当前我国体育社会组织的发展困境及对策

张龙

摘要：本文采用文献资料等研究方法分析了当前我国体育社会组织的发展困境，并提出改进策略。研究认为，体育社会组织是由公民自愿组成的、为满足大众体育需要服务的、不以谋利为宗旨的公益性组织。它具有非盈利性、民间性、自愿公益性、自治性等特性，具有社会管理、满足民众多元化的体育需求、促进人的全面发展、营造活跃的体育氛围等功能。本文根据其当前发展面临的整体基础薄弱、官民二重属性明显、身份不合法、相关立法滞后等问题，提出诸如完善相关法律体系、强化体育社会组织建设与培育工作、加快推进改革、创新政府与体育社会组织的合作方式等具体建议。

关键词：体育社会组织；发展困境；对策

体育社会组织是一种公益性组织，由公民自愿组成，为满足大众体育需要而提供服务，不属于政府部门，不把谋取利益作为目的。主要包括体育社团、体育类民办非企业单位、体育基金会3种类型，除此之外，还有大量非官方规定的、未经民政部门和体育管理机构注册备案的草根类群众体育组织，本质上来说也属于体育社会组织，包括企事业单位职工体育组织、校园体育社团组织、社区居民参与日常体育活动的群众体育组织等；就形式而言，包括自上而下的省、市、县三级体育总会和自下而上的各类体育项目协会、体育研究会等，体育民办非企业单位则主要由体育俱乐部、联合会等民办非企业服务实体组成。当前我国体育社会组织面临着法制不完善、身份模糊、自主性缺失等问题，研究旨在探寻解决这些问题的对策并最终扫除制约其发展的体制障碍，使我国体育社会组织尽快实现自立和自强。

1.体育社会组织的性质

体育社会组织既包含体育人才、体育活动、体育器材、体育培训与服务等体育相关要素，又具有社会组织的非盈利性、民间性、自愿公益性、自治性等共性。

1.1非营利性

社会组织的营利性与非营利性的区别主要在于营利所得如何分配，现有法规已对社会组织的非营利性做出明确的规定：非营利组织允许适度开展经营活动，但其成员不得对其资产及经营所得进行私自分配，不能有分红，也不能以任何形式返还给捐赠者；非营利组织只能开展与其业务和宗旨相关的经营活动，不得超出业务范围进行经营；非营利组织注销后的剩余财产应移交给同类组织，并继续用于社会公益事业的发展。由此可见，作为社会组织的一个分支的体育社会组织也应该不以营利为目的，具有非营利性特征。

1.2自愿公益性

利润和权力都不是体育社会组织的内在驱动力，体育社会组织追求的是相对自由和个人意愿，体现的是建立在自愿基础上的利他或互助主义，具体表现为体育社会组织的成员通过参与组织的活动彼此取长补短、互惠互利。

1.3民间性

体育社会组织是独立于政府和企业之外的组织，具有独立自主性；是由民间力量发起并依靠群众构建起组织之间的横向联系，这一特征明显不同于政府部门自上而下的管理和运作体系，民间性是体育社会组织区别于政府、企业、事业单位的本质特征。

1.4自治性

体育社会组织的主管单位和登记机关主要负责其资质审查和登记备案，并不直接或间接地参与其日常管理和具体运作事宜，其民间性决定了体育社会组织不具备行政权利，体育社会组织只能依靠组织内部成员自身进行管理和运营，体育社会组织通常只能依靠竞争性手段获得必要的资源以维持其持续发展。

2.体育社会组织的功能

体育社会组织作为一种非盈利的公益性组织，在社会进步和发展过程中起着重要作用，对民众身体素质的提高、对国家体育事业的发展、对和谐社会的建设等都发挥着非常重要的作用。

2.1增强国民体质，促进人的全面发展

体育社会组织作为体育类组织，其蓬勃发展有助于激发民众参与体育的兴趣、促进体育人口数量增长，并最终达到增强国民体质、促进人的全面发展的目的。体育社会组织能为大众提供一个宽广的交流平台，通过这个平台的交流可以缩短人们的心理距离，促进公众的身心健康；体育社会组织还是一个具有公益性的组织，旨在让更多的人有条件接触并融入到体育活动中去，其成员因此而有机会了解并参与各类体育项目，这在一定程度上为竞技体育人才的培养和民族传统体育项目的推广创造了条件。通过参与体育社会组织的活动，民众的业余生活得以丰富、工作压力得以舒缓、身心得以和谐发展、终身体育意识得以养成、创新精神得以提升，从而促进了个人的全面发展。

2.2满足民众多元化的体育需求

随着社会的进步和经济的发展，当前我国公共体育服务的供给模式己经远远不能满足人们的需求，人们对于体育的需求越来越呈现出多元化的特征。体育社会组织作为民间性组织，在满足民众多元化的体育需求方面具有得天独厚的优势。首先，体育社会组织面向大众，生存在群众之中，对群众较为了解，具有典型的亲民特征；其次，体育社会组织具有很强的组织性，能在短时间内高效率地组织起满足大众需要的体育活动项目；最后，体育社会组织还有着很强的复制能力，它能将某地成功组织过的活动快速地在更大范围内推广，不仅辐射范围广，而且推广效果显著。体育社会组织在平台性、时效性、推动力上都能最大限度的满足人们对于体育的需求，能最大限度地发挥其作为社会组织的规模效应。

2.3转移政府部门部分行政管理职能

体育社会组织有能力替代政府体育部门承担某些管理职能，使得体育管理部门能够更多地把精力投入到宏观管理层面，可促使我国公共体育服务朝着社会化、市场化的方向迈进。针对当前我国群众体育存在的“社会成员参与体育的构成复杂、体育人口在社会总人口中占的比例过小以及地区间体育发展水平区域不平衡性和不同阶层间体育参与度差异明显”等特点，体育社会组织可以尝试在保持现行的群众体育事业发展架构不变的情况下，探索完善一系列高度自我管理的治理体系，以尽可能减少政府对体育事业管理的投入，这对促进我国群众体育事业的发展具有重要意义。

2.4营造活跃的体育氛围

体育社会组织可以帮助体育管理部门培育公民的体育能力和体育意识。体育社会组织是公民与政府之间的桥梁和纽带，不同群体的体育需求都可以通过散布在社会各个地方的各种体育组织合法、有序地表达；体育社会组织的数量庞大、涉及的项目众多，能满足多样化的公共体育需求，并通过体育信息服务的供给让人们根据自身需要便捷地参与体育活动，从而最大限度地保护公众的体育权益、满足公众的体育需求。虽然体育社会组织大都围绕着特定的体育项目而建立，并因此表现出较强的专业性，但综合而言，正因为自身拥有较强的专业特点才便于其根据不同需要设计相应的活动内容或比赛，而非专业组织却无法做到；同时，工作经验的累积也让体育社会组织的活力得到激发，从而更加有利于推动群众体育工作的全面开展，有利于在全社会形成和加强体育共识，并因此而营造出活跃的体育氛围。

3.当前我国体育社会组织发展面临的困境

3.1整体基础薄弱——数量少、规模小、专业化程度低

我国体育社会组织与发达国家相比在数量、规模、独立性、专业化程度以及民众的参与热情等方面依然存在着不小的差距，其主要体现在：体育社会组织的身份界定不清晰，民众并不能区分体育社会组织是政府机构还是社会机构，对体育社会组织的不了解导致了民众较低的参与热情；政府对体育社会组织的管理还不够规范，体育社会组织相关法律法规的制订比较滞后；政府对各级体育社会组织的体系构建没有明确的规划，体育社会组织存在盲目建设的问题。

目前我国体育社会组织的数量不足抑制了民众参与体育锻炼的积极性，也限制了其发展规模；部分体育社会组织机构不健全、管理混乱、缺乏行业规范和自我管理能力，完善的人才供给机制尚未形成，其从业人员大都没有相关专业背景，这些问题的存在直接影响了体育社会组织整体功能的发挥。当前我国体育社会组织由于缺乏完善的管理体制和优秀的体育专门人才，导致了其自身组织体系的不完整，而且导致其生产的体育公共服务产品的专业化程度比较低，这些因素也间接影响了其自身的发展壮大。

3.2官民二重属性明显

主要体现在三个方面：一是民间和政府对体育社会组织的双向推动，我国民间体育社会组织一直以来都过分依赖政府，究其原因是因为其自身缺乏政治上的权威和经济上的独立，而体育管理部门对于公共体育管理权力的下放也存在顾虑，这种双向作用加重了体育社会组织的官民二重属性；二是社会组织和政府组织的交叉问题，体育社会组织的领导通常会由各级体育行政部门的领导兼任，这就导致了体育社会组织在人事关系上的官民二重属性；三是体育社会组织的服务和管理功能错位导致了其官民二重属性，政府部门的职能应该是社会管理，而体育社会组织的职能则是社会服务，但是处在社会转型期中的体育社会组织目前还分担了政府的管理职能，而由于其自身原本就资源匮乏，在越位履行管理职能的同时也极大地阻碍了其服务职能的发挥，继而导致其性质变得模糊不清，加重了官民二重属性。

多年以来，满足政府的需要就是我国体育社会组织存在的首要价值，政府希望体育社会组织能分担其在社会体育组织管理方面的负担，并帮助政府解决居民日益增长的体育锻炼需求和公共体育服务供给不足之间的矛盾，因此体育社会组织的制度建设、工作性质、经营管理、经费开支等内部事务都在不同程度上受到了政府部门的干预或影响，导致了其自主能力和发展规划的缺失，进而影响了其供给的公共体育服务质量，并对其自身的未来发展产生消极影响。体育社会组织往往是政府行政权力的衍生物，自身权利非常有限，生存发展的空间狭小，这些限制了体育社会组织所提供的体育公共服务质量，进而影响其独立发展。

3.3体育社会组织的身份欠缺合法性

当前我国体育社会组织的培育和发展总体上尚未摆脱“登记难”“生存难”“发展难”“监管难”的困境，过高的准入门槛使得一大批“草根体育组织”无法获得合法地位及合法权益。目前，官办体育社团虽然大都具有行政合法性，但社会合法性缺失，未能赢得民众的普遍承认和广泛参与；而与此同时，具备社会合法性而缺少政治和法律合法性的草根体育组织却在体制外大量的存在着，导致他们这种状况的原因要么是业务主管单位没有通过对他们的审查（政治合法性缺失），要么是民政部门不批准他们的注册（法律合法性缺失）。这些草根体育组织也因为身份合法性的缺失而无法实现规范化的运作，这些组织尤其缺乏管理人才和专业技术人员，在体育公共服务的供给过程中，其管理者仍然摆脱不了行政管理思想和方法的束缚，经营理念相对滞后，缺乏现代营销手段，直接影响了其服务的质量和品质。另外，禁止设立独立账号的问题也是长期困扰体育社会组织的一大难题，民政部门要求体育社团为独立法人，在人、财、物方面相对独立，但财政部认为项目管理中心与单项协会属于一个机构两块牌子，只能有中心账号，不能有协会账号，近年来相关职能部门由于财务账号问题在规范体育社会组织管理方面的协调难度也越来越大。总之，体育社会组织的身份合法性问题对其人员配备、经费筹集乃至实体化改革的进程等都造成了直接或间接的消极影响。

3.4体育社会组织的相关立法滞后

目前，我国涉及体育事业的较为系统的法律只有《体育法》，而随着体育改革的推进，《体育法》中关于体育社会组织的立法规定越来越滞后于现实的需要，在当初的时代背景下该法有效维护了体育管理的行政主导体制，但沿用至今却阻碍了体育社会组织的实体化改革。目前部分体育行政部门存在的“滥权”现象与该法的“授权”不无关系，以至于体育社会组织的自我管理权益和行动能力受到很大限制。另一方面，我国体育社会组织因长期受资源短缺、政策缺失、体制不合理、管理机制不健全等因素的制约，目前的发展还存在着数量严重不足、结构单一而非多元、自我管理性不高、政府色彩严重、挑战意识不强等特征，是一种低层次的“依附式发展”。这种发展方式既限制了体育社会组织在政府与市场组织之间的中介作用的发挥，也破坏了社会体育的供需平衡，长久来看也会对我国体育事业的改革和发展造成不利影响。此外，政府向体育社会组织购买公共服务的法律也仍然很不完善，虽然在2013年国务院出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，但截至目前政府向体育社会组织直接购买公共体育服务的合作机制还没有建立，体育社会组织的公共体育服务供给职能也还没有得到法律的认可，针对政府购买服务的内容和形式也缺乏具体的指导意见。

4.促进体育社会组织发展的对策

4.1大力推进体育社会组织建设与培育工作

以往经验表明，抓好体育社会组织建设是确保体育改革全面而深入推进的有效措施。借助政府改革的机遇，通过协会自下而上的自我建设以及政府自上而下的主动推进形成的双向作用，有望建立起一个多数量、多种类、结构功能和谐、管理和运营独立的现代化的体育社会组织体系。政府大力发展体育社会组织的目标是要形成以单项体育协会为主线，以体育俱乐部和区域站点为基础，以学校、社区、乡镇为生存空间，以基层群众体育干部、国民体质监测人员、社会体育指导员三支队伍为骨干，以公共体育服务志愿者为辅助的社会体育组织体系。

可以从四个方面着手培育体育社会组织。第一，加大财政扶持力度：通过政府拨款、税收优惠和社会捐赠三种财政手段来支持体育社会组织的发展，募集的财政资金应用于体育社会组织在基层的繁衍和普及；第二，引导体育社会组织按规律办事：帮助体育社会组织制订和完善规划制度、提升人才队伍质量，积极引导体育社会组织的发展方向，明确其发展思路并规范其行为，但不干涉其自治，对其发展过程中出现的问题及时提出警示和解决方案，为体育社会组织营造良好的成长环境；第三，政府的购买行为应遵循市场准则：出台《政府购买公共体育服务的实施办法》，使政府购买服务的行为受市场准则的严格制约，整个过程必须做到公平和公开，以此鼓励和监督政府向体育社会组织购买服务，提高体育社会组织体育公共服务供给的效率；第四，不断完善体育社会组织评估标准：制订诸如《体育社团等级评估标准》等评估方案，主要从从业资质、制度完善度、市场规范性、工作绩效、社会效益等方面考核评价体育社团，并根据考评结果建立体育社团的市场准入和退出机制，引导其健康发展。

此外，解决体育社会组织人才匮乏的问题则可以针对性地拓宽其人才培养渠道，一方面大力吸收外来优秀人才加入到体育社会组织，另一方面加大对现有从业人员的培训力度，提高从业者的业务能力，最终使体育社会组织成长为一支具有高专业水准、强烈责任感和服务意识的人才队伍。

4.2创新政府与体育社会组织的合作方式

政府应放弃对体育社会组织“不鼓励、不干涉、不取缔”的管理策略，并建立对体育社会组织“放手不放任、协办不包办、指导不指挥”的合作策略。政府与体育社会组织在公共体育服务领域的合作方式可以分为服务购买、管理承接和中介培育三种。服务购买是政府与体育社会组织通过合同形式就某一公共体育服务项目达成协议，按照责任明确、公开透明、预算管理的原则签订合同，政府负责资金支持，体育社会组织负责提供公共体育服务；政府通过招标、谈判等竞争形式选择可以提供较好的公共体育服务的体育社会组织，该方式可促使各社会组织之间的良性竞争，有利于提高公共体育服务与产品的品质；而且在法律效力的约束下，二者的合作可以使双方发挥各自的优势。管理承接是指政府通过授权的方式将公共体育服务中一部分具体的微观管理职能转交给公益性、互益性的体育社会组织，政府通过审查和评估对体育社会组织的履职情况进行监督，通过这种合作形式，政府的角色定位便可以实现由管制型向公共服务型、由全能型向有限型的转变；这种方式可以根据公众的多样化的需要提供公共体育服务，又能减轻政府的管理负担，节约管理成本，有利于实现体育行政部门的简政放权和体育社会组织的做大做强。中介培育是指政府鼓励体育社会组织发挥其在政府和民众之间的中介作用，政府主动将体育公共服务的政策法规和社会治理信息通过体育社会组织对民众进行传达，而民众也可以通过体育社会组织传达他们对全民健身公共体育服务的治理意见和建议，在这种合作模式下，体育社会组织充当了政府与群众之间联系的桥梁。

4.3推进体育社会组织的改革

体育社会组织的“政社不分”“行政化色彩浓厚”等弊端客观上是受到了我国社会组织“双重管理”体制的影响，即由主管单位负责审查批准而由民政部门负责注册登记；该体制对“社会组织行政化”“政社不分”现象的出现起到了推波助澜的作用，该体制下的社会组织无自主性可言；改革“双重管理体制”是体育社会组织实现政社分离、独立自主的前提。首先是要推进“管办分离”改革。其核心是厘清政府部门和体育社会组织的关系以及各自的职能边界，在此基础上政府可以将部分管理职能转移给社会组织，类似契约关系的建立有利于清晰的界定二者之间的权利与责任。体育管理部门与体育社会组织之间应该由“业务主管”形式的上下级管理关系转变为“业务指导”形式的平级帮扶关系；政府部门还可以将赛事举办权和组队权下放给体育社会组织，并保障体育社会组织享有自我管理和自我约束的权利，这样才能调动其积极性，实现其自我发展；政府则只需要对体育社会组织享有的权利进行适当监督，确保其不违背社会组织的本质属性、不破坏体育的公平公正或不违背法律规范，以此推进体育社会组织的市场化。政府和体育社会组织“管办分离”的改革必须循序渐进的推进，最终目标是要实现体育社会组织自愿发起、自聘人员、自筹经费和自主会务。其次还要降低体育社会组织的注册门槛，给予体育社会组织多元化的合法身份。政府需对体育社会组织的审批制度进行改革，一方面可以提供一些优惠政策鼓励公民或团体注册成立体育社会组织，如提供资金支持、减免税收、鼓励社会捐赠等等，以提高他们投身体育公共服务的积极性；另一方面政府对民间草根体育组织的审批标准可适当降低，针对以社区、村为活动范围的体育社会组织应降低其注册门槛——降地市级民政部门备案为街道、乡镇备案。而针对法人登记条件不达标的组织应允许其向当地街道办（或乡镇政府）申请非法人登记，这样可以解决大批民间草根体育组织的身份合法性问题，而合法身份的获得将为草根组织的发展赢得广阔空间。

4.4完善体育社会组织的法律体系

随着市场经济体制的日益成熟，市场在资源配置中的决定作用也日益显现，以往单靠政府办体育、靠行政手段发展群众体育的模式已完全不能满足中国群众体育的现实需求，大力发展体育社会组织，将全民健身公共体育服务的供给职能交给市场和社会是破解群众体育发展困境的有效措施，而规范市场秩序、改良体育社会组织的生存环境、创建有利于培植体育市场和体育社会组织的法律体系则是顺利实施这一措施的前提。鉴于我国至今没有一部针对社会组织管理的“母法”，法律部门应适当拓展我国财团法人与公益法人的概念，并结合我国的实际情况尽快立法，以满足大量包括体育社会组织在内的各类社会组织强烈的简化注册手续的要求。当前还应加快完善已经颁布的《体育法》《全民健身计划》《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等涉及体育社会组织管理的法规体系，维护体育社会组织在体育公共服务供给方面的职能，使体育社会组织的建设和功能可以通过法律得到进一步的完善；政府还应该通过立法来明确体育社会组织的权利和义务，规范体育社会组织的市场行为，完善体育社会组织的发展规划，依法维护体育社会组织的正当权益，确保其在社会、行政和法律方面的合法性，为其健康有序地发展提供法律保障。如果法律能给予“自发性”体育社会组织合法身份，政府能给予体育社会组织适当的引导并使其规范发展，体育社会组织就能成为发展我国群众体育的一支重要力量。

5.结语

社会组织的基本特征是社会福利性、公益性和非营利性；体育社会组织作为社会组织的一个门类，既要履行社会组织参与社会管理的职能，也要承担体育组织应尽的满足民众的体育需求、促进民众的体育参与、增进人的全面发展的义务。当前我国体育社会组织面临着整体基础薄弱、官民双重属性显著、合法身份缺失和相关立法滞后的突出问题。妥善解决这些问题的对策包括：完善体育社会组织相关的法规，使其建设和功能都可以通过法律得到强化或完善，继而实现“依法办体”“依法兴体”；通过加大体育社会组织的建设和培育力度来实现其规模的壮大，通过拓宽人才培养渠道来全面提高其从业人员的综合素质；通过体育社会组织的自身改革来实现社会体育的“管办分离”；通过创新政府与体育社会组织的合作方式来实现体育公共服务供给的专业化和精细化，并最终实现体育行政部门的简政放权和体育社会组织的自立自强。