PPP模式在基础设施供给方面的研究与应用

2016-09-28贾幸婕

当代经济 2016年19期

关键词：基础设施政府建设

贾幸婕

（安徽财经大学，安徽　蚌埠　233000）

PPP模式在基础设施供给方面的研究与应用

贾幸婕

（安徽财经大学，安徽蚌埠233000）

中国现阶段经济发展进入了“新常态”，全面深化改革正在稳步推进，经济的发展带来了社会对公共基础设施产品的需求不断增长，而现有供给能力的增长速度无法和需求的增长速度齐头并进，导致需求不断大于供给。这意味着我国传统的基础设施供给基本模式已经跟不上社会发展，必须寻求新的供给模式来满足社会需求。PPP模式在国外的发展证明了它的发展潜力，公私合营PPP模式将成为改革的重要突破点之一。

PPP；基础设施；公共产品

一、研究背景

中国现阶段经济发展迅速，但在基础建设方面缺口很大。如交通建设方面堵塞现象越来越严重，铁路运输方面运力有限，制约了经济的进一步发展；管网建设方面也存在问题，尤其城镇供水排水以及防洪防涝等设施；生态园林方面，城市公园建设的公共服务不够到位，城市绿地面积有限。

基础设施建设资金主要是财政支出和政府预算外支出。国家财政收入有限，财政支出范围广，很难彻底发挥基础设施建设对经济建设的促进能力。

二、PPP模式

1、PPP模式内涵

PPP（Public Private Partnership）模式是公共私营合作制模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式寻求政府部门和民营企业合作，可以减轻政府财政支出的负担。实质是政府拿长期特许经营权和收益权来换取民营企业、私营公司的资金投资，以此加快基础设施建设，并且提高其日常运营质量。

2、PPP模式类型

各国对PPP模式的分类有很多种，在此列举几种常见的分类。

（1）BT（英文全称Build-Transfer，建造—移交）。政府将基础非经营性设施建设项目交给民营机构进行建设。民营机构与政府方签约，以阶段性业主身份负责基础设施的融资、建设，完工后交还给政府。

（2）BOT（英文全称Build—Operate—Transfer，建造—运营—移交）。私营部门被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营，期满后，转交给公共部门。

（3）BOOT（英文全称Build—Own—Operate—Transfer，建造—拥有—运营—移交）。私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营基础产业项目，期满后，将项目及其所有权移交给政府。

（4）BTO（英文全称Build—Transfer—Operate，建设—移交—运营）。民营机构为设施融资并负责其建设，完工后，所有权移交给政府，但是实体资产归民营机构所有，双方签订经营该设施的长期合同。

（5）BOO（英文全称Build—Own—Operate，建造—拥有—运营）。承包商的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件，承包商不用将项目移交给政府。

（6）TOT（英文全称Transfer—Operate—Transfer，移交—运营—移交）。TOT模式是BOT模式的新发展，政府部门将建设好的设施在一定期限内的产权或经营权有偿移交给投资人运营，经营期间投资人会得到合理回报，合约期满后再将设施移交给政府。

3、PPP模式优点

（1）PPP模式减轻了政府财政负担。PPP模式通过民营机构、私营公司来转移建设资金负担，能够有效减少政府财政支出。政府从过去为基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（2）PPP模式分散了风险。PPP模式在建设过程中实现了风险分配，政府和民营机构都承担了一定的风险，降低了融资难度，也吸引了更多投资者的资金。

（3）PPP模式降低了建设费用。PPP模式使投资者与政府共同参与项目，提高了资金使用效率，缩短了建设周期。有研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均可为政府部门节约17%的费用，并且都能按时完成建设工期。

（4）PPP模式提高了基础设施建设质量。两方合作可以取长补短，协调双方不同的利益目标。

4、PPP模式缺点

（1）法律保障体系不健全。由于法律法规不断的修订、颁布等，导致原有项目的合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少这方面的相关法律来对原先签订的PPP项目进行保护。

（2）审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。

（3）政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。

（4）政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害了合作方的利益。由此可见，政府风险是最主要的风险，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。

图1　政府信用风险是PPP模式的主要风险图

（5）配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。

（6）项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。如杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法却无具体规定。

三、PPP模式的必要性、可行性、风险性

1、必要性

推广运用PPP模式是推进国家治理体系与治理能力现代化的内在要求，是推动政府职能转变，能否更好发挥市场配置资源时起决定性作用，同时是提升公共服务的供给效率和质量的有效措施。

推广运用PPP模式是建立现代财政制度的内在要求；是改进政府公共服务的重要举措；是支持新型城镇化建设的重要手段。

2、可行性

PPP模式在国内的应用前景非常好，将会成为地方政府在接下来几十年中的主要融资途径。

首先，中央政府层面，财政部接连发文，从《关于推广政府与社会资本合作模式的通知》到发布《操作指南》，最近又刚刚公布了30个PPP示范项目，推动力度十分之大。

其次，当前经济增长放缓，政府财政资金相对有限，中央政府又不允许发城投债，地方政府总需要投资，需要基建，这时候PPP模式就是非常理想的选择，既可以撬动社会资本，又可以利用其来管理运营。不管是从常识还是经济学上讲，市场经济条件下公司的运营管理会比纯政府运营管理效率高很多，PPP模式的需求很大，而且又符合我国市场化改革的大方向。

最后，非常重要的一点是货币存量非常大，现在中国M2（广义货币）对于GDP的比应该说是世界第一，超过180%。当前我国的投资渠道还非常有限，这么多的资本有非常大的保值增值的需求，只要给以合理的收益率，就会有相当多资本参与PPP模式。这些收益是有保障的，而且与政府保持密切关系，可以获得一定的社会声誉与地位，这是许多投资者求之不得的。

3、风险性

PPP项目国企参与度高，民企观望多，社会资本普遍对PPP心存疑虑。社会资本顾虑的风险主要是政府信用、未来支付能力，缺乏有效风险防范“抓手”。在长达10—30年的合同期内，社会资本往往处于弱势地位，法律救济途径也不顺畅。尤其是在经济下行情况下，社会资本更担心地方财政捉襟见肘之时的诚信或支付能力。

对政府而言，推广PPP不是甩包袱，也存在潜在风险。政府是公共服务的最终责任人，也是剩余风险的承担者。PPP项目合同存在各种隐性责任或债务，还存在各种推定的、道义上的责任。一旦风险显性化，就直接转化为政府支出责任或直接债务。很多情况下，政府各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，或者缺乏有效的监管，必然引发中长期沉重的财政负担或社会风险。

四、现阶段PPP模式在基础设施建设方面的应用

1、应用现状

2008年以来，国际舞台上PPP模式快速发展，而在中国，由于政府推出大规模经济刺激计划，银行信用快速扩张，社会参与基础设施的规模一直在萎缩。

2014年，PPP模式的推广显著加快，无论是项目还是制度建设均在全国多个省市推进，这一模式主要由各省财政部门推动。继2013年财政部在全国财政工作会议上专门召开政府和社会资本合作（PPP）专题会议之后，2013年3月，财政部又组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段，估计到2020年，城镇化带来的投资需求约为42万亿元。

2、应用实例

1992年英国最早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）及公共不动产管理。

智利是国家在平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划中。已完成36个项目，投资额达60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。

葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。

表1　运营失败案例详情表

巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法案对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出了具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004—2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资达130.67亿雷亚尔。

北京地铁4号线是我国首次运用PPP模式融资的项目。北京地铁四号线总投资153亿元，其中70%（约107亿元）由北京市政府出资，另外30%（约46亿元）由获得特许经营权的公司投资。北京市政府负责轨道的土建工程，特许经营方主要负责车辆、信号等设备方面的投资及4号线建成后的运营管理，30年特许经营期满后再无偿移交给政府。这个对PPP模式进行了创造性的拓展和应用的项目取得了初步的成功，并已在2009年全线通车。

3、运营失败案例

在PPP模式应用过程中，也存在运营失败的案例。其详情参见表1。