地方政府竞争对环境污染影响效应的实证研究

徐鲲，李晓龙，冉光和

（1.重庆大学　公共管理学院　人口资源环境经济与管理研究中心，重庆 400030；2.重庆大学　经济与工商管理学院，重庆 400030）

地方政府竞争对环境污染影响效应的实证研究

徐鲲1，李晓龙1，冉光和2

（1.重庆大学公共管理学院人口资源环境经济与管理研究中心，重庆 400030；2.重庆大学经济与工商管理学院，重庆 400030）

基于中国1998—2012年省际动态面板数据和通过改进后熵值法计算得到的环境污染综合指数，运用系统广义矩估计（GMM）实证地方政府竞争对环境污染的影响效应。结果表明：地方政府竞争对环境污染呈显著的正向影响，即地方政府竞争显著增加了地区污染排放，降低了区域环境质量。而经济发展水平、资本存量与环境污染均呈倒“U”形关系，经济发展短期会带来环境污染，长远则有助于环境质量的改善；资本存量决定了一个地方的投资能力，投资速度过猛或滞后均会给环境造成影响。认为，应从改革传统政绩考核办法、确立地方政府环境责任制度等方面优化地方政府竞争机制；并进一步加大地方政府环境治理投资力度，着力解决环境污染问题，从而提高环境质量。

地方政府竞争；环境污染；环境质量；系统广义矩估计 （GMM）

一、文献综述

改革开放以来，通过分权体制促进地方政府竞争的改革模式，成为推动中国经济长期增长的一种重要力量（Qian和Weingast，1997；林毅夫等，2000；张晏，2005；周黎安，2007）［1-4］。但与此同时，这种“趋劣竞争”（Race to bottom，也被称为“逐底竞争”或“竞争到底”）的经济发展模式也带来了区域环境的普遍恶化，在以经济增长为核心的政绩考核机制的激励下，拥有一定经济和财政自主权的地方政府，一方面通过弱化环境规制政策来降低当地企业的“合规成本”，以进一步争夺流动资本，实现招商引资的目标（杨海生等，2008）［5］；另一方面则是集中追逐短期可视的经济效益，在财政支出结构中呈现“重基本建设，轻公共服务”（傅勇和张晏，2007）［6］的扭曲现象，忽视环境保护等其他社会效益，从而严重影响了地区环境质量。探讨地方政府竞争对区域环境污染的影响效应，在理论上有助于从全新视角解读当前环境污染问题；实践上则可以明确地方政府竞争对区域环境污染的影响机制，为中央政府制定考虑地方环境质量在内的绿色政绩考核机制提供借鉴和参考，对解决当前环境问题，实现可持续发展具有十分重要的现实意义。

国内外关于地方政府竞争的研究由来已久。Tiebout（1956）［7］认为，在居民有权可以“用手投票”选择地方官员和选择向符合自己对公共物品偏好的辖区迁移（“用脚投票”），而地方政府为了在辖区内吸引更多居民，在公共物品和服务供给中，纵向上同中央政府要求分权，横向上与同级政府展开竞争。这就是著名的“用脚投票”理论，也称为Tiebout模型。Apolte T.（1999）、Carsten H.P.（2009）进一步从制度竞争的视角对该模型进行了扩展和补充。Breton A.（1996）［8］则对“地方政府竞争”作了一个较全面的定义，它是指某个区域内部不同经济体的政府利用包括税收、环境政策、教育、医疗福利等手段，吸引资本、劳动力和其他流动性要素以增强经济体自身竞争优势的行为。目前国内学者的研究主要涉及在地方政府竞争的缘由和效应。张维迎等（1998）［9］和周业安（2003）［10］分析表明，财政包干改革带来了经济领域的分权，导致地方政府之间围绕经济资源展开激烈竞争。刘汉屏等（2003）［11］强调了以财政分权促进地方政府竞争有利于经济的快速发展和市场机制的建立。与此相反，张璟等（2008）［12］则认为，中国式的分权制度导致了地方政府竞争的加剧，使地方官员既为地方经济发展和财政收入竞争，又为政治晋升竞争（周黎安，2004）［13］，这种竞争会产生一系列的负面效应，比如保护主义、重复建设以及恶性投资等消极后果（周黎安，2004；张宇麟等，2009；徐超，2015）［13-15］。

目前，已有研究表明，环境污染与地方政府竞争密切相关。Cumberland J.（1979）［16］较早分析了政府竞争与环境污染之间的关系，他认为地方政府为了增加经济竞争优势可能放松环境管制标准，从而导致地方政府之间出现“趋劣竞争”，严重影响区域环境质量。Breton A.（1996）和Wilson（1999）［17］也认为，随着政府竞争的加剧，将会引发在环境政策方面的“趋劣竞争”，地方政府为了留住当地企业而不惜降低环境标准，导致环境质量恶化。Potoski（2001）［18］则对美国《清洁空气法案》实施前后的污染状况进行了实证考察，结果发现各州之间的“趋劣竞争”现象并不明显，有的州甚至将环境标准设置在国家水平之上，即表现出“趋优竞争”。现阶段国内相关研究尚不多见。杨海生等（2008）对中国地方政府间环境政策竞争进行了实证检验，认为地方政府间环境政策存在明显的相互攀比式竞争。马光荣等（2010）［19］也指出，在中国式的财政分权体制下，源于政治晋升激励的驱动，地方政府为了经济增长而实施“打到底线的竞争”，这种过度竞争导致了地方包括环境在内的公共品供给不足。而实际上地方公共品的供给数量和质量体现着地方政府的竞争优势（刘汉屏等，2003）。李东升（2014）［20］的研究则表明，中央政府强调经济增长和地方政府重视财政激励，令地方政府过分偏向基础设施投入而忽视环境的保护和治理。

二、地方政府竞争对环境污染的影响效应

地方政府间竞争主要通过策略性的环境政策对环境污染产生影响。一方面，地方政府“重基础设施，轻环境治理”的财政支出结构忽视了环境政策的重要性，环境污染由于缺乏治理资金支持将进一步恶化；另一方面，为了招商引资，地方政府之间都倾向于较宽松的环境政策，甚至不惜触犯生态环境底线，致使区域环境质量一再降低。在此，借鉴Fredriksson 和Millimet（2002）［21］提出的“趋劣竞争”模型，分析中国地方政府竞争对区域环境污染的影响效应。

假定有两个相互独立的地区，分别表示为 i和j，以及一个环境污染部门。而环境污染（用P表示）是具有完全跨界污染性质的，且P值的大小取决于i和j的污染治理水平ai和aj。因此，可用P（ai+aj）来表示地区i和j的整体污染水平，而地区环境污染与污染治理水平存在反向影响，故P′＜0，P″＞0。进一步用y和c各地区的收入水平和污染治理成本，则地区i的消费函数x为

其总效用函数Ui为

对式（2）中ai求导，得均衡的一阶条件

按照同样的方法对aj进行求导，其均衡的一阶条件同上。而由于环境污染外部成本无法内部化，两个地区将倾向于选择相同的低效的污染治理水平a*。基于ai与 aj对称性，污染治理的联合效用函数Uij为

对式（4）中ai求导，得均衡的一阶条件

通过将均衡条件（5）与均衡条件（3）进行对比，可以发现，污染与消费之间的均衡关系在均衡条件（5）中已经发生改变。由于均衡条件（5）与均衡条件（3）相比，等式的左边绝对值降低，也即环境污染的边际负效用（UP）与消费的边际效用（Ux）的比值相应降低，因此，污染治理水平a**一定高于a*。上述分析表明了在分权体制之下，鉴于成本收益的简单衡量，各地区在污染治理努力方面都将向低效率低水平的地区看齐，这即是“趋劣竞争”现象。

进一步分析可以看出，当地方政府参与经济竞争时，会在经济发展与环境污染之间做出利益衡量，结果是均倾向于承担较低效率低水平的污染治理努力，争相采取降低污染治理水平的措施，最终引发地区间环境政策的“趋劣竞争”。而各个地区竞相放松环境标准、弱化环境政策，将导致地方政府环境污染治理的效果大打折扣［22］，从而带来环境污染的加剧和环境质量的降低。本文将以客观数据为依据，进一步对地方政府竞争的环境污染影响效应进行实证检验。

三、计量模型与变量选择

（一）计量模型

1.模型构建

为了分析不同省份地方政府竞争对环境污染的影响效应，本文采用1998—2012年的省际面板数据。在参考Fredborg J.等（2013）［23］、厉敏萍（2009）［24］等研究方法的基础上建立面板数据模型由于环境污染本身是一个动态的过程，而且当前环境质量状态不仅受当期环境污染排放的影响，还可能与过去期间因素有关。为了减少模型内生性问题，准确分析地方政府竞争对环境污染的动态影响，考虑加入变量的滞后项作为工具变量，将模型进一步变为滞后一期的动态面板模型

其中，i和t分别代表省份和年度；envir为环境污染综合指数；enviri，t-1为i省份上一年度的环境污染综合指数；compeit为i省t年度的政府竞争度；ln pergdp、（ln pergdp）2、lnKit、（lnKit）2、ln popdenit、ln energyit分别为i省份t年度的人均GDP的对数、人均GDP对数的平方、资本存量的对数、资本存量对数的平方、人口密度的对数以及能源消费的对数；μit为随机扰动项。

2.估计方法

在模型（7）中，由于将被解释变量的滞后项作为解释变量，从而导致解释变量出现高度相关性，这时如果采用OLS对模型进行估计，其结果将会出现极大的偏差。为解决这一问题，本文将采用Arenano和Bond（1998）［25］提出的动态面板系统广义矩法（GMM）对模型进行参数估计。该方法首先通过一阶差分去掉固定效应的影响，然后用一组滞后的解释变量作为工具变量，最终获得一致性估计。系统GMM估计可分为一步系统GMM估计和两步系统GMM估计，在样本有限的情况下，一步系统GMM估计可以有效解决模型的内生性问题，从而获得更为准确的估计结果（Bond，2002）［26］，因此，本文将选择一步系统GMM估计方法。

（二）变量选择1.被解释变量

本文通过构建环境污染排放综合指数来衡量环境污染程度。在借鉴杨万平、袁晓玲（2008）［27］的方法基础上，对传统的熵值法加以改进，以工业废水、废气、二氧化硫、烟尘、粉尘和固体废弃物等排放量为基础数据，建立环境污染综合指数。用改进的熵值法计算环境污染综合指数的主要步骤如下：

1）对以上各种污染物排放数据进行标准化处理，即指标的同度量化

其中，enviri，j为标准化后的赋值；i为年份；j为污染指标；xij为污染物的初始值；xmax（j）为第j项污染指标的最大值；xmin（j）为第j项污染指标的最小值。

2）计算指标xij的比重εij

3）计算第j项指标的熵值ηj

4）计算第j项指标的熵权ωj

通过以上步骤，最后计算得到第i年份的环境污染综合指数envirit。

2.解释变量

1）地方政府竞争度（compe）的衡量，有关学者从实际利用外资数额（张军等，2007；郑磊，2008；闫文娟，2012）、地方GDP增长率（周黎安等，2005；张军，2005；吴振球等，2013）以及财政税收能力（赵祥，2009；杨坚，2011；刘阳等，2014）等方面进行测度。考虑到本文研究的需要，我们以各省市实际利用外资占当年全国实际利用外资的比重测度地方政府竞争度。

2）上一年环境污染排放量（enviri，t-1），环境污染是一个连续积累的过程，上一期污染排放量对当期环境质量有明显影响。

3）人均实际GDP（pergdp）及其平方项（pergdp2），采用一般方法，以1998年为基期，利用平减指数获得各省人均实际GDP变量指标。人均GDP反映了各地区的经济规模和收入水平，经济水平高低与污染排放强度存在密切联系 （Grossman和Krueger，1995）［28］。同时，为了检验环境质量是否随着经济发展水平而出现不同的非线性特征，即验证环境库兹列茨曲线（EKC）在中国是否存在，我们加入了人均GDP的平方项。

4）资本存量（K）及其平方项（K2），本文采用“永续盘存法”进行估算，在借鉴单豪杰（2008）［29］方法的基础上，进一步将重庆市与四川省分别进行了核算，同时将数据补充到了2012年。各地区资本存量大小会影响当地的投资能力和环境治理能力。同样，本文也引入了资本存量的平方项，检查环境质量是否随着资本存量而出现不同的非线性特征。

3.控制变量

在以上解释变量的基础上，进一步增加影响环境质量的控制变量：

1）人口密度（popden），用地区每千平方米的人口数表示。一个地区人口密度越高，意味其人类相关活动越频繁，生态环境由此遭到污染和破坏的可能性也越大。

2）能源消费（energy），考虑到工业（尤其是重工业）生产过程需要消耗大量能源，所以能源消耗越大，越有可能对环境造成污染和破坏。

四、实证检验与分析

（一）统计性描述

本文选取1998—2012年全国大陆30个省份（西藏自治区由于统计数据严重缺失，因此不选取）的面板数据作为样本，相关原始数据主要来源于《中国统计年鉴》（1999—2013年历年）、《中国环境统计年鉴》（1999—2013年历年）、《新中国50年统计资料汇编》以及中经网、国泰安数据库，并经作者相关计算和整理得出。具体变量的统计性描述见表1所示。

表1　变量的统计性描述

（二）平稳性检验

为了避免出现伪回归，需要对面板数据进行单位根检验，以检验变量的平稳性。这里采用Levin，Lin and Chu（2002）［30］提出的LLC检验，通过引入足够高阶的差分滞后项，消除动态面板t统计量偏差。由表2的检验结果可知，序列变量均不存在单位根，均在1%和5%的显著性水平上显示为平稳序列。

（三）实证结果分析

1.地方政府竞争（compe）对环境质量呈显著的负向影响

表2　变量的平稳性检验

从回归结果看，尽管模型4和模型5分别加入了其他控制变量，但地方政府竞争依旧在5%和10%的水平上显著，说明地方政府为了争夺国外流动资本，不惜降低地方环境规制标准，放松污染排放，严重降低了地方环境质量。究其深层次原因，则关键在于中国“经济分权、政治集权”的制度机制。在这种制度机制下，地方政府的行为完全来自中央政府的导向，而地方政府政绩考核往往与经济增长挂钩，容易造成地方政府有更大的激励去实现招商引资，进而推动GDP增长，忽视具有较强正外部性的环境保护。这也直接导致地方政府竞争度越高的省份，地方环境污染排放指数越高，区域环境质量也就越低。

2.经济发展水平（pergdp）同环境污染呈倒“U”形关系

从回归结果看，人均GDP（pergdp）与其平方项（pergdp2）的回归系数在1%的显著性水平上一正一负，说明经济发展水平与环境污染具有显著的非线性关系。在经济发展的初期，较低的人均收入迫使人们过分关注经济发展而忽视环境保护，环境污染随着经济增长而上升；当经济发展到一定阶段后，生活水平的提高使得人们开始重视环境问题，环境污染随着经济发展开始下降。这也充分证明了环境库兹列茨曲线（EKC）存在的合理性。

3.资本存量（K）与环境污染同样存在倒“U”形关系

从回归结果看，资本存量（K）及其平方项（K2）的回归系数在1%的显著性水平上一正一负，表明环境污染同资本投入比重变化的速率呈显著的非线性关系。地方政府在增加资本投入的过程中需要保持合理稳定的速度，一方面要避免投资速度滞后而导致因生产力滞后引起的环境污染问题，另一方面也要防止因投资速度过猛，进而引起生产过剩、资源过度浪费等问题［31］。

4.其他变量方面

上一年期污染排放（enviri，t-1）与当期污染排放呈显著正向关系，说明污染排放是一个连续累计的过程，若政府没有及时采取措施治理上一期的环境污染，将会加剧本期环境恶化。人口密度（popden）在5%的显著性水平上与环境污染呈正相关，表明人口密度越高的地区，由于人类相关活动越频繁，生态环境由此遭到了越大的污染和破坏。而能源消费（energy）同样对环境污染产生正面的影响，但是这种影响效应并不显著。

表3　SYS-GMM估计结果

五、结论与政策建议

环境污染及其解决路径是当前各方关注的焦点问题。地方政府竞争作为我国经济活动中一个重要现象，与开始于改革开放之初的分权制改革密切相关，在这一制度背景下，地方政府积极地参与到地方经济活动中，在促进经济高速增长的同时，对各地区的环境污染造成了重要影响。论文的实证分析表明：地方政府竞争对环境污染呈显著的正向影响，即地方政府竞争显著增加了地区污染排放，降低了区域环境质量。而经济发展水平、资本存量与环境污染均呈倒“U”形关系，经济发展短期会带来环境污染，长远则有助于环境质量的改善；资本存量决定了一个地方的投资能力，地方政府需要保持科学合理的投资速度，投资速度滞后或是投资速度过猛均会造成严重环境污染与破坏。

由此带来的政策启示主要有：第一，大力改革和优化地方政府竞争机制。一是改革传统的追求GDP的政绩考核办法，从过去一味强调规模和速度转变为以重视经济发展质量的考核上来，从内在动力层面引导并激励地方政府努力改善环境；二是抓紧确立地方政府环境责任制，将环境保护与政府绩效和官员升迁奖惩挂钩，加强对官员在生态环境保护与治理方面的问责，探索实行“环保一票否决制”；三是落实重大行政决策法治化，依法行使决策权，以更好地提供优质的包括环境保护在内的公共物品和服务。第二，进一步加大环境治理投资力度。促使地方环境事权与其地方财力相匹配，加强政府投资环境保护事业的力度，增加公共财政支出结构中环境保护的比重，着力提高环境治理效率，从而减少环境污染，提高环境质量。

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An Empirical Analysis on the Impact of Local Government Competition on Environmental Pollution in China

XU Kun1，LI Xiaolong1，RAN Guanghe2
（1.The Center for Population，Resources and Environment Research，The Public Administration College，Chongqing University，Chongqing 400030，China；2.The Economics and Business Administration College，Chongqing University，Chongqing 400030，China）

Based on Chinese provincial dynamic panel data from 1998 to 2012，and through the improved entropy method，the paper calculated the comprehensive index of environmental pollution，used the system of generalized moment estimator（GMM）to carry empirical study of the local government competition’s influence on the environmental pollution effect.Results show that the local government competition has significant positive effects on the pollution to the environment.Local government competition significantly increases the area pollution emissions，and reduces the regional environmental quality.The economic development level，capital stock and the environment pollution have an inverted“U”shaped relationship.Short-term economic development brings environmental pollution，but in the long run helps to improve environmental quality.Capital determines the investment ability the hastiness or slowness of which will affect the environment.In the end，we propose that we should reform the traditional performance evaluation methods，and establish the system of local government environmental responsibility for the optimization of local government competition mechanism.At the same time，we should further increase investment in environmental governance of local government，to solve the problem of environmental pollution and improve the quality of environment.

local government competition；environmental pollution；environmental quality；system of generalized moment estimator （GMM）

F205

A

1009-3370（2016）01-0018-06

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0103

［责任编辑：孟青］

2015-06-25

重庆市研究生科研创新项目“财政分权、地方政府竞争与区域环境治理研究”（CYS15001）；国家社会科学基金资助项目“生态补偿理论与方法研究——中国的现实与未来”（10BJY025）；国家社会科学基金重大项目资助“金融产业经济学研究”（11&ZD141）

徐鲲（1976—），男，管理学博士，副教授，E-mail：xk7615@163.com