浅谈轨道上盖综合开发模式——结合厦门轨道1号线实践经验

卜昌芬

(厦门市城市规划设计研究院　福建厦门　361012)



浅谈轨道上盖综合开发模式

——结合厦门轨道1号线实践经验

卜昌芬

(厦门市城市规划设计研究院福建厦门361012)

随着国内各大城市轨道交通建设的大力推进，上盖综合开发也成为业内人士老生常谈的话题。厦门正在建设轨道1、2、3号线，结合轨道上盖进行综合开发为轨道建设筹集资金和运营补亏成为规划工作者必须深刻思考的课题之一。基此，文章总结北京、深圳、香港等先进城市经验，从土地取得(“一二级联动开发”、作价出资)、开发方式、产权办理(分层出让)等方面总结提出目前国内上盖综合开发的新思路，并结合厦门轨道1号线具体实践，简要论述几种常见的上盖综合开发模式，总结经验，提出规划建议。

轨道;上盖综合开发;思路创新;开发模式

0　引言

我国各大型城市均在大力规划或建设轨道交通，但绝大部分城市的轨道交通建设缺少资金，已开通的轨道线路也面临着日益严重的亏损，作为已引起城市决策者、轨道集团和相关行业重视的上盖开发模式，如何在吸取国内外先进城市经验的基础上真正为我国城市轨道建设所用，给城市轨道的健康持续发展助力，成为我们必须思考的问题。本文总结香港、深圳等先进城市的经验，并结合厦门轨道1号线的实践，提出若干思考，为厦门后续轨道建设和其它城市提供参考和借鉴。

1　上盖综合开发模式的思路创新

1.1“一二级联动开发”

(1)“一二级联动开发”模式的概念

北京地铁上盖物业项目用地的取得，采用了“一二级联动开发”的模式，即京投公司负责地铁沿线土地一级开发，并凭借其一级开发商的便利，通过招拍挂出让取得地铁沿线物业项目用地使用权，京 投公司这种拿地模式，即所谓“一二级联动开发”模式。

(2)存在问题

“一二级联动开发”模式在一定程度上保证地铁公司顺利获得土地使用权，但拿地成本高、周期长，在招拍挂环节需为地铁公司设定条件缺少相关政策法规依据，因此存在较多风险。另外，地铁公司先期投入的一级开发成本需要向政府寻求补偿，可能面临无法主张补偿或补偿滞后的风险。

1.2探索以作价出资方式取得项目用地

在地铁上盖物业项目用地土地使用权的取得上，深圳进行了国有土地使用权作价出资(以下简称“作价出资”)方式的探索。具体做法是政府将地铁上盖物业项目用地使用权作价后作为出资注入深圳地铁公司，从而实现地铁公司取得上盖用地使用权的目的[1]。

据了解，目前“作价出资”仅仅在深圳、贵阳两市试行，国家层面尚未出台相关规定。

1.3综合运用多种开发方式进行项目开发

结合轨道的上盖开发有其特殊性，为了取得较好的开发效益，需要进行开发方式的创新。

以北京和深圳地铁为例，开发方式有地铁公司单独开发、法人型合作开发模式和非法人型合作开发模式等。开发的关键在于上盖物业与地铁的衔接和协调。

深圳地铁上盖物业的开发方式呈现出多元化的特点。深圳地铁公司大部分选择与品牌开发商合作开发的模式，至于具体合作方式则多种多样，如成立项目公司、协议合作、委托开发等。只有体量较小的项目才选择单独开发。北京地铁主要为联合开发，由京投公司与品牌房地产开发商组成联合体，京投公司主要负责土地的摘牌，品牌开发商则主导项目公司的经营管理，负责项目的操盘。

由于轨道上盖的特殊性，开发商单独开发的情况并不多见，主要存在地铁建设运营与物业开发的协调问题。另外，若开发商单独开发，则物业开发收益为开发商所有，无法实现反哺地铁建设和运营的目的。

1.4分层出让

(1)分层出让的必要性

由于我国土地资源日益匮乏，城市建设向立体化发展成为必然趋势，这就涉及立体空间权的问题，创新分层出让方式为不同标高层的空间使用确立产权非常必要。

轨道建设大部分为地下线方式，地下与地上可能涉及不同开发主体，分层出让、分层设立产权的思路给轨道工程相关用地开发增加了灵活性。地下空间为轨道工程建设用地，一般以划拨方式出让，地上若规划为经营性用地，需挂牌出让。另外，地块综合开发可能带来地上建筑不同层使用功能和权属不同，也需要分层出让和设立产权。

我国相关法律也确立了分层出让的依据。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”。

(2)典型案例

深圳前海湾车辆段上盖物业建设项目采用了分层办理产权的供地方式。项目总用地面积为48.97hm2,其中车辆段上盖面积35hm2。规划总建筑面积为141.00万m2,平均容积率为2.8。其中保障性住房占总建筑面积的43%,计60.2万m2。

车辆段立面上划分为4层：

①第一层，地下空间层，为地铁运行线；

②第二层，地上0～9m，为车辆段用房；

③第三层，9～15m，为转换层，

④第四层，15m以上，为经营性物业，必须有偿使用。

针对不同层的空间性质，深圳市国土资源局采取了分层设权的供地方式：0m以下作为地铁用地，无偿供地；地上0～15m范围，协议供地；地上15m以上范围，挂牌出让。

(3)存在问题：

1)地下开发缺少相关依据。目前规划仅对地上建设的范围及指标进行详细的规划，对于地下层面的规划上处于探索阶段。我国大部分城市在地下开发的深度、强度、范围、用途等方面都缺少相关规划研究。

2)分层土地价格评估。分层出让存在各层产权人共享一片土地的问题，也存在享有权利和便利性的差异，需要对各层确定一个合理公正的价格。但目前地下使用权价格评估目前没有规范性标准，参考案例也极少。

3)各空间层的协调问题。分层出让涉及地上与地下、以及地上地下各层之间的相互影响和协调问题。地下空间的出入口、通风井、消防通道等需要占用地表一定空间；另外，各空间层在规划、设计、施工等环节互相影响，在整体工程结构、相关配套等方面又需要相互合作[2]。

“一二级联动开发”、”作价出资“取得土地、联合开发、分层出让的探索从上盖土地的取得、开发方式和开发合法性层面提出了新思路，北京、深圳等城市也先行先试，总结出了可供其它城市借鉴的经验，同时也对国家政策法规提出了改革创新的要求。厦门市1号线结合部分站点综合开发进行了联合开发和分层出让的探索，如1号线杏锦路站与村发展用地的联合开发主要由轨道集团主导；董任站和集美中心站分层出让，目前仅办理了地下空间产权，地上部分在建工程挂牌出让。

2　典型的上盖综合开发模式

2.1结合拆迁安置的上盖开发模式

由于我国轨道建设晚于城市建设，必然涉及拆迁，《国有土地上房屋征收与补偿条例》从国家法律层面确定了因基础设施建设、公益事业和旧城改造等公共利益征收土地的依据。结合轨道建设拆迁进行沿线旧城旧村改造，将片区进行整体规划，不仅能带来土地集约利用和城市面貌的改善，还能为轨道增加客流，实现双赢。

纵观我国各大城市旧城和旧村庄改造的情况，普遍存在推进难度大的问题。究其主要原因，包括以下几个方面：补偿标准市场化建设不规范，拆迁补偿标准不统一、不规范；安置工作滞后，安置房的选址、设计和供给数量不足等问题；其它如宣传工作不到位、行政执法不当等原因。

厦门轨道1号线文灶站轨道线路穿越地块进行了旧城改造。地块位于厦门本岛西南部城市中心区，北临筼筜湖，距离换乘站文灶站150m，片区建设较为成熟，道路交通条件较好。用地面积8.17hm2，需要拆迁安置的内容包括拆迁现状住宅建筑量约10万m2(需在地块内就地安置，安置建筑面积约12万m2)、拆迁公交停保场(需要安置200辆公交车)、公交加油站一座(明确异地搬迁)，人民银行办公楼(明确异地搬迁)(图1)。

规划方案包括轨道安置房及社区配套用房、轨道线网指挥中心及轨道相关配套用房、公交停车综合楼、幼儿园等工程(图2)。总建筑面积41.5万m2，其中计容(地上)建筑面积：29.5万m2，包括安置房16.3万m2(1 669户)， 轨道线网指挥中心7万m2，轨道持有的办公及商业1.6万m2，12班幼儿园3 800m2，公交停保场2.5万m2，其它社区配套1.72万m2；地下建筑面积约12万m2，包括轨道持有的商业2.5万m2，地下停车7.8万m2，其它配套用房和通道1.7万m2。

经验总结

1)平衡各方利益。地块涉及居民、银行、企业和公交公司各方利益，经过多方协调，均得到了妥善的解决。

2)制定合理的安置补偿标准，加强宣传。通过市政府、思明区、街道办、社区、轨道集团多次研究、调研、宣传和座谈，制定出了本片区安置赔偿标准，规划的16.3万平方米安置房除了满足自身的安置需求外，也解决了1号线沿线其它区段部分安置需求。

3)规划方案较好的解决了地块与地铁站的交通衔接。地块地下一层通过地铁连接通道与轨道交通1号线文灶站站厅层相通，加强了地块与地铁站的交通联系。

结合厦门的实践，提出结合拆迁安置的上盖开发模式的相关建议：

1)完善相关立法和制度建设；加大政策和法制宣传力度，制定合理的赔偿标准和安置办法。

2)涉及“城中村”拆迁，除了安置和赔偿外，更需要解决好失地农民的就业安置问题、集体资产改制问题、涉及农村传统风俗和文化的传承等问题。

3)结合轨道上盖开发建设安置房。安置房居住人口密度高，对公共交通的需求大，结合上盖开发，尤其是临近站点的上盖开发建设就地安置房，能保留原住民的生活环境、邻里关系，使得拆迁安置工作能顺利进行，同时也为轨道交通增加客流。

4)进行开拓创新，探索联合开发改造模式。

2.2结合保障房建设的上盖开发模式

“社会保障性住房”指由政府提供，限定建设标准、供应对象和租售价格或租金标准，具有保障性质的政策性住房，包括廉租住房、保障性租赁房、经济适用住房、保障性商品房等四部分住房。

轨道停车场、车辆段等占地较大，结合建设保障性住房，不仅节约用地，而且为轨道增加客流。轨道车场结合保障性住房建设在多个城市均有成功的案例。

深圳前海湾车辆段上盖物业建设项目利用车辆段地上15m以上空间建设了1.1万套保障性住房，同时规划了相应的配套设施，并通过合理的布局实现了盖上与盖下功能互不干扰、交通流线明晰、消防安全等问题(图3，图4)[3]。

厦门轨道1号线岩内车辆段位于厦门北部山脚，毗邻厦门北火车站，环境优美，交通便利，上盖保障房项目占地(车辆段上盖)7.69hm2，规划总建筑面20.4万m2，规划了2317套保障性住房，配套了商业、幼儿园、社区广场、物业管理用房和车库等设施。

方案结合了技术要求和对周边环境的考虑，规划了19栋10～13层和5栋29～31层的居住建筑，为政府解决了部分保障性住房的建设需求，取得了较高的社会效益和经济效益(图5)。

2.3结合城市综合体建设的上盖开发模式

(1)轨道综合体产生机制

轨道综合体主要来源于TOD开发理论。轨道建设带来交通的改善，从而促进片区的发展、土地的升值。商业需要轨道带来的大量人流且有较高的地价承受力而成为首要的业态；TOD强调居住与就业岗位的平衡，居住能为轨道带来稳定的客流，而办公则要依靠公共交通解决工作出行；同时轨道站点因其零换乘的交通成为人们交往的公共空间，需要开放空间和公共设施的功能；因此，轨道站点周边成为集居住、工作、购物、各类活动为一体的混合区，从而催生了上盖综合体。

轨道综合体的特征：功能集成化(交通功能与城市功能合为一体)，空间人性化(以立体交通布局实现以人为本的环境目标)，运营市场化(物业开发与轨道枢纽的利益一体化)。

(2)案例借鉴-香港九龙站综合体

香港九龙站位于西九龙填海区，为东涌线与机场快线的地下换乘站。开发地块用地面积 13.54hm2，总建筑面积109万m2，物业包括商业、酒店、写字楼、住宅、幼儿园、公交换乘系统、城市公园等，物业构成为商业/商务/住宅=1/4/5(图6，图7)。1998年上盖物业开幕后，人流开始上升，逐渐在节假日出现超负荷。

香港九龙站上盖开发模式：香港政府以优惠地价(假设没有地铁的地价)将沿线土地协议出让给港铁，轨道对土地带来的增值作为港铁合作分成的依据。港铁出地、开发商出资进行合作开发。

经验借鉴：前期策划合理的物业构成及合理的物业开发次序，多样的业态组合使之成为活力社区;商

务区开发次序：住宅—商业—商务，住宅先行提升人气、建立区域成熟度，商业集棸人流，然后商务办公兴起，商务区逐渐形成；品牌开发商进驻(地铁公司与新鸿基地产、恒隆地产、永泰合作开发)；多样化的交通汇聚，便捷的换乘系统；良好的内外交通组织，内部交通流线清晰，便捷联系，同时与周边地块通过天桥相连，创造便捷人性化的换乘系统；丰富的室内外空间体验，创造可供多层次交往的公共开放空间。

(3)轨道上盖城市综合体规划建设建议

一是统筹规划，谨慎选址。应根据城市发展需求、市民生活需求合理确定规模、选址与布局。虽然城市综合体与轨道结合建设带来较高的经济效益，但并不意味着每个站点都需要规划综合体，应根据城市的发展和总体布局统筹考虑。

二是确定合理的综合体业态。鼓励城市综合体业态多样性，但应根据不同区位特点合理确定各类业态配比。

三是注重开发方案的合理性。综合体产生的大量交通出行可依托公共交通进行交通集散，城市综合体为地铁导入大量客流，促进商业经营，要达到这种双赢的局面，应规划合理的业态布局和高效便捷的内外部交通流线。

2.4结语

我国城市轨道建设正快速发展，轨道上盖综合开发较好地解决了地铁与地块的协调问题，同时可取得良好的经济效益，为轨道建设和运营筹集资金。从大部分城市的实践经验来看，轨道上盖开发仍处于探索之中，开发思路和模式需要不断创新，相关的配套政策也需要不断改进，呼吁政府、地铁公司和社会各界拓展思路，利用轨道建设的契机，推动地铁沿线特别是地铁上盖的综合开发，优化城市空间，改善城市交通。

[1]刘志伟.深圳地铁上盖物业开发探索与实践[J].房地产导刊，2014，(24)：479-480

[2]万磊.物权法对节约集约利用土地的法理解析——以青岛市崂山区分层出让建设用地使用权为例[J].山东国土资源，2008，(11)：73-74

[3]喻祥,宋聚生.地铁车辆段上盖综合体设计探索[J].新建筑，2013，(3)：158-161

卜昌芬(1981.10-)，女，本科，中级工程师，主要从事轨道综合开发的研究工作。

Discussiononthedevelopmentpatternofpropertyonthestations-IntegratingtheexperienceofthepracticingofXiamenrailLine1BUchangfen

BU Changfen

(Xiamenurbanplanning&designinstitute，Xiamen361012)

Withthevigorouslyconstructionofthedomesticurbanrailtransportation,thepropertydevelopmentonthestationhasbecameatruismstudy.TheseyearsduetotheconstructionofNo.1,2and3undergroundlineinXiamen,whichmakesitanessentialissuethaturbanplannersshouldhavetheabilitytoraisefundsandsupplementarylossforthedevelopmentofpropertyonstations.BasisonthesummarizingtheexperienceofadvancedcitiessuchasBeijing,Shenzhen,Hongkong,whichfromthelandowning，waysofdevelopment,propertyright.etc,puttingforwardthenewideasandwaysofthepropertydevelopmentonstationsfrominsideandabroad.Also,combiningwiththepracticesofNo.1undergroundofXiamen,thispapermakesabriefconsiderationsonmodesofdevelopment.Furthermorethispapergivesadvicefromsummarizingtheexperience,whichalsocanprovidesreferenceforthefollow-upconstructioninXiamenandothercities.

Rail;Propertydevelopmentonthestation;Innovativethinking;Developmentmode

卜昌芬(1981.10-)，女，中级工程师。

E-mail:65376748@qq.com

2016-03-04

U213.2

A

1004-6135(2016)03-0093-05