。组卷应体现文件之间的有机联系、专业特点，兼顾文件数量，综合采用阶段、专业、文种、问题、地区等组卷方法。具体要求：①管理性文件按问题结合时间或按依据性、基础性、竣工验收文件组卷。②施工、原材料试验文件按单项工程、单位工程或装置、阶段、结构、专业组卷。③监理文件按文种组卷。④竣工图按建筑、结构、水电、暖通、电梯、消防、环保等组卷。⑤声像文件单独组卷，并通过互见号进行关联。

2 建设项目档案系统性的判别方法

2.1 目录审查法。目录审查法是通过对项目档案的案卷目录、卷内文件目录、全引目录等检索工具的审查、比较、分析，综合判断其组卷特征、有机联系、排列顺序、完整程度的方法。此方法能比较直观的对全套项目档案的系统性进行一个整体判断，并建议对一些明显不合适的组卷内容和排列顺序进行调整。

2.2 模板对照法。模板对照法又称典型示范法，是借鉴同类项目档案系统性管理方面的先进经验，通过建立同类项目档案文件材料名称数据库，创建组卷、卷内文件排序、案卷排列的基本模板，并以此为依据在项目档案验收等活动中进行对照、比较，以判断项目档案系统性程度的方法。此方法既能快速查验项目档案整理的系统性程度，又能汲取好的经验和做法，为模板自身的创新发展提供参考。

2.3 重点关注法。重点关注法是对项目档案系统性方面容易出现问题的地方进行重点关注，提出存在的具体问题及整改意见，并倒逼项目档案管理者今后不再出现类似问题的方法。[2]例如：建设合同的订立、变更、履行、争议解决等是一个不可分割的过程，不宜人为割裂文件的有机联系，将不同建设阶段的合同按照文种集中排列，从而使系统性受到影响。

2.4 抽丝剥茧法。全套项目档案之间是一个承上启下、环环相扣、有机联系的整体，以某个节点为线索，通过理清项目档案之间的相互关系，来判断项目档案系统性的方法，谓之为抽丝剥茧法。比如：在竣工技术文件里发现了设计变更的内容，便由此查找原设计的相关内容、设计变更的审批手续、设计变更的具体内容、设计变更后的竣工图纸更新情况等，并判断上述文件在内容、形式、排序方面的系统性程度。

3 项目档案系统性的保障措施

3.1 加强内控管理，优化建设流程。项目档案内容的系统性受制于建设流程的科学性。科学的建设流程不仅是提高工作效率和工作质量的基础，也决定了同步形成的项目档案内容的完整、准确和系统性程度。因此，优化内控体系建设中的建设流程架构设计，完善各建设流程节点的风险监控，充分发挥审计的评价监督功能，确保各建设流程运转顺畅、衔接合理，是实现项目档案内容系统性的基础和前提。

3.2 强化制度保障，注重源头管控。从立项开始建立协调高效的档案统一管理体系，提前介入，全程管理；[3]切实落实“三纳入”“四参加”“五同步”制度；把项目档案系统性目标列入合同条款和监理单位职责；利用经济杠杆提升档案管理部门话语权。通过构建制度保障体系，提升源头治理、过程管控效果，为提升项目档案系统性奠定基础，避免亡羊补牢。

3.3 发挥技术优势，引入智能控制。项目档案分类、组卷、排序结果受制于档案信息管理系统功能的发挥程度。将项目档案分类方案、组卷规则、排序原则等嵌入管理系统，在每一份文件录入（或导入）系统时注明其形成阶段、关联文件等基本属性，在组卷和排序时系统将自动进行识别、判断、提示等，不断纠正影响项目档案系统性的活动，从而提高项目档案系统性的程度。

3.4 严格验收标准，建立倒逼机制。在项目档案竣工验收工作中，严格项目档案内容、形式、整理方面的系统性验收标准，从组织、程序、标准、结论、后续工作跟进等方面进行严格把关，并综合运用经济、法律、行政等手段对项目档案系统性方面不达标的情况进行整改，从而形成一定的“威慑力”，倒逼项目档案管理者重视其系统性。

3.5 加强培训指导，做好典型示范。正视部分专（兼）职项目档案人员业务素养不适应工作需要的现实，做好针对性强、机动灵活、形式多样的业务指导和培训。编制项目档案整理指导手册，创建项目档案管理示范基地等，为其提供直观的系统性参照标准，达到事半功倍的效果。

4 结语

项目档案系统性是客观存在与主观认识的高度契合，是探寻内在形成规律与外在表现形式的有机统一。正确认识项目档案系统性的衡量标准、判别方法与保障措施，有利于提升对项目档案系统性内涵的认知和管控水平。